社会管理创新与农村征地型群体性事件治理

黄汝娟

（徐州师范大学法政学院，江苏徐州221116）

社会管理创新与农村征地型群体性事件治理

黄汝娟

（徐州师范大学法政学院，江苏徐州221116）

社会管理薄弱是农村征地型群体性事件频发的深层根源。农村社会管理薄弱的原因包括长期实行的城乡二元结构、重经济而轻社会的发展模式和农村社会转型的负面影响等。通过在涉地利益协调与表达、失地农民社会保障与城市化、农村应急管理、舆论管理、治安管理等方面的创新，可以构建征地型群体性事件的源头预防机制和预警机制，重构其处置机制，打造科学的恢复机制。

社会管理创新；征地型群体性事件；长效治理

近年来，随着国家对农村改革力度的不断加大，农民负担切实减轻，由征粮收税引发的群体性事件明显减少。但与此同时，土地冲突和由此诱发的征地型群体性事件却急剧增多，成为威胁农村社会稳定与和谐的新难题。早在2005年，全国农村“共发生因土地引发的群体性事件约19700起，占全部农村群体性事件的65%以上”，[1]而近年随着房地产热的持续升温并不断向二、三线城市扩展，征地诱发的群体性事件也呈快速增长趋势。征地型群体性事件涉及面广，破坏性大，处置也更加困难。此类群体性事件虽然表面上看是由征地行为引发的，但却有着广泛而深刻的社会根源。要从根本上治理此类群体性事件，单纯改革征地制度是不够的，还必须推进农村社会管理创新。

一、农村征地型群体性事件的社会管理根源

征地型群体性事件是经济和政治问题，更是社会问题，其在当前的频繁发生有着深刻的社会原因，而这些社会原因多数与农村社会管理薄弱有关。

第一，涉地利益分配的不公正、涉地利益矛盾协调的乏力与征地型群体性事件的源头预防机制的缺位。治理征地型群体性事件重在源头预防。然而，由于土地产权制度的缺陷和征地制度的不合理，乡村各主体在土地利益的分享上存在着明显的不公正。土地增值部分的收益分配，作为土地所有者的“农民的补偿款占5%－10%；地方政府拿走土地增值的20%—30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%—50%”。[2]显然，在实践中，这种分配格局无法保证失地农民的生活不下降，据九三学社的调研显示，“目前60%的失地农民的生活处于十分困难的境地。”[3]在法理上，这种分配格局也不能反映农民作为所有者的应有权益，存在明显的不公正现象。因此，关于补偿额度的分歧就成为诱发征地型群体性事件的核心问题。不仅如此，由于缺乏高效的矛盾协调机制，由不公正的涉地利益分配所导致的涉地利益矛盾无法得到有效化解，导致涉地矛盾不断积累、激化甚至走向冲突。虽然制度规定解决征地矛盾有行政复议、申诉、调解、裁决、诉讼等多种机制，但在实践中，这些机制一则因为程序繁琐、效率低下、时间和经济成本高昂，二则因为涉及政府本身而无法确保公正，在农民中的公信力不够，因此，征地矛盾往往出现小事积大、大事积炸的恶性循环，而农民也逐步形成了“小闹小解决，大闹大解决”的思维逻辑。因此，遇到征地矛盾需要解决，农民首选的不是上述协调机制，而是极容易演变成群访或群体性事件的信访，甚至直接选择“闹事”。

第二,农村社会风险管理和舆论管理的缺失导致征地型群体性事件的预警机制空白。科学的预警是成功预防和处置群体性事件的前提。然而，在当前农村，与征地型群体性事件预警机制相关的风险管理和舆论管理几乎都处于空白状态。管理者既缺乏对征地风险的评估，也缺少对征地后矛盾的监测与跟踪，更缺少对失地农民行为和心理的关注，导致社会风险不断积累。同时，由于缺少对农村社会舆论的管理，一方面导致关于征地及补偿的谣言和小道消息蔓延，基层政府和村干部的威信受到严重削弱；另一方面导致基层政府对可能诱发群体性事件的舆论不能及时获取和制止。

第三,农村应急管理的不完善与征地型群体性事件的处置机制的缺陷。农村应急管理无论在人员、设备和资金方面，还是在体制的完备性和经验的积累方面，都存在明显不够完善之处，这导致农村基层政府对征地型群体性事件处置方法往往难以做到高效科学，甚至会出现因处置不当而激化矛盾的情况。这主要表现在：在处置主体方面，基本是政府孤军奋战，非政府组织与公民的参与和合作极少；在处置手段方面，过多地依赖强制手段，不善于使用协商、谈判、协调等手段；在部门协作方面，各部门的协调与配合尚不够密切；在处置的法治化水平方面，尚存在法治水平不高、粗暴执法甚至以违法方式执法的问题。

