印度环境公益诉讼制度及其对我国的启示

摘要：环境公益诉讼制度可有效克服环境行政执法、环境司法效力疲软对环境权的损害，切实维护环境权。印度借鉴美国“公民诉讼”制度创设了环境公益诉讼制度，并在本土化过程中扩大了原、被告范围，创设了信函管辖、调查委员会等制度，且以司法能动推进诉讼。立足实践，借鉴域外经验，我国环境公益诉讼制度的改进完善，应注意扩大原告主体范围，简化程序，限制当事人处分权、限制辩论主义的适用，强化法院职权，设立环境公益诉讼调查委员会，实行既判力单向原则，创设环境公益诉讼的激励机制等。

关键词：印度;环境权;公益诉讼;信函管辖;职权主义;激励机制

中图分类号：D93515文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0100-04

基金项目：西南政法大学法学院博士研究生科研项目“社会组织参与环境公益诉讼规则研究”;河南省高等学校青年骨干教师资助计划项目“民事恶意诉讼规制机制比较研究”（2013GGJS-150）成果。

作者简介：宋汉林（1976-），男，甘肃武威人，安阳师范学院法学院副教授，西南政法大学博士研究生，研究方向：民事诉讼法学、司法制度。

环境权是环境法的核心问题，是环境诉讼的基础，[1]以环境权的维护为核心的环境私益诉讼虽日渐增多，但均以解决环境私益为目标，无力维护环境污染、资源过度利用和生态破坏所致之不特定多数主体的公益。我国2013年新《民事诉讼法》创设了环境公益诉讼制度，最高法院也于2015年1月发布实施了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》），但制度性框架仍显保守，未来图景仍显模糊。同为发展中国家的印度，环境问题也较为突出，但印度环境公益诉讼制度却以开放的姿态、鲜明的本土特征赢得了世界瞩目。在我国环境公益诉讼制度破土初具形态但尚未成型的关键时期，印度环境公益诉讼制度抑或能为我国环境公益诉讼制度的具体化提供些许参考。

一、印度环境公益诉讼的法理基础

1.环境权社会干预理论。环境权包括公民环境权和国家环境权。[2]公民环境权是公民在安全和舒适环境中生存和发展的权利，国家环境权是国家为了社会公益而对环境资源进行管理和保护的权力，环境权的维护有赖于公权干预、社会自治和私权自治。公权干预是国家动用立法、行政、司法等公权力维护环境权，但容易产生权力寻租和“政府失灵”;私权自治主张权利本位，但在环境公益受损时又易产生市场失灵;社会自治本质是公众参与下的“社团自治”，通过公众的社会参与以实现社会公益、社会安全和社会合作。社会自治可将体制外的“民众私力救济”转化为体制内的权利诉求，以保障公众的社会权实现，避免政府失灵、权力寻租和市场失灵。[3]印度环境公益诉讼的发展，从最初以维护少数主体的具体权利到社会精英个人提起维护社会弱势阶层的基本权利，再到以社会组织为主提起诉讼以维护公众基本权利并监督政府履行公共环境监管职能，充分体现了环境权的社会干预及其演变过程，并在公民环境权维护、监督国家环境权的运行、弥补市场失灵和政府失灵方面发挥了举足轻重的作用。

2.司法能动主义理论。司法能动主义强调的是法官“实现正义”的使命，倾向于轻视对司法权的限制，法官不可避免的按照自己的意志对法律进行解释，而不是按立法者的意志实施法律。能动主义者获得重要且必要的司法判决倾向于减少程序上的障碍，不希望程序要求挡住实现实质正义原则的道路。能动主义者并不那么顺从其他政治决策者，因为他们对法官自身的民主性质和能力有更深刻的感受，而对政府其他部门则表现出更多的怀疑。[4]正如丹宁所言：“法官的作用就是在他面前的当事人之间实现公正，如果有妨碍做到公正的法律，那么法官所要做的全部本分工作就是合法地避开，甚至改变那条法律。”[5]印度环境公益诉讼的起始，正是最高法院法官基于对宪法的遵守和对实质正义的追求，在诉讼主体资格受限时，为维护社会不特定主体利益而突破立法，从而掀开了公益诉讼的大幕。在随后的个案审判中，法官还基于司法能动，对立法进行必要的审查，对基本权利的保护作扩大解释，督促政府有效履职维护国家环境权。可以说，印度适度的司法能动主义在急剧的社会变革时期有效地牵制了决策权，保证了社会的基本平衡。[6]当然，审判权的极端能动则可能侵蚀立法权的行使，可能渗透行政权的运行，可能使公权跨越私权处分的边界，甚而引发审判功能的系统性紊乱。[7]环境公益诉讼制度的运行，必须审慎审查案件的公益性，禁止以公益为名获取私利，法院也必须审慎处理，避免跨越司法权和行政权的运行边界。

