有序推进我国政府绩效评估发展问题研究

张 英，徐 彬

（湖北工业大学经济与政法学院，武汉430068）

有序推进我国政府绩效评估发展问题研究

张 英，徐 彬

（湖北工业大学经济与政法学院，武汉430068）

近些年来，将政府绩效评估作为政府治理的重要方式在我国得到普遍认同，各级政府也愈来愈广泛地加以运用，与此同时，由此引发或面临的各种问题也愈来愈突出。本文在深入分析我国政府绩效评估现状与问题的基础上，借鉴西方发达国家经验，从两大方面——制度环境建设与评估体系的科学构建及其实践，探讨适宜我国政府绩效评估有序发展的路径，以提供可资参考的建设性意见。

政府绩效评估；现状与问题；经验借鉴；制度环境建设；科学运营

政府绩效作为政府在社会管理中的业绩、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判,对政府在公共管理过程中投入、产出以及最终结果所体现出来的绩效进行的评定和认可。20世纪七八十年代以来，政府绩效评估作为政府再造的主要内容与根本措施，在一定程度上带来了西方发达国家行政效率提高、政府服务能力增强、政府与公众关系改善，这也使得政府绩效评估成为一种世界潮流。[1]然而，政府绩效评估同时也是一个世界性的难题，不论发展程度如何，都难以回避政治职能与管理职能之间、规范性与灵活性之间等各种共性矛盾以及各国内部不同状况下的个性问题。近些年来，将政府绩效评估作为政府治理的重要方式在我国得到普遍认同，各级政府也愈来愈广泛地加以运用，与此同时，由此引发或面临的各种问题也愈来愈突出，成为各级政府、学界、社会公众共同关注的热点话题。如何从科学发展视角，合理借鉴西方发达国家先进经验，探索中国政府绩效评估有序发展的路径，是一个具有深远意义的研究课题。

一、对我国政府绩效评估的反思：现状与问题

20世纪80年代以来，伴随着我国经济体制改革与经济转型，特别是伴随着我国加入世界贸易组织更多参与世界经济与政治活动以及社会主义市场经济进一步发展，各级政府及相关部门逐步形成了一些考核制度，并在政治治理逐步变革中，考核机制逐步改进丰富，形成了形式多样、内容各异的绩效评估活动。从目前情况看，绩效评估活动主要有这样一些类别：一是具有普遍推广意义的目标责任制、干部任职责任评估等评估活动。在每年年初或任职前上级对下级签订的目标责任书，列示一系列目标任务，并在年底或任职期满绩效考核奖惩，它主要在政府组织内部、公有制企业等组织中进行，以求运用评估手段追求行政效率的提高；二是单项评估活动，如文明机关评选、公民应邀评议政府机关等，主要目的是通过外部评估活动，了解或提高社会公众对政府工作的满意程度；[2]三是其他绩效评估活动。此外，在理论研究方面，政府绩效评估逐步成为公共管理研究领域的“显学”，一些学者积极介绍西方发达国家政府绩效评估的实践经验，积极探讨我国政府绩效评估发展问题。

客观地讲，我国政府绩效评估在具体实践与学术研究方面业已取得了一些成果，但总体上仍处于起步阶段，还没有步入规范的、迅速的发展轨道，存在诸多问题，阻碍着政府绩效评估的进一步发展。

（一）政府绩效评估的价值取向不清晰

过去在长期计划经济体制下单一的行政管理主体过于强调对社会进行管制，政府财政预算主要看要养多少人，财政管理虽推行了一些改革，但总体上还属于“投入型”，财政资金的投入与产出往往被割裂开来，财政管理的重点放在控制支出上。同时，中国在步入社会主义市场经济、加入W TO、社会政治经济环境变化发展的进程中，从中央到地方各级政府的职能与职责划分格局未完全定型，政府绩效管理机制不健全，政府绩效评估的价值取向不清晰，评估方向模糊。

