论信访的行政救济功能及其与行政复议的关系

黄涧秋

摘 要:信访兼具有监督和行政救济两大功能,但在实践中更多地承载着救济个人权利、维护群众权益的作用,是我国行政救济机制中重要的一元。信访在行政救济程序方面具有灵活性和多样性的特征,其权益救济的范围大于其他行政救济程序,但信访工作机构缺乏实体处理权。信访与行政复议之间既存在着分工又呈现出重叠关系,为了体现法定途径的优先性和提高行政救济程序的效率,两者之间应当建立工作协调机制。

关键词:信访;行政救济;功能;程序;行政复议

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0081-03

“有权利必有救济”,当公民的合法权益受到行政权力不法侵害后,法律应当赋予该公民寻求和获得救济的渠道。随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《信访条例》等法律法规的颁布实施,我国已经初步建立了一个多元化的行政救济法律机制。信访作为我国一种具有深厚历史渊源的政府活动,它的“救济”功能日益突出,越来越多地承载着解决信访人利益诉求的艰巨任务。信访作为行政救济法律机制中重要的一元,需要和其他救济程序相互协调、有机配合。只有从行政救济的宏观视野中对信访的功能进行准确定位,整合各种救济制度的功能,信访工作才能发挥其在解决行政争议中的独特作用。

一、监督与救济之间的信访

我国的信访制度最初是作为一项群众性的政治工作而确立的,因此其法律定位一直处于不确定的状态。从现行规范信访的法律法规来看,广义的信访包括针对所有的国家机关以及国有企事业单位的来信来访,狭义的信访仅指针对国家行政机关作为特殊行政救济的信访。两者的区别表现在诉求对象和处理机关上。国务院于2005年通过的《信访条例》第2条规定:“本条例所称的信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”它将信访的诉求对象和处理机关限定在行政机关,表明了《信访条例》中的信访属于“行政信访”的范畴。从行政信访的范畴进行引申,《信访条例》所规范的信访活动应当属于行政行为的性质。

《信访条例》对于信访功能的定位是复合型的,理论上一般认为信访兼具有监督和救济两大功能。从《信访条例》第2条和第14条的规定看,信访事项主要包括三种:反映情况;提出建议、意见;投诉请求。提出建议、意见属于公民行使监督权,投诉请求属于救济权的范畴。反映情况既可能是行使监督权也可能是行使救济权。[1]82投诉请求也称为求决类信访,它虽然不是严格的法律用语,但是它的基本含义可以视为申请特定的行政救济。《信访条例》第17条规定投诉请求类信访必须提出特定的请求和事实、理由,这一点明显与《行政复议法》中对当事人申请立案的规定具有共通之处。而从“投诉请求”的字面含义看,它隐含了信访人对行政机关特定行为的申诉,并且对信访工作机构提出了特定的请求。“投诉请求”所蕴含的这些要素使得这种类型的信访具有行政救济的性质。与《信访条例》相比,一些地方性法规对于信访的行政救济功能的定位更为明确,例如,《北京市信访条例》第6条将“在自身的合法权益受到侵害时提出控告和申诉”和“对反映的问题,要求解决或者答复”作为信访人权利的其中两项。

信访究竟是以监督功能还是以救济功能为主?这一问题反映了我国在各个历史阶段对信访工作不同的指导思想。监督功能与救济功能均指向有关行政机关的违法行为或不当行为,但是两者的本质区别在于:行政救济应当是某种经投诉发动的个案处理制度,以使受到行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权,因此,行政救济一定可以起到监督行政的作用,但监督行政不一定起到行政救济的作用。[2]93也就是说,对于信访的行政救济功能来说,信访人必须是其投诉的行政行为的利害关系人,信访人主张其私权利的存在并寻求信访渠道的行政救济。而监督功能指向行政机关是否依法行使其职权,它属于全体公民的政治参与权的具体体现。

《信访条例》第1条将立法宗旨确定为:“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序。”它似乎没有对信访的监督功能和救济功能进行明确的区分,更没有在这两者之间确定主次关系。这说明了《信访条例》在信访功能定位上的模糊性。就其中的“保护信访人的合法权益”而言,该“合法权益”既可以理解为信访人意图通过信访活动得到救济的权益,又可以理解为信访人在参与信访活动中本身所拥有的权益。这导致人们对信访功能在理解上的偏差。因此,有学者提出:一种本来以政治监督为初衷的制度,其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性,然而,囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念,信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。[3]31国家制定和修改《信访条例》的初衷是规范信访工作机构和其他行政机关的信访活动,着眼于使得信访成为沟通政府与人民信息和意愿的桥梁,但是,信访人对信访这一“桥梁”则寄予了更多的期望,期望信访能够作为行政救济的主要渠道甚至是“最后一道防线”。因此,信访在实践中所承载的社会功能已经超出了制度设计的框架。这样的偏差的产生主要基于两个原因:第一,从历史上看,我国从20世纪50年代起创立信访制度在很大程度上就是为了弥补当时法律保护体系的不足,人们长期以来的“青天”意识造成了人们对求助长官意志解决问题的依赖性。第二,从现实来看,我国现行的行政救济程序存在着诸多缺陷,使得人们本来可以通过行政复议、行政诉讼解决的行政争议问题转向诉诸信访渠道。

