刍论城乡结合部社会治理共同体的构建

何永松

(贵州财经大学 公共管理学院，贵阳 550025)

城市与乡村之间的交界处及其附近区域，往往被称为城乡结合部。具体而言，“城乡结合部是城市与乡村之间的过渡地带，在其地域空间内城市与乡村要素相互作用、交叉共存，形成了一个既不同于典型城市又不同于典型乡村的新的地域单元类型”[1]。城乡结合部有其独特性，甚至被视为“非城非乡、亦城亦乡”的区域[2]，或独特的“另类空间”。从治理场域看[3]，城乡结合部有其发展机遇，又受制于诸多棘手的社会问题。因有的问题长期没有得到有效解决，使得城乡结合部成了“社会管理最薄弱的地区”[4]、“社会治理的重点、难点与焦点之区域”[5]，成为“三不管”地带。城乡结合部不仅地处城市与乡村之间的边缘地带，同时也是介于城乡的中间地带，社会治理不能因此淡化重视程度，只有处理好区域内大大小小的社会问题，城乡结合部才会发挥“减压阀”作用。党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……健全城乡社区治理体系……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”与周边地区相比，城乡结合部有其特殊性与复杂性，推动城乡结合部社会治理共同体的构建，是推动经济社会发展的有效举措。目前，城乡结合部的社会治理共同体模式研究尚待深入，本文尝试对这一模式何以可取、何以构建等问题展开分析。

一、各自为政：城乡结合部社会治理的常态及其弊端

受城乡二元格局的影响，城乡一体化发展进程受阻。城市与乡村相对独立的生产生活空间，使得各有关治理主体只能在其区域内开展管理活动。城乡社会空间分割，城乡结合部诸多社区居民分化的现实，有形无形地划出了城乡边界。即便在城市化的浪潮中，城乡结合部出现了融合发展的趋势，但长期以来城乡有别的特征仍然较为突出，城乡结合部在社会治理方面存在城乡不尽相同、各自为政的做法。

城乡结合部通过划地为界的方式开展社区(会)管理活动。社区管理的重点便是管好内部事务，对于治理主体而言，超过职责范围则不管不问，即便存在社会治理的需要，还要看另一方的意愿。在此情况下，外围的事与自己的关联度不大，只要不妨碍社区内部即可。社会治理的互不干预，淡化了合作共治。这当中既有合作不畅的问题，也存在彼此之间事不关己的想法，社区内部只能按“惯例”开展问题防治，遵循各自为政的治理逻辑。

城乡结合部分属不同的行政辖区，一端对应的是街道，另一端对应的是乡镇。不仅如此，其还可能是多个城区和多个乡镇的结合点。城乡社会治理强调自治方式，管好区域范围内的一切事务，便是各辖区的职责与任务。加之，城乡基层领导干部的注意力分配未必相同，在处理实际问题时，采取的做法也有所不同。城市社区管理倾向于按照规章制度论处，农村社区倾向于从熟人社会的感情、亲缘等方面找到破冰点，包括传统社会的“简约治理”[6]。正因为有差别，且尚未就共同需求展开交流互动，面向共同参与的社会治理被画上“休止符”。

长期以来，城市或乡村都倾向于以行政区划为治理单元，各自管好其区域范围内的事，但城乡结合部形成了空间的重构，在社会治理现代化的进程中，需要联合行动才能取得预期效果。各自为政反映了城乡分治时代的治理模式，虽然有一定的效用，但其弊端也不可忽视。