（二）政府绩效评估地位模糊、评估主体单一

我国政府绩效评估至今未形成统一的法律制度，没有以系统的法律制度对政府绩效评估的地位和效力予以保障，绩效评估有序发展的基础薄弱；评估主体多是政府主导型，追求行政效率的责任考评等主要以内部评估为主，评估主体单一。

（三）评估缺乏科学性、规范性

我国政府绩效评估的种类有多种形式、评估活动也较频繁，但没有形成较一致的评估原则或评估运行指导准则，现实中政府绩效评估较多时候强调经济方面，忽视其他、或简单地套用微观企业的绩效管理即核心追逐个体经济利益目标、或不理性地追逐片面利益，政府绩效评估及其功能被曲解。

（四）评估过程与评估结果不透明

在政府绩效评估中，绩效评估的信息来源、评估方式选用等均不甚透明，评估结果也主要上报主管部门，一般不及时向社会公开，降低了公信度，容易引发公众对政府绩效评估权威性的质疑。

（五）理论研究不足、配套制度与条件建设较薄弱

目前有关政府绩效评估的理论研究存在一些表象化、片面化和急功近利思想，尚未为实践提供充分依据与有力支撑，中国本土化政府绩效评估研究还有较长路要走。另一方面，政府绩效评估单一治理手段孤掌难鸣，有待于在一定治理环境下，与政府绩效管理机制的有机结合，与相关配套制度、人文环境改善等方面来合力发挥作用。[3]-[4]

二、政府绩效评估运行体系及其发展趋势：国际经验借鉴

当代意义上的政府绩效评估是从西方发达国家“新公共管理运动”中逐步发展而来的，是将当代西方经济学、工商管理学、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的政府管理机制。[5]20世纪七八十年代，一些西方发达国家出于建立和发展新的公共责任机制、维系已有的生产关系、解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、提高政府服务效率和服务质量等目的，在国家现存政治制度框架内，在政府（部分）职能市场化和公共服务市场化，政府部门与公众关系基本定位的前提下，对政府公共部门实施绩效评价，即根据效率、能力、服务质量、公共责任、和公众满意程度等方面的分析判断，对政府公共部门管理过程中的投入产出、中期成果、期末成果所反映的绩效进行评定，以此有效地提升政府绩效、推进政治治理，于是将政府绩效评估作为政府治理的主要内容与根本措施，逐步发展成为一种世界潮流。在此，本文主要考察美、英两国经验。

（一）美国经验

1.系统的法律制度体系。美国的政府绩效评估始于20世纪70年代，联邦、州、地方各级政府先有各自的绩效评价制度和标准，后在1993年美国国会通过了针对联邦政府内部各部门的《政府绩效与结果法案》，设定政府财政投入的绩效目标和进行年度绩效考评。[2]

2.多元化的评估主体与内外结合的评估方式。在美国政府绩效评估体系中，以行政主管部门为主导、专家学者为支撑、公众为基础，非营利性和专业性的民间评估组织起着不可替代的重要作用。评估方式由内部评估和外部评估共同组成，外部评估为主流，重视参与和沟通，评估路径由原来的“以政府自身为评价主体的自上而下的封闭模式发展到自下而上的综合模式”。

3.评估体系的二维设计。评估体系涉及质和量两个基本维度。所谓质的维度是指作为政府绩效评估对象的政府行政管理活动，是保证行政管理预定方向下的活动，具有鲜明的政治性、公共性、权威性；从量的角度看，作为政府绩效评估对象的行政管理部门的活动，是为社会提供的服务和活动的产出和投入之间的比率。