二、印度环境公益诉讼制度的基本架构

1.环境公益诉讼的原告适格。一般认为，现代公益诉讼制度产生于20世纪50年代的美国，印度是第一个引入该制度的国家。[8]在20世纪70年代，受英国法的影响，印度将原告资格限制为直接利益受损者，但大量的贫弱阶层作为环境污染的主要受害者却因经济、法律能力及社会地位的限制，很难在与环境污染企业的诉讼对抗中维护权益。因此，最高法院为实现实质正义，能动地扩张了原告资格，允许非直接受害人的公民提起公益诉讼。到了80-90年代，公益诉讼不仅可以由律师、记者、社会活动家或学者等社会精英提起，1986年出台的《环境保护法》第19条还借鉴美国公民诉讼制度，允许任何公民无论是否具有直接利害关系，均可提起环境公益诉讼。随后的社会化运动中，大量公民以社会参与方式组成非政府组织，并担当社会自治职能，不仅代表弱势群体提起维护其基本环境权的公益诉讼，而且通过法院认可的公益诉讼形式对政府履行环境监管职能过程中产生的失职和权力寻租进行社会化监督，这也使印度环境公益诉讼的原告主体资格大大扩张。到目前为止，在印度能够提起环境公益诉讼的主体不仅包括基于“善意”的任何公民，也包括了大量的民间组织，诉讼主体资格较为宽泛。当然，此种制度设计难免出现滥诉，因此，印度最高法院发布指导规则，要求起诉者提供身份证明，不允许撤诉，不允许将个人争议转变为公益诉讼等，还设置了必须先向相关机关申请解决的诉讼前置程序，以规制可能的滥诉行为。

2.环境公益诉讼的被告适格。一般来讲，环境公益诉讼被告应为造成环境污染、生态破坏、生物多样性破坏的违法主体，但受环境权社会干预理论的影响，印度环境公益诉讼的被告不仅包括环境违法主体，还包括相关政府部门。不仅如此，由于印度公益诉讼制度是由宪法性诉讼转化而来，一定程度上还带有司法审查的特点，所以当事人不能单独针对个人提起公益诉讼，而只能对联邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼，私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。[9]当然，印度基于公民环境权和国家环境权的维护而设计的环境公益诉讼制度，除了包含环境民事公益诉讼的因素外，也包含了环境公益行政诉讼的诸多因素。

3.环境公益诉讼中的信函管辖制度。为鼓励公民或社会组织提起环境公益诉讼，印度法院还不断简化诉讼程序，以扩大受案范围，最大限度维护环境公益。很多具有标志性的案件都是从向法院寄交书信开始的，这些信件被视为起诉状，印度最高法院甚至将发给法官的信函、明信片或电报报道也视为可以接受的起诉状。例如，Upendra Baxi vs State of U.P案源于两位法学教授致函巴维迪法官反映“阿格拉保护之家”的恶劣环境，该信件其后获受理。[10]印度通过判例创设信函管辖权制度，一方面考虑社会贫弱阶层不具备维护自身权益的经济能力、法律能力，在法律援助制度供给不足时，试图通过简化程序、降低诉讼成本的途径解决权益维护问题;另一方面也通过简化程序和降低成本鼓励与案件无直接利害关系的民众和社会组织提起诉讼以维护环境公益。当然，当事人适格范围的扩张和信函管辖制度的创设也可能导致滥诉，为防止此类情形出现，印度除规定公益诉讼的受案范围外，也授予了最高法院大法官以自由裁量权，“如果一封请求书信被发现超出了最高法院公益诉讼指引所涉及的范围，或者不存在公益，则必须在印度最高法院首席大法官批准后方可被登记受理。”[11]

4.环境公益诉讼中的调查委员会制度。环境公益诉讼中，原告经常面临证据收集困难，同时，法院在认定技术性较强的环境侵权等事实时同样存在障碍。为此，印度创制了调查委员会制度以查明案件事实，即由法院依据宪法和民事诉讼程序法的授权，指定地区法院法官、记者、律师、心理卫生专家、官员和相关专家组成调查委员会，就环境案件事实经调查后向法院提交报告，法官根据调查委员会的报告对环境污染是否存在和是否构成对基本权利的侵害作出初步判断。[12]当然，调查委员会只能对事实本身作出调查报告，当事人如对调查委员会的初步调查报告有异议，可向法院提出，由法官进行审查判断后认定事实并作出裁判。