1.淡化区域合作治理。城乡结合部各自为政的做法，淡化了区域之间、城乡之间群体与利益的关联性。城乡结合部是城乡过渡地带的结合体，相互之间虽存在地域区分，却属于共同的生活空间和治理场域，各自为政的做法加深了孤立感，阻碍社会治理创新进程。在城乡结合部，有的社区之间仅一墙之隔，甚至没有物理上的区隔，管好区域内的事并不代表一切安然无恙。应当看到，个别难以被发现的矛盾，很可能隐藏于邻近区域，加之人口流动频繁，各自为政很容易暴露短板。有的工作更是无法分开干，比如在环境治理方面，一方严禁在区域内倾倒垃圾，另一方要求不严就可能导致垃圾被随意倾倒，抑或对邻近区域造成污染，单方面的努力往往是徒劳的。区域内各自为政忽略了共同参与的优势，单枪匹马难以解决现实问题，上演“公地悲剧”现象在所难免。

2.出现社会治理内卷问题。城乡结合部在社会治理中各持一把尺子，采取各自认为有效的治理策略，这种做法可能产生一定作用，也可能治标不治本，解决了一个问题又滋生了另一个问题，有的问题还会变异再生。比如，黑工厂就可能在城乡结合部选址，如果被查封，或将改场所改招牌再续旧业。通常情况下，个别问题依靠单方力量都将久治难愈，费力且不能从根本上解决问题。再如打击非法营运问题，只有一方采取行动而另一方缺场的话，必然存在有打击就有“藏身”的乱象，整治活动结束便一切如初，运动式治理还将反复上演。城乡两端还可能相互推诿，甚至在推诿中形成遗留问题，一旦有人过问便更新动态，此后又按下“暂停键”，久而久之成为烫手山芋。

3.极易造成资源浪费。各自为政是一种非理性决策，其实质就是选择单干，不仅增加治理成本，其效用也未必明显。在城乡结合部，城乡各自处理相同的事务时，都可能投入大量的人力、物力和财力，甚至存在重复投入透支现象。因缺乏相互支持和参与，单方采取行动未必产生预期效果，前期投入难免打水漂。同时，不排除其中一方在“试水”过程中遇到阻力而选择性退出，但耗费问题已经出现。城乡结合部尚未开启共治模式，任何一方都可能为社会治理“买单”，如果陷入了治理困局，后续行动中的各种投入也会不断增加。可见，城乡结合部“碎片化治理体制和运动式治理方式造成了资源的浪费”[7]。

二、寻求最大公约数：复杂性视野下城乡结合部的社会治理诉求

“城乡结合部聚集着大量从农村到城市谋生的外来人口，外来人口规模远甚于本地居民数量，人口倒挂现象严重。同时，在这数量庞大的外来人口中，不同职业、不同社会阶层的社会成员充斥其中，成员结构复杂。”[8]城乡结合部成为流动人口的中转站，有的长期驻扎于此，有的则来去匆匆，有的可能是长期居住于此的本地人，有的可能是因城市开发安置于此的住户。“即使是安置的村民也常常来自于几个村落。此外，还有购房的城市居民。”[9]各个群体集聚，原有的社会结构与生活秩序被打乱，不同群体的融入明显增加了社会治理难度。

城乡结合部“曾经作为社会共同体和协作运作行动的基本来源，劳动阶层中所长期形成的邻里关系已经削弱与瓦解”[10]。众多本地人迁出后，社区治理主体空心化，且因城乡结合部管理较为松散，很容易成为不法分子的藏身之处。此外，城乡结合部有较多监管盲区，增加了防治难度，个别租客还可能从事非法行当。在城乡结合部，“有的地区采取城市社区的管理方式，有的地区则采取农村原有的管理方式。管理方式的混乱……在某种程度上迫使村民求助于宗族势力来解决棘手的问题”[11]。凡此种种，扰乱了社区治安环境，加剧了社会治理的复杂性。