4.评估对象。主要涉及经济绩效、社会绩效、政治绩效三个主要方面，宏观、微观两个层面；评估内容主要包括政府业绩、政府行政效率、政府效能、政府行政成本等四方面。

5.政府绩效评估的重要作用。政府绩效评估使政府更加注重行政投入的效益与效率，建立以绩效为基础的预算制度、降低行政成本、提高政府管理效率；政府绩效评估检查各级公共部门结构的合理程度，为公共部门变革和发展提供了有效途径；绩效评估促使管理者转换思维、吸收新的思想理念、拓宽政府管理新视野，推进美国政府管理组织环境化，建立良好的行政文化氛围，改善政府与公众的关系，提升政府形象，促进民主政治建设，推进政治体制改革进程，为美国在市场经济发展的不同历史时期取得政治改革成果而发挥出重要作用。

（二）英国经验

1.制度安排。英国是一个分权化的集权管理制国家，施行的是政治上的分权即地方政府是民选，中央政府对地方政府行政行为施行监控即行政上的集权管制，中央政府和地方政府都设有专门负责绩效管理的部门，在全国范围内实行统一的政府绩效管理体制和评估体系。

2.绩效管理的理念。从“质量优位论”到强调“效率优位论”，即评估方案对公共部门进行绩效管理，从追求效率最优先，投入产出比的最大化，政府公共部门行政的最低成本开支，发展到更加看重政府对公共服务的质量和效益，绩效管理的过程也更加规范化和系统化。

3.评估方式不断改进。政府绩效管理整体上呈现出由机关内部评审到由社会进行评估，评估内容由效率转向顾客服务和质量，评估主体由公共部门评价转向引入外部市场和公众主体评价。注重评估结果公开化，并直接向公民和服务对象负责，社会公众可以随时查阅。

4.显著的作用。政府绩效评估及其相关管理为中央财政节省了大量的经费，提高了行政效能。在绩效管理持续推进中，绩效评估等方面的工作方法不断应用和完善，有较强的延续性和系统性，增强了政策执行过程的检测和有效控制；外部市场和公众评价主体的引入，为公共部门内部管理注入了新的管理思想、方法和工具，使之更加关注与外部环境的互动关系。政府部门通过绩效评估将个人绩效和组织绩效有机结合在一起，让公共部门明确在资源有效利用和达成预期成果上的责任，促进组织整体绩效的提高，提升了公共部门的服务意识。

（三）英美两国政府绩效评估的特色

美英两国经验颇具代表性，概括其共同特点：一是政府在不断推进行政管理改革中，将服务政府、责任政府、绩效政府理念清晰化，凸显了效益性、效果性、效率性；二是以立法方式保障政府绩效评估的法律地位；三是多元化的评估主体共同参与、多种评估路径、内外综合评估方式、评估结果公开化；四是政府绩效评估、政府绩效管理只是“政府再造”工具箱中的“有效工具”，政府绩效评估是在与其他制度配套而形成制度合力下，发挥有效推动政府再造作用的；是在民权运动与科学技术进步共同作用推动下，政府为提高行政效率提升服务质量而选择的行政治理方式。[6]

三、推进我国政府绩效评估有序发展的路径探讨

世界各国是在各自不同的治理背景下，演绎着不同的政府绩效评估发展历程的。目前就我国来看，正值经济建设的黄金时期，也是社会问题的凸现时期，市场经济、民主政治和法律治理环境等方面的发展成熟还有较长的路要走，中国化的政府绩效评估的有序推进，不可急功近利、更不能狭隘曲解。在此，笔者着眼于推进我国政府绩效评估科学发展，理性借鉴国际先进经验，主要从政府绩效评估的前提条件建设与绩效评估科学践行两个大的方面略作探讨。