三、印度环境公益诉讼制度对我国的启示

1.我国环境公益诉讼制度之立法与实践。经过长期的理论讨论和实践探索，我国环境公益诉讼制度从无到有，2013年新《民事诉讼法》初创了环境公益诉讼制度，但仍有进一步完善的必要。

（1）我国环境公益诉讼制度之立法现状。近年来，随着环境污染案件的不断发生，理论界对环境公益诉讼制度立法的呼声越来越高，2013年新《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，初创了我国环境公益诉讼制度。之后，《环境保护法》对环境公益诉讼之原告主体资格范围进行了相对从紧的规定，只允许符合条件的社会组织作为适格主体起诉。对检察院是否作为环境公益诉讼的适格主体参加诉讼，立法上尚无明确规定，《环境公益诉讼解释》亦未规定检察院的起诉资格，而将检察院列为支持起诉的主体。由此可见，我国对环境公益诉讼的原告资格是做相对严格限制的。至于环境公益诉讼的具体制度设计，《环境公益诉讼解释》虽作了立法框架内的解释，但制度性的立法却只能依赖于基本法的修订。

（2）我国环境公益诉讼之实践探索。基于环境公益保护之必要，在立法规定环境公益诉讼制度之前，贵州、云南、江苏、重庆等地就已结合当地实际开展了环境公益诉讼的实践探索。2007年11月，贵阳市及其所属清镇市法院在全国率先成立环保法庭，明确将环境公益诉讼纳入受案范围。2012年清镇市环保法庭受理了全国首起公民个人提起的环境公益诉讼，即蔡长海诉龙兴光案，[13]创造了环境公益诉讼的贵阳模式。2009年7月，无锡中院在全国率先承认环保社团的环境公益诉讼原告资格，受理了中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司案。此外，浙江、重庆、海南、山东等地法院也在各自辖区积极试点环境公益诉讼。然而，环境公益诉讼的实践仍然遭遇了诸多困境，2013年底，全国已成立的环保法庭达153家，但实践效果却不明显，昆明中院的环保审判庭平均每年仅受理12件环境公益诉讼案件，贵阳市清镇人民法院环境保护审判庭平均每年受理环境公益诉讼案件17件。[14]但是，与冷落的环保法庭形成鲜明对比的是各地环境污染事件的井喷，这与法律对环境公益诉讼制度无明确规定不无关系。即使在2013年新《民事诉讼法》实施后的一年多时间里，环境公益诉讼案件的受理数量仍然寥寥。究其原因，社会环境的掣肘、环境公益诉讼配套制度匮乏，以及对滥诉、社会效果、政府评价甚至经济指标等诸方面的酌量与担忧，构成了阻碍我国环境公益诉讼实践运行的主要因素。

2.印度环境公益诉讼制度对我国的启示。我国环境公益诉讼制度框架已设定，《环境公益诉讼解释》也对该制度的具体适用作了界定，但环境公益诉讼制度的不断完善、实践检验乃至理论成熟却仍需时日。就制度设计本身和法律技术而言，印度环境公益诉讼制度可资借鉴。

（1）当事人适格范围的界定。就环境公益诉讼的原告而言，基于对公民环境权和国家环境权的维护，印度不仅允许与案件无利害关系之公民、律师等提起环境公益诉讼，在社会参与和社会合作理念的指引下，还允许社会组织以较低的准入条件提起环境公益诉讼，以最大限度的维护环境公益。我国2013年新《民事诉讼法》规定有关机关、社会组织有权提起公益诉讼，但到目前为止，除《环境保护法》规定在设区的市级以上民政部门登记且五年内无违法记录的环保类社会组织可作为适格原告提起环境公益诉讼外，并无其他授权，环境公益诉讼的原告主体资格范围规定总体从紧。从国外民间社会组织的绝对数量看，截至2011年底，在民政部门登记的各类社会组织数量达到457万个，从每万人拥有社会组织数量看，法国为110个，日本为97个，美国为57个，新加坡为145个，巴西为13个，而中国仅为32个，与一些发达国家相比，中国社会组织的数量、质量和发育仍处于相对较低水平。[15]再从域外团体诉讼原告适格条件看，凡符合以下条件即为适格原告：具有固定成员、组织完备，有一定规模，而非为特定诉讼事件临时集合而成的团体;有团体章程;具有权利能力，经过社团登记;具备一定场所;为公共利益目的而成立。[16]鉴于我国民间组织现状，笔者建议，我国环境公益诉讼原告主体资格应适当放宽，即在民政部门登记、从事环境公益事业三年以上的合法社会组织均有提起环境公益诉讼之资格。另外，基于其职权属性，还应赋予检察院和环保机关提起环境公益诉讼之资格。当然，为防止滥诉，还应在确立法官独立审判、独立负责机制的前提下，发挥法官的能动司法功能，由其对诉讼的公益属性及当事人起诉是否善意、是否存在滥诉等进行自由裁量，对于有滥诉行为的原告，可由法院经审慎判断后限制其在一定时间提起公益诉讼的资格，并可处以相应的处罚，以防止权利滥用。