在城市化进程中，城乡结合部利益链条被打乱，利益格局被重置。对于农民而言，原有集体产权或利益难以维系，新的社会矛盾有待消除。“在城乡结合部村落集体资产的界定、变现、转制、分配过程中潜藏着复杂的利益纠纷，其中涉及征地补偿款的分配，集体资产的投资、运营，村干部的个人行为等多种具体问题。”[12]有的群众因城市化失去耕地，或前期安置与补偿考虑不够周全，致使利益纠纷随之而来。城乡结合部群众与群众之间、城市与乡村之间、本地人与外地人之间的问题交织出现，而管理部门的回应行动却未必奏效。正如有研究指出，有的地方大规模培育“行业部门、社会化公司、村居各类管理队伍2000多人，管理力量较多，但管理成效不明显”[13]。投入力度大效果欠佳，从侧面表明城乡结合部的社会治理绝非易事。

如何促进社会治理效用的最大化，已成为城乡结合部必须面对的现实。社会治理与社会环境紧密相关，尤其在应对复杂的社会环境时，应考虑共同的诉求，“找到全社会意愿和要求的最大公约数，凝聚社会治理的最大共识”[14]。具体而言，主要涉及以下几方面的内容。

1.城乡结合部的社会治理离不开多元主体的参与。城乡结合部在规划开发过程中，原本清晰的城乡边界逐步模糊化，相互之间实现了连片发展。一些外来人口暂住于城乡结合部，包括企业及相关基地都在此布局，众多的组织与群体的集聚使这里成为其“共同的家园”。建立人人受益的社会秩序，需要人人协力参与，以形成强大的社会治理合力。从群体构成的复杂性可以看出，社会治理只有做到人人参与，才能实现人人受益，这是实现善治的必然选择。城乡结合部的社会治理事关在此出入的所有人的利益与安全，不管是本地人还是外地人，都不能脱离于共同体单独存在，“抱团参与”正好顺应了提升社会治理的动力诉求。反过来，城乡结合部的社会治理之道，便是寻求最大公约数，维护共同的社会秩序，这也符合利益相关者的诉求。

2.城乡结合部的社会治理以共同营造良好的社会秩序为转向。在城乡结合部，因其地理位置较为特殊，一些可以预料或难以预料的问题时有发生。城乡结合部的社会治理要顺应时代之需，找到社会治理短板，结合实际精细谋划。推动城乡结合部化解各种复杂问题，需以良好的、规范的秩序为引领，以便让大家朝着共同的方向行动。城乡结合部的社会治理不是一种脱域的治理，而应建立良好的社会风气与社会秩序；不能单纯以“城乡二分法”划分治理区段，而是要在节点治理中同向同行，极力扫除作乱作恶等负外部性问题，为不同群体创造安居乐业的社会环境。可以说，以共同需求为导向，促进大家向善行善，共同构建和谐的社会秩序，是城乡结合部社会治理的价值追寻。

3.城乡结合部的社会治理期待推进群体利益的最大化。城乡结合部的利益纠纷表明，居民对利益维护报以厚望，不论社区归属于城市还是乡村，社会治理都不能淡化共同的利益，反而要以利益最大化为行动目标。城乡结合部的社会治理离不开大家共同参与，也涉及每个群体的利益，群体利益的最大化最能体现社会治理的成效。城乡结合部首先是一个共同体，更进一步讲是一个利益共同体，因而面向共同利益的共治有其可能性。推动社会治理有效转变，城乡结合部的定位不再是城乡互不相干的区域，而是要走在城乡融合发展的前沿，树立同步发展、协同治理标杆，用大家认可的治理方式保障利益共享。城乡结合部的复杂环境，对社会治理提出了更高要求，需要推动实现共赢，满足不同群体的新诉求。

4.城乡结合部的社会治理更需要就地就近协同处理矛盾纠纷。将矛盾化解在基层，是对基层社会治理的重要要求，城乡结合部的社会治理也不例外。对于城乡结合部而言，有问题当需就地解决，而解决的方式则需要城乡之间共同出招，为解决问题创造条件。城市和乡村不仅要把握各种问题，还要着手处理城乡过渡地带的共同问题，有些问题一旦处理不好就会膨胀或激化矛盾，影响社会治理的整体效能。因此，城乡结合部社会治理需要城市和乡村双方采取有力措施，处理好共同的社会矛盾，共同维护城乡结合部的社会环境，而寻求最大公约数的社会治理就是必不可少的善治举措。