第四，失地农民社会保障的缺失、城市化困难与征地型群体性事件治理长效机制的构建困境。要根本治理征地型群体性事件，必须先彻底解决失地农民的生产与生活出路问题。然而，当前既缺少完善的失地农民保障制度，也没有保证失地农民顺利城市化的渠道，导致出现大量“种地无田，上班无岗，低保无份”的“三无”农民。大量“三无”农民的出现使得治理征地型群体性事件的长效机制难以建立：不少人因不善经营而在很短时间内花光本来不多的补偿款，由于农民的身份使其在城市就业和生活方面面临巨大的障碍，尤其是年龄较大和就业技能较差的农民更是如此。最终，失地农民普遍的生活困顿、保障缺失和心理焦虑成为诱发新的群体性事件的根源。

二、农村社会管理薄弱的原因

农村社会管理薄弱是诱发征地型群体性事件的重要原因，而农村社会管理薄弱又是多种原因共同作用的结果。要通过社会管理创新构建治理农村征地型群体性事件的长效机制，必须深刻分析导致农村社会管理薄弱的原因。

第一，长期实行的城乡二元结构是农村社会管理滞后的体制原因。近年来，我国虽然一直在大力破除城乡二元机构，但“城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”[4]仍是农村改革发展面临的最大困难和挑战。在这种长期实行的城乡二元结构之下，在经济发展方面，农村为支持城市和工业发展付出了巨大牺牲，城乡之间经济与社会发展差距不断拉大。2008年“城镇居民人均可支配收入15781元，农村居民人均纯收入4761元”，[5]农村居民人均纯收入不到城镇居民可支配收入的三分之一。在社会管理体制方面，对农村的歧视待遇构成了对农村的严重束缚：在养老、医疗、住房、教育、就业等方面，都实行农民与市民区别对待的政策，尤其是上世纪90年代末之前农民基本被排除在这些保障和福利之外。另外，国家把治安管理、应急管理、社区管理、网络管理和特殊群体的救助重点都放在了城市，农村处于相对被忽视的地位，这些均导致了农村社会管理物质基础薄弱、体制建设滞后、功能残缺的局面。

第二，基层政府重经济而轻社会的发展方式是农村社会管理滞后的直接原因。统筹经济社会是科学发展的基本要求，经济发展与社会管理密不可分。经济发展为社会管理提供物质基础，社会管理为经济发展提供稳定的社会秩序和良好的社会环境。然而，由于我国乡镇体制仍存在某些缺陷，基层领导的前途取决于经济指标而非社会管理水平，导致基层政府普遍存在片面追求经济增长而忽视社会管理，甚至牺牲社会管理而追求经济指标的问题。这不仅表现为基层政府为追求经济增长而忽视教育、医疗、养老、社会救助等社会事业的发展，更表现为为追求经济指标而忽视社会治安管理、社会管理，甚至少数基层政府为追求经济增长而纵容赌博、色情、黑恶势力泛滥；不仅表现在为经济增长而忽视维护社会公平，淡漠农民权益上，更表现为对农村利益矛盾协调不力、社会风险管理缺失；表现在利益冲突处置简单粗暴、应急管理落后上。

第三，乡村社会转型的冲击也是农村社会管理薄弱的重要原因。随着改革的深入，农村经济转轨和社会转型速度加快，给农村社会管理造成了极大的影响：一方面，经济转轨与社会转型使农村进入社会矛盾的凸显期，“社会结构、社会组织形式、社会利益格局、社会思想观念发生深刻变化”，[6]给农村社会管理带来一系列新课题、新挑战。这主要表现在：农村多种所有制经济快速发展带来利益分化加剧，利益矛盾和摩擦增多，给农村利益协调与矛盾调处带来很大困难；农民就业形式多样化，流动性极大加强，给户籍管理、流动人口管理、治安管理带来极大挑战；随着农民大量外流，给农村社区管理、治安管理造成明显负面影响。另一方面，快速的社会转型冲垮了长期维持农村秩序的家族和村落组织，淘汰了计划经济条件下以生产队为核心的社会管理体系；但适应市场经济需要的农村社会管理体系仍远不成熟，村委会、村党支部更多地充当了基层政府助手的角色，其职能集中于经济管理和行政管理。于是，农村社会管理体系出现了新旧之间的断裂。