（一）有序推进政府绩效评估的重要前提条件建设

1.合理界定政府职能与责任范围，树立科学的绩效观。根据所处历史发展阶段与社会发展规律，合理界定政府职能及其责任范围，是开展政府绩效评估的重要前提。我国在从计划经济转向市场经济、加入世界贸易组织、逐步确立完全市场经济地位、走向市场经济充分发展等不同发展阶段，社会的主要矛盾与主要任务相应地在发生变化，社会经济发展水平、民主政治和法律治理在一步一步地由不成熟走向成熟，与此同时，政府的历史使命、政府主要职能和责任范围亦在发生相应改变，政府绩效评估就是要根据政府的经济协调、社会管理、市场监管、公共服务等职能来设计评估内容，针对政府公共管理中的实际问题提出具体改进措施。因此，在各级政府部门引入责任机制，要进一步厘清各级政府部门的职能与责任范围，树立适应市场经济、适合新形势社会发展的现代行政理念、树立科学的绩效观，强调政府在管理社会公共事务与提供公共服务中的管理作用与服务功能，重视责任政府、服务政府、绩效政府建设的积极推进及其对社会公共事物的服务性、对社会公众的责任性，重视政府公共管理中合理有效运用社会资源的绩效性，从而为评估机构真实正确评估政府行为成本与效率奠定基础。

2.以法律形式确认政府绩效评价的效力与地位，不断完善政府绩效评估的法律保障机制。以法律法规形式确立政府绩效评估制度，为其长期规范性管理提供法律依据，是推进现代政府改革、实行依法管理、提高政府绩效的一个重要措施，也是世界许多国家普遍采取的做法。在我国，各级政府愈来愈重视政府绩效评估，有的地方已开始出现政府绩效管理立法，如2009年10月1日开始实施的《哈尔滨市政府绩效管理条例》，但这只是个别案例。笔者以为，我国地域辽阔、不同地方的差异较大，应组织研究颁布全国性的、地方性的政府绩效评估法律法规，明确政府绩效评估的基本原则，研究颁布各种专业评估规范的法律制度，并考虑不同地区、不同民族的经济、民主、政治、法律等差异情况，区分政府绩效评估的试点阶段、初步推行、逐步推广、正常实施等不同阶段，有序推进法规制度的有效实施。总之，要以立法形式清晰确认政府绩效评估的效力与地位，并不断完善法律规范，为政府绩效评估长远稳定发展提供法律保障机制。

3.推进行政问责制、财政预算与财政绩效公开制、政府绩效管理激励与约束机制等配套制度建设。政府绩效的提升与政府管理质量的提高，单一项政府绩效评估作措施是孤掌难鸣的，它需要诸多相关制度的合力作用。譬如：将绩效问责纳入各级政府部门的行政问责中、作为行政问责的主要构成内容或作为具有一定刚性的考核内容，以法律制度和行政机制来合理保障政府、相关部门、责任人的责任兑现与落实；将财政预算开支、财政支出与项目效果等通过财政信息网络等途径公开，施行合理的财政透明制度；构建绩效管理体制，实施科学合理的绩效激励与约束机制等等，这些是持续推进责任政府、绩效政府建设的重要举措，是责任政府提高执行力与公信力的有效方式，是完善政府绩效评估的重要配套制度。

4.营造良好的绩效文化氛围，建设和谐的人文环境。政府绩效是政府存在和发展的一个重要基础，绩效文化是政府绩效管理的灵魂。绩效文化建设应当强调以“绩效”为中心，以社会公众满意度作为政府追求绩效的评价尺度、以为社会公众提供优质服务作为追求绩效的前提、以承担的社会公共责任为追求绩效的信念支柱、以效益为追求政府绩效的核心内容，从而使政府管理主体与社会公众逐渐形成科学稳定的价值观，提高相互认同感，营造良好的绩效文化氛围；建设人文环境，增强人民的国家主人翁意识，积极激发培养社会公民参政意识、依法督政意识、积极建言意识，以网络等多种形式方便政府与公民的沟通互动，使政府在愈来愈和谐的社会环境中，实现行政能力的提高、政府绩效的提升。