三、构建城乡结合部社会治理共同体：实现社会治理效用的模式选择

城乡结合部是一个结合体，更是一个共同体，这一治理场域不可分割。当前，“建立在城市单位生产与农村集体经济基础上的社会共同体逐步瓦解，社会亟须整合，治理系统需要相应的调整”[15]。城乡结合部各群体是共生共在的关系，各自为政不利于推进社会治理现代化进程，更不利于构建社会治理新格局。社会治理应该打破以城乡地域为界的推进方式，代之以社会治理共同体模式。社会治理共同体是一种多元主体基于相互信任的共同情感而形成的合作形式[16]。通过强调多元主体共建共治共享的价值，可以突显社会治理的效用并促进群体参与的多元化。“社会治理共同体的实质是发挥人民的主体性，在社会治理的动态过程中实现现代社会共同体的生活方式，在共同体的联合网络中提升社会治理效能。”[17]城乡结合部社会治理共同体便是立足城乡交界两端的治理诉求，以实现共同的善为目标、以激发多元主体参与动力而构建的社会治理共同体。无论其区域范围是大是小，要推动构建两端参与的社会治理共同体，都要强化应对措施。

1.突出群策群力的参与价值。城乡结合部不只是本地人的家，也为来回进出、中转停留的人提供了驿站，不管是常驻者还是暂住者，都不能忽视他们在社会治理中的参与作用；也不能完全等候基层干部来治，人人都有参与社会治理的义务，这就需要设法激活并提升群体治理的活力。

推动实现社会治理的有效转变，必先强化党组织的引领作用。基层干部和村居党员要主动带头做城乡结合部合作治理的牵线人，在说服、劝善、示范过程中彰显合作的价值。同时，以一体化为着力点，引导居民向社区外部看，认清社区之间的整体性。城乡居民在党组织的引领过程中，会逐渐产生一定的自发行动意识，“通过与基层党员、行政组织工作人员、村庄(社区)精英等主体的紧密合作来参与基层社会治理，以此推进社会治理共同体的构建”[18]。顺畅城乡结合部流动人口社会治理参与机制，盘活城乡基层流动人口社会治理动能，鼓励流动人口发挥自身优势，更好地融入社会治理进程中。同时，要建好用好城乡结合部社会治理志愿者队伍，把愿推动城乡合作治理、有社区治理经验、有专业能力的爱心人士吸纳进来，鼓励支持对方献策出力。尤其对社区周边的工厂、企业及派驻机构，城乡结合部应大力挖掘对方的治理优势，不断激发对方的参与活力，实现其“从‘单位人’向‘社会人’的转型”[19]，一同为合作治理想办法出新招。

创造人人享有的社会共同体，必先创造人人参与的社会治理共同体，只有参与到位才能从中找到获得感，并实现共同参与的社会治理价值。同时，破解集体行动的困境，需要释放共同的行动价值，也“正是群体成员的性质以及群体间关系的某些特征，使得群体认同得以运转并且超越了集体行动的逻辑”[20]。而且，不同群体共同参与、共同行动也强化了城乡结合部社会治理的共治价值。

2.采取有力有为的联动方式。“正确使用工具取决于对它们功能和局限性的了解”[21]，社会治理需要强化工具使用的效度，避免做无用功。在城乡结合部，城乡任何一方孤立于另一方的行动，都不会取得社会治理的最佳效果，共同行动才能推动共同治理。建立城乡结合部社会治理共同体，需要城乡治理单元共同研究行动方案，讨论行动方式，以降低或避免行动风险。