三、以社会管理创新构建治理农村征地型群体性事件的长效机制

对于农村征地诱发的群体性事件，既要通过明晰土地产权和改革征地制度解决现实矛盾，更要以社会管理创新化解其深层诱因，构建科学合理的源头预防、预警、处置和善后机制。

1.社会管理创新与征地型群体性事件的源头预防机制构建。治理征地型群体性事件，重在预防。要从源头上预防征地诱发的群体性事件，必须在多个方面加大社会管理创新的力度，重点解决以下问题：

首先，解决农地利益分配失衡问题，实现农地利益分配的公平公正，从源头上预防征地诱发的矛盾。公平正义是社会和谐的基础，也是切实从源头预防征地型群体性事件的前提。为此，必须通过加大对基层政府和开发商征地行为的约束，构建公平的土地交易市场，改变农民在征地利益分配中的弱势地位，创新征地补偿方式，提高征地补偿标准等多种渠道，彻底改变作为土地所有者的农民在土地利益分配中只占极少份额的现状，让公平正义的阳光能够真正普照作为弱势群体的农民。其次，创新失地农民的利益表达、权益维护机制和涉地矛盾调处机制，预防征地矛盾的激化升级。一方面，要增强人大、政协、司法、信访、行政复议等现有渠道的表达和维护农民权益的功能。另一方面，也是更重要的，在科层体制之外，构建基层政府与失地农民平等对话和谈判的平台，一则使征地行为变成由市场起主导作用的平等主体之间的经济行为，彻底解决依靠行政权力征地导致的公平缺失问题；二则也可以切断基层政府与土地之间的利益链条，使基层政府真正从征地矛盾的漩涡中解放出来，使其在征地型群体性事件中的角色由当事方兼仲裁方转变成监督者和仲裁者，解决当前征地型群体性事件治理中基层政府权威不高的问题。再次，创新农民的就业、医疗、养老、教育等社会保障管理，切实提高失地农民的社会保障水平，既解决其现实生活难题，更解决其长远生存和发展问题，防止失地农民的边缘化和“暴民化”。土地是农民最大的保障。如果规模达4000万的失地农民群体在失去土地保障之后，无法得到来自国家和社会的保障，面临危险的将不仅仅是失地农民本身，中国农村乃至整个国家的社会秩序将面临巨大威胁。因此，虽然目前我国尚不具备对农民实现普遍和高水平社会保障的条件，但必须妥善解决失地农民的社会保障问题。当前，在国家为失地农民提供更多的社会保障的同时，应重点从土地价值中拿出更多份额用于农民的社会保障，同时创新失地农民的社会保障方式，通过失地农民与用地企业的合作，解决失地农民的就业、养老和医疗保障。最后，创新住房、户籍、流动人口管理，构建农民顺利城市化的机制。从长远而言，解决失地农民的生存和发展问题的正确选择在于城市化。为此，必须从体制上破除阻碍其城市化的制度：在住房上，一方面，必须废除对农民工的限制和歧视，实行与市民同等待遇；另一方面，可以作为征地补偿的一部分，在坚持农民自愿选择的前提下，就近在城市为其提供商品房。目前部分地方推行的以土地换住房的办法就是此类尝试。与此匹配，在户籍管理和流动人口管理方面，取消对农民的限制，为失地农民在城市的生活、就业或创业以及获取社会保障提供制度支持。

2.社会风险管理、舆论管理和网络管理创新与征地型群体性事件预警机制的构建。有效预警是将征地型群体性事件化解在萌芽阶段，防止其升级和扩散，尤其是防止发展成重大和恶性群体性事件的必要环节。通过社会管理创新可以有效预警征地型群体性事件。