（二）有序推进政府绩效评估的科学运营

1.以政府绩效管理正确的价值取向为导向，明确政府绩效评估目标。政府绩效评估目标是评估行为的起始点，是政府行为结果与之比较的依据，不是单纯的经济问题。政府作为政治主体，对社会进行管理，其执政能力和执政效益与人民整体利益、与社会长远发展密切相连，对政府绩效的管理与评价自然需要从经济、政治等不同方面来考量，注重社会经济的增长与利益公平分配、经济发展与人民物质利益的普遍提高，注重人民权益维护、政治秩序稳定等方面的政治要求，以社会经济的发展与社会政治的和谐二者之间的协调匹配为政府绩效管理的主题，即效率、效益与公平、稳定、和谐并重，应当在此价值取向下，明确政府绩效评估的效益目标，阐明评估任务与要求，认清评估活动的方向。

2.科学构建评估标准，优化评估指标体系。对政府公共管理部门经济效益、社会效益的评估，不能等同于企业绩效评估，不应以直接的经济个体的期间利益实现程度为评价尺度，而需要考虑政府作为全社会利益的集中代表应承担的普遍责任，考虑各级政府、不同公共管理部门在各阶段的责任范围，兼顾现在与未来、直接与间接多方面的效应，科学设计绩效评估的激励与约束机制，注意评估指标与评估对象职能履行之间的高度相关性、效益评价的重要性与全面性，设计单个责任岗位指标与集体责任指标相结合、定性指标与定量指标相结合、专项指标与普遍适用指标相结合的指标体系，并注意指标运用的实效性、评估品质的变化状况，在实践运行中不断优化指标体系。

3.坚持评估主体的多元化，不断改进评估方法与评估路径。政府绩效评估主体是由内部评估主体和外部评估主体两个方面构成的，不同的评估主体有着各自不可替代的优势与各自不同的局限性，评估主体的多元化是保障评估有效性的基础之一。在不同的发展阶段，内外评估主体扮演的角色可能存在差异，但不同角色的互补是评估公正性的重要保障，许多时候，政府绩效评估更需要内、外评估主体合作完成。此外，各方面评估主体都应注重评估策略的改进，注意评估方法的适当选择，改善单一的自上而下或自下而上评估路径，根据评估项目，实行多路径相结合，减少评估活动中的随意性和不确定性，实现绩效评估的科学运行。

4.建立政府绩效信息系统，完善信息沟通机制，提高评估系统的透明度。建立健全政府绩效评估的信息系统，建立政府部门之间、政府部门与社会公众之间的信息沟通机制，不断增强政府部门的信息收集、信息处理、信息反馈能力，改变绩效评估中的信息不对称状况，提高评估运行过程与评估结果的透明度，这一方面能为有序改进工作、提升政府绩效提供更具公信力的客观依据；另一方面，有助于扩大政府绩效评估的社会影响，为社会公众提供畅达的意愿表达渠道，提升政府回应社会的能力。

[1]奥斯本，盖布勒.改革政府——企业精神如何改革公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2]蔡立辉.政府绩效评估:现状与发展前景[J].中山大学学报（社会科学版），2007，（5）.

[3]包国宪，周云飞.中国政府绩效评价：回顾与展望 [J].科学学与科学技术管理，2010，（7）.

[4]史建军，周志刚.对中国政府绩效评估若干问题的分析[J].经济与管理，2005,（8）.

[5]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2003,（1）.

[6]赵路，聂常虹.西方典型国家绩效考评理论及其对中国的启示[J].宏观经济研究，2009,（3）.

D630

A

1002-7408（2011）08-0009-04

国家社科基金项目“转型后期成本分摊的社会公正性与经济合理性的耦合机制研究”（08BJ L055）的部分成果。

张英（1964-），女，硕士，湖北工业大学经济与政法学院副教授，研究方向：绩效管理、财务分析与评价、投融资管理；徐彬（1964-），男，博士，湖北工业大学经济与政法学院副院长、教授，研究方向：政治学、发展经济学。

[责任编辑：黎峰]