城乡双方既要善于解决内部问题，还需坚持共同应对原则，确保各自的行动顺应社区自治、社会共治的需求。构建城乡社会治理共同体，需要深入开展社会合作治理问题调查，并就大家提出的意见建议进行再思考再决策，寻求利于共同发展的社会治理方案，打破社会治理的城乡地域藩篱。健全城乡结合部社会治理合作机制，积极开展文艺演出、节假日联谊联欢活动，营造合作治理的社会氛围。构建社会治理联动联防预案，聚焦重要问题、重要事项、重要群体，精准掌握社会治理动态，及时做到回访回复，预防内部问题向外蔓延或外部问题向内部渗透，共同将问题遏制在萌芽状态。深化社会治安管理，提升协力打击力度，强化家园共护意识，确保综合治理、协同治理全覆盖。鼓励支持不同群体参与监督、举报、制止城乡结合部社会治理中的不良行为，开展道德模范选树活动，推动讲好城乡结合部社会治理典型故事，激发不同群体向善行善。建立流动人口服务与管理台账，加强对重点人员的跟踪与帮扶，避免社会矛盾深化升级。

3.推行互利互惠的保障体系。维护共同的利益是建立社会治理共同体的起点。社会治理应以共同的利益、共同的需求、共同的福祉为重心，推进社会治理共同体的构建。

城乡结合部不仅要找准共同的问题，还要满足区域内不同群体的期待。城乡结合部牵涉不同群体的需求，双方应结合实际做到为民办事，提高居民的幸福感。加强城乡结合部卫生服务、环境治理、交通管理、治安管理等领域协同治理力度，“政府要创造资源优化配置的环境，依据利益主体在治理中的职能和作用合理分配资源，达到社会治理资源利用的最大化”[22]。立足构建美好生活环境的愿望，要面向本地人口与外来人口、城市社区与乡村社区征集民意，最大限度地解决和回应群众诉求。重点面向城乡结合部乡村弱小社区，开展基于以城带乡的社区帮扶共建活动，确保双方在城市化进程共同发展。在城乡结合部，要兼顾两侧居民意愿，在互利中推动形成共治共识，让城乡两地群众都受益获益。

4.创造共议共决的办事条件。基于特殊的地域环境，城乡结合部需要共议共破社会治理问题，让不同代表参与社会治理议事规则的制定，或相互协调解决城乡矛盾纠纷。但是，确保想法能被听取、吸纳，还应创造城乡结合部议事基础。

城乡结合部社会治理事多事杂，确保有事不出村(居)，需要共同讨论受理方式。城乡化解矛盾的方法未必相同，这就对社会治理提出了更高要求，需要双方建立和事堂、联络室、议事厅，以便讨论问题时大家能在固定场所交流意见。制定城乡结合部社会治理的议事规则，拟定共同议事的事项清单，组建共同议事的团队，确保城乡社会纠纷就近就地解决。针对有分歧的观点，可通过共同讨论后采取“折中法”，确保顾及相对方的利益。不管在何种情况下，复杂的社会问题当需注重应对方式的优化，通过强化任务的分担，确保相互都能成为赢家，这也符合城乡结合部居民的共同期待。此外，还需创造一种议事机遇，即“一种共同的机遇，以及充分的互动抑或协作性的行动能力，这种能力使人们最大限度地使用那一共同的机遇”[23]。有盼头才会产生动力，创造共同的机遇，也是共同行动的出发点。

四、建立长效机制：推动城乡结合部形成社会治理共同体

城乡结合部系城乡协调发展的衔接空间，研究表明，“空间改造可以在基层治理共同体的形成中发挥黏合作用”[24]。构建社会治理共同体需要重视“黏合剂”的作用，但也要为其贴上“保鲜膜”，以确保其能对后续社会治理产生持续效用。为此，需要建立城乡结合部社会治理共同体的长效机制，更大程度地满足城乡结合部的利益诉求。