首先，在风险管理方面，加强对征地风险的评估、监测和控制，改变目前征地风险管理薄弱，甚至空白的现状。在征地之前，要进行风险调查和评估，包括可能对生产和生活产生的影响，农民的意愿和可以接受的补偿水平，产生集体上访等群体性行为的可能性，并以此作为征地决策的依据。在征地之后，要加强对征地风险的监测和控制。尤其对于补偿款的实际到位情况，失地农民生产生活的变化和实际困难，失地农民心理、行为的变化，涉地矛盾的解决进程，是否有外部力量介入，是否有群体性事件的酝酿和谋划等等，要进行严密的监测和关注。对于可能酿成群体性事件的风险，要通过解决农民的实际困难、化解矛盾、做思想政治工作等方式，及时进行疏导和干预，尤其应防止外部敌对势力和农村黑恶势力利用涉地矛盾策动群体性事件。其次，在农村舆论管理方面和网络管理方面，一方面，改变当前征地舆论和网络信息管理薄弱的现状，重点加强对农村征地的舆论风向的监测，尤其是农民意见领袖和核心人物关于征地的言论；在网络上，则重点加强对论坛、网络聊天室、QQ群等网络重点部位的监测，及时掌握可能诱发群体性事件的舆论和网络信息，为基层政府提供预警。另一方面，构建以引导为主的畅所欲言的舆论和网络环境，纠正部分地方以压制和控制为主要手段的管理误区。通过征地和补偿信息的及时、权威发布，防止谣言的制造和传播，重塑基层政府及村干部的形象和权威，重构农民对基层政府及村干部的信任。

3.农村应急管理、治安管理创新与征地型群体性事件科学处置机制的重构。首先，构建城乡联动的全过程多元合作式应急管理体制，大力提升农村基层政府对征地型群体性事件的应急管理能力。其一，适应城乡经济社会发展一体化的迫切需要，改变目前城乡分割的应急管理体系，构建城乡联动的群体性事件应急管理体系。加大城乡间应急管理体制在机构、权力、人员、技术和工作机制等各方面的整合力度，弥合城乡间应急管理的缝隙，构建城乡协调联动的应急管理体制。加大城市对农村在处置征地型群体性事件中的帮助力度，改变农村应急管理技术落后、资金匮乏、人员短缺的现状。其二，改变将应急管理单纯等同于现场处置的现状，通过提升基层政府的应急管理能力，构建早期介入、防止扩散、现场处置等环节完整的应急管理体系。其三，改变公安部门单兵作战的现状，构建各部门联动、政府与民众合作、区域协作的应急管理体系，提高农村应急管理的综合能力。其次，改革农村刚性治安管理体系，构建韧性治安管理体系。在管理理念方面，改变治安管理就是把闹事者“摆平”的理念，树立韧性治安管理理念，正视部分农民的挫折感和不满情绪，并给予合理的发泄渠道；正视失地农民与基层政府及村干部的矛盾，并通过细致的工作予以化解；树立服务为本和预防为主的理念，通过切实服务失地农民和真正帮其解决现实困难，化解征地型群体性事件于未萌状态。在管理方式上，杜绝对下使用打压、哄骗、截访、办学习班等手段粗暴对待农民，对上则以销号、欺瞒等办法应付上级的处置方式，以说服、协商和法治的手段处理群体性事件。

4.创新农村社区管理和社会服务，构建科学的征地型群体性事件的恢复机制。首先，农村社区既是农民生产和生活的场所，也是维系农村社会关系和稳定农村社会秩序的枢纽，因此可以在恢复被群体性事件扰乱的社会秩序、修复社会关系、重建农村社会资本方面发挥重要作用。一方面可以挖掘村委会和村民小组等农村正式组织在协调村民关系、修复社会秩序的作用；另一方面可以充分利用非正式组织，如亲缘、姻缘、业缘组织的作用，通过他们解决群体性事件中反映出来的问题，化解村民之间及村民与村干部之间的矛盾。其次，创新农村社会服务，为村民提供法律服务和心理咨询。通过法律服务，妥善解决赔偿、补偿等问题；通过心理咨询帮助部分农民走出认识误区，恢复健康心理，抚平心理创伤。

[1]于建嵘.农村群体性突发事件的预警与防治[J].中国农村发现,2007,(1).

[2]杨帅，温铁军.经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化[J].管理世界,2010,(4).

[3]王海坤.失地农民出路与现实[N].中国经济时报,2004-04-09.

[4]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报,2008-10-19.

[5]温家宝.2009年政府工作报告[N].人民日报,2009-03-15.

[6]马凯.努力加强和创新社会管理[J].国家行政学院学报,2010,(5).

F32

A

1002-7408（2011）08-0065-03

江苏省高校哲社资助课题“江苏新农村建设与农村新型‘政治人’塑造研究”（09SJ B810008）的中期成果。

黄汝娟(1973-)，女，山东定陶人，徐州师范大学法政学院讲师，政治学硕士，主要从事危机管理研究。

[责任编辑：张亚茹]