就环境公益诉讼的被告而言，印度将环境监管机关和环境违法主体一并列为环境公益诉讼的被告，一方面以司法权的运行督促政府履行监管职责，另一方面以司法权的运行对环境违法主体课以停止侵害、赔偿损失等法律责任，以司法审查权的运行防止环境执法中的市场失灵和政府失灵。我国环境保护每况愈下，究其原因，除片面追求经济利益和长期缺乏环境公益诉讼制度之外，则可归因于环境行政执法不力。我国环境公益诉讼制度亦应做到以环境司法弥补环境执法之疲软，并通过环境公益损害赔偿实现环境外部成本内部化，应既允许原告就环境监管机关的不作为提起要求作为的环境行政公益诉讼，同时又允许其附带对环境违法主体提起以停止侵害和损害赔偿为主的环境民事公益诉讼，避免环境权保护中的市场失灵和政府失灵，以实现环境公益的最大化。

（2）公益诉讼激励机制的设计。如何激励与案件无直接利害关系之主体提起公益诉讼是环境公益诉讼制度设计中必须酌量的问题。印度除通过发挥法官司法能动功能、发挥公益律师和公益社团维护环境公益的热情激励公益诉讼外，简化诉讼程序、创设信函管辖权等也对公益诉讼的启动和推进发挥了重要作用。印度最高法院认为，在严格的程式诉讼中，苛求一个为了公共利益而行事的人或组织自己掏腰包承担请律师的花费，要求某个具有公益精神的公民为了贫弱阶层的基本权利而花费时间和财力准备正式的诉状都是不合理的，[17]因此，简化公益诉讼程序、创设信函管辖权等更有益于公益诉讼制度的运行。从我国环境公益诉讼实践看，当前环境公益诉讼所呈现的不是社会主体积极起诉以致大量诉讼涌现或滥诉的出现，相反，具有重要影响的环保法庭平均每年受理环境公益诉讼案件的数量不超过两件。如此境况绝非表明我国环境保护已尽善尽美，相反，环境污染、生态破坏案件的触目惊心与此状况形成了鲜明对比。究其原因，除法律制度和社会环境对环境公益诉讼运行的约束外，环境公益诉讼激励机制的缺乏当属重要原因。笔者认为，目前关于环境公益诉讼原告资格扩大和激励机制的建立会产生滥诉的担忧实为不必，在合理界定公益和赋予法官足够的能动判断公益案由并严格法官个人责任的前提下，建立环境公益诉讼的激励机制应当具有其现实必要性。具体而言，环境公益诉讼激励机制的设计，第一，应当对起诉的程序条件进行必要放宽，社会组织提起环境公益诉讼，应当允许其将非正式的书信、函件甚至媒体报道材料作为符合起诉要件的诉状予以受理;第二，环境公益诉讼的案件受理费应当允许缓交并于案件审结后由败诉方承担，此点在刚刚发布的《环境公益诉讼解释》中已有规定;第三，对于社会组织提起公益诉讼需要律师代理的案件，《环境公益诉讼解释》允许将必要的律师费用列入诉讼请求由被告承担，但还应视情况将律师费列入法律援助范围，符合条件的应当由法律援助机构指定律师提供法律援助;第四，对于因涉及环境调查、环境鉴定等技术鉴定需要委托鉴定机构的，应当由政府财政设立鉴定援助专款、机构和程序，视情况对环境公益诉讼中原告申请委托鉴定的费用实施鉴定援助等;第五，原告胜诉的，可将判决被告承担的赔偿款的一部分作为对原告社会组织的一定奖励。