1.强化动态跟踪调适机制。城乡结合部社会治理的特点是复杂性，有的问题还有突发性，不及时跟进就可能造成更大损失。加之，有的属于历史遗留问题，需要反复考量“对症下药”。为此，应建立城乡结合部社会治理数据平台，推动实现社会治理一网统管，确保城乡结合部的社会治理无缝衔接。更新流动人口服务管理台账，加强企业、学校、社区流动人口登记跟踪力度，掌握外来人口与车辆的停留与活动轨迹。强化监控设备的供给力度，尤其在道路、楼宇、广场、车库、社区出入口等地方重点布局或增加监控设备，必要时可安装人脸识别、语音识别、指纹识别等设备，以便从中了解不同群体的行踪。加强对城乡结合部不同群体的流动性监测，随时观察重点人群的行为，优化社会治安联动方式，为及时防治各类治安问题提供行动依据。深化城乡结合部双方交流方式，及时跟进重点事项重点问题，以此推动工作方式的改善。如果不在治理理念、治理方式、治理工具等方面进行动态跟进与调适，社会治理策略或将走向失灵。

2.构建多元协力参与机制。城乡结合部作为一个共同体，在推动社会治理共同体持续良性运转的进程中，应强化治理的协同机制。要围绕共建社会秩序，制定共同参与的行动方案，细化合作治理规则，以便各自参照执行。要立足社会治理需要，做到相互尊重又不偏离共同点，在实际行动中打好“组合拳”。城乡结合部只有抓住机遇，城乡双方共同发力，才能改变发展迟缓的局面。城乡结合部有其属地管理的特色和要求，要突出联动合作治理方式，以社会治理共同体推动多元参与。在区县层面可牵头安排治理任务，乡镇与街道之间编制协同治理事项清单，以推动城乡结合部社会秩序的良性发展，强化社会治理共同体意识。城乡结合部应以连片发展为契机，在保障各方利益的前提下，深入推进双方或多方交流合作，协力解决好周边社会问题。支持、鼓励社区网格员、社区志愿者、社区巡逻员等群体参与社区内部、跨界社区合作治理，促进城乡结合部社会治理经验共享、人才共享。

3.建立相对弹性治理机制。城乡结合部社会治理共同体的构建关乎广大群众的利益与选择，是社会秩序良性运转的组织形式。城乡社会治理共同体的构建，实现了社会力量的再组织化。城乡结合部社会治理要立足基层实际，在社会治理方面不能只重视某些做法，或机械地采取某些做法，而是要有针对性地考虑灵活的策略。使用某一方法不奏效时，就要考虑其他方法是否可取，诸如动员、倡议等方式也是社会治理的有效途径，甚至需要反复采用某一方法，才可能达到预期效果的，可以作出适当的变通。此外，城乡结合部在共治过程中，也要探索制度韧性机制，释放制度的弹性治理效能。可以说，城乡结合部的社会治理需要更多规则与制度的支撑，更离不开弹性的治理机制，以防治理方法出现固化而失去效果。

4.打造共建共治共享机制。共建共治是过程，是实现共享的有效途径，有助于激发参与活力。“社会治理共同体致力于在共同实现社会治理目标的过程中，打破人与人之间、主体与主体之间的‘隔阂’。”[25]城乡结合部社会治理共同体要打破区域“隔阂”，在共同的空间范围内构建共治的场域。城乡结合部共同体持续运转的前提，在于立足共同的目标或利益构建共建共治共享的社会治理格局。为此，既需要政府、社会和居民之间深化互动机制，也需要完善社会治理体系，做到片区网络化治理、区域协同化治理，打破碎片化的治理局面。要加大信息与资源共享力度，深化乡镇政府与街道办事处之间信任与互动机制，顺畅共建共治渠道，让不同的参与主体借此议事办事。要强化组织引领与能人带动机制，通过示范溢出效应，充分调动大家的积极性。尤其要突出社会治理的公益性，引导租客和本地人成为社会治理的参与者，在社会治理中同心同向同行，让“人人有责、人人尽责、人人享有”的价值真正体现出来。