（3）辩论主义的限制适用。辩论主义最根本的含义是指以何种事实作为请求的依据、以何种证据证明其所主张的事实存在与否，属于当事人意思自治的领域，法院应当充分尊重当事人在这一领域的自由。[18]环境公益诉讼涉及公益，不但当事人无权随意处分，法院更应依职权予以维护。印度环境公益诉讼中，法院对辩论主义和处分权予以限制，在案件启动、撤诉审查、证据事实调查等方面坚持职权主义，以此推动环境公益的维护。我国环境公益诉讼制度的设计，亦应对辩论主义进行必要的限制。具体而言，第一，案件受理后，若涉及环境公益，则不允许原告撤诉，直至做出裁判，并严格限制调解、和解，限制被告反诉，以避免原告与被告之间基于不正当利益交换和勾兑所导致的环境公益受损;第二，赋予法官能动司法的权力，法官应有高度的自由裁量权，裁判不受当事人诉讼请求限制，判决主文与诉讼请求不具有一一对应关系，法院基于能动司法的漏判或超出诉讼请求判决不应被视为程序违法。

（4）举证责任的合理划分。环境公益诉讼中，基于原告举证能力和环境公益维护上的实体责任不同，应当对举证责任的承担作合理划分，并结合环境公益诉讼的特殊性，创建调查委员会制度以协助法院调查和认定案件事实。具体而言，第一，对于负有法定职责的环境监管机关和检察院等公权力主体，因其享有与履行职责相匹配的公权力，且具备相应的技术能力和调查取证能力，所以，对该类主体提起的环境公益诉讼，应按照“谁主张、谁举证”的一般原则，由原告负证明责任;第二，对于民间性的社会组织提起的环境公益诉讼，基于原告的民间社会组织属性，其在资金、技术甚至时间、精力等方面都不同程度地存在障碍，可能影响民间社会组织在诉讼中收集证据、质证等，应适用举证责任倒置规则，由被告负证明责任;第三，法院在环境公益诉讼中具有司法能动性，在事实收集和证据调查方面，法院不应受当事人的事实主张和所提供的证据范围的限制，可依职权调查事实和收集证据;第四，由于环境公益诉讼本身的技术性和复杂性对法院调查取证也构成障碍，因此，建议我国环境公益诉讼制度建构借鉴印度的调查委员会制度，由受理环境公益诉讼的法院依职权指定记者、律师、环境专家、相关领域的技术专家等组成调查委员会，就环境案件事实经调查后向法院提交报告，法官根据调查委员会的报告对环境污染是否存在和是否构成对基本权利的侵害进行初步判断，以帮助法院调查和认定案件事实。

（5）单向既判力规则的创设。判决既判力理论决定了生效裁判所确定的争议不得再次提起诉讼要求法院解决，要严格遵守“一事不再理”原则，但对于环境公益诉讼而言，既判力规则应当例外。环境公益诉讼中，与案件不具有直接利害关系的有关国家机关和民间性社会团体维护的利益属于不特定主体的公共利益，作为原告，为防止在诉讼中原、被告之间因权力寻租和利益勾连可能导致的公益受损，应当创设单向既判力规则，以激励和监督提起公益诉讼的原告尽力实现公益维护的最优化，同时也监督法院审慎维护环境公益。具体而言，对于原告在环境公益诉讼中胜诉的，无论其为有关国家机关还是民间性社会组织，抑或既判力扩张的其他主体和任何其他社会主体，裁判生效后都应当严格遵守既判力原则，不得针对同一事实再次提起环境公益诉讼，但对于原告撤诉或败诉的环境公益诉讼案件，其他有权提起诉讼的主体若认为公益未得到保护，仍有权再次提起环境公益诉讼。当然，为了防止案件拖延和滥诉，法律宜规定，该类诉讼再次起诉不得超过两次。

余论

当然，所有的制度都不是完美的，而我们只能在对各个制度之间的相对价值进行衡量之后才能做出明智的选择。[19]印度环境公益诉讼制度在维护公民环境权和国家环境权方面起到了举足轻重的作用，可以在我国现行法律制度背景下为我国环境公益诉讼制度的设计和实践运行提供借鉴，但也存在诸如过于依赖个别法官对司法能动的热情、司法能动可能逾越立法权和行政权边界、环境监管行政职能的发挥依赖于法院司法命令等问题。我国环境公益诉讼制度对印度相关制度的借鉴，必须在中国语境和现有政治、法律制度框架下进行本土化改造，以去其流弊，增强新创设制度的适应性和运行效果。

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