二、信访作为行政救济程序的特征

与其他行政救济程序相比,对于当事人来说,信访在程序、费用、救济范围和救济效力等方面都具有其他程序不可比拟的优点。而这些“优点”的根源在于信访作为一种救济程序的非法定性。本文所说的“非法定性”并不是指信访活动不受到法律的约束,而是指信访作为一种救济程序缺乏一定的确定性和可预见性。

就可以被救济的权益的范围而言,信访事项几乎是大而无当的。《信访条例》第14条列举的“信访事项”囊括了行政机关或类似组织及其人员的所有职务行为,并未将信访事项限定在行政机关的违法行为之内。信访中投诉对象的范围也广于行政复议中的被申请人,“职务行为”的主体不限于行政机关及其工作人员。另外,《信访条例》没有对属于“投诉请求”的事项作出特别限定。虽然信访人在投诉请求中需要提交具体的事实和理由,但这些事实和理由不一定指具体行为具有违法性。信访救济的范围大于其他行政救济程序,使得它在这个行政救济制度体系中具有补充性和兜底性的特征。很多信访案件尚未发展到违法的程度,仅仅是行政机关或其人员的工作失误或行为不当,在这种情况下,信访作为一种灵活的、非正式的纠错机制,使那些不当的行政行为及时得到更正,避免发生不必要的冲突和矛盾激化。[4]108

面向我国行政领域的多元纠纷解决机制,我们需要清理并论证各种纠纷解决机制的法律属性、基本步骤与主要技术,而程序问题则是所有纠纷解决机制的核心。[5]47《信访条例》并未赋予信访人、信访工作机构实体性权利和义务,本质上属于解决纠纷的“程序法”,因此,程序性的要求对于信访活动的重要意义是不言自明的。但是,从总体上看,《信访条例》对于行政救济程序的要求具有灵活性和多样性的特征,信访的程序性要求低于其他行政救济机制。《信访条例》第13条要求市、县两级政府建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。这充分说明信访主体在解决行政纠纷机制方面的多样性,而这种多样性决定了信访救济难以采用统一的程序。

对于信访来说,因为信访工作机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构,实际解决纠纷的机构仍然是信访请求所涉及问题的有关行政机关,因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。[6]42《信访条例》第32条规定:行政机关可以依据事实和法律法规分别对信访请求作出予以支持、做好解释工作、不予支持的处理意见。但是,它没有规定行政机关作出处理意见的程序。这里的处理意见虽然受到《信访条例》的规范,但它在性质上仍然属于一般的具体行政行为,其程序应当遵照各行政机关所固有的行政行为程序要求。同样的一个投诉请求,可以受理的机关包括了两级以上信访工作机构和其他行政机关,在解决的过程中又涉及处理机关、执行机关和督办机关。信访程序的灵活性和多样性一方面为信访人提供了信访活动的便利,但同时也在客观上造成了实践中大量的重复上访和越级上访行为的产生。

“事要解决”是所有的信访部门及其工作人员的理想目标,它表达了信访作为行政救济程序的法律效力问题。就信访工作机构的工作机制而言,它在行政救济程序中一般仅仅具有“软权力”。虽然《信访条例》赋予了它交办权和督办权,强化了它的工作力度,促进问题的解决,但是,在总体上,信访工作机构在行政救济程序中并不拥有对投诉请求实体问题的处理权和决定权,实体问题的处理权是由有关行政机关享有的。信访工作机构作出的信访答复大多是程序性处理行为,主要是对信访事项的接收、转送及反馈,一般没有实体处分权。[7]97信访工作机构不具有直接处理行政救济的权力是基于两个原因:第一,信访工作机构的权力直接作用于有关行政机关的公权力,而不是信访人在行政救济中所主张的权利,否则信访工作机构就拥有超越或取代其他行政机关的权力;第二,信访工作部门只是政府的内设部门,而不是其他行政机关的上级机构。

三、信访与行政复议的分工与衔接

同样作为行政救济程序,信访与行政复议制度之间具有最为紧密的亲缘关系。两者都是行政系统内部的救济程序和自我纠错方式,两者都兼具有监督和救济的双重功能。信访与行政复议在行政救济功能上既存在着分工又表现出一定的重叠性和交互性。两相比较,如果仅仅从规则之治的角度来衡量各种救济方式的话,行政复议显然有胜过信访的一面;但是,如果从解决纠纷、获得救济的角度来看待问题,我们就可以发现信访救济也还存在着优于行政复议的一面。[8]69从受案范围看,信访能受理的投诉请求案件的范围广于行政复议,基本上涵盖了所有的公共管理和公共服务领域,不受“违法或不当的行政行为”的限制。而且,信访所受理的行政行为不受时效的限制,实践中,有大量的历史遗留问题或落实政策问题被信访受理。我国有学者认为:对有证据表明没有不可抗力或者其他正当理由耽误法定时效的信访事项,应该视为信访人自愿放弃行政复议权利或规避行政复议,信访工作机构可以不予受理。[9]24这种观点值得商榷。超过时效的行政争议不能申请行政复议,除非存在不可抗力或其他正当理由,这属于行政复议法的规定,但这种行政争议是否可以信访,《信访条例》上并没有这种禁止性规定。《信访条例》第21条的基本精神是避免信访和行政复议两种救济程序的重叠和冲突,而不是有意将行政复议作为信访的前置程序,因此,信访对于行政复议的行政救济功能具有补充性的作用。

那么,究竟怎样合理安排信访与行政复议在行政救济方面的分工问题?《信访条例》第14、21条要求信访工作机构对于属于已经或依法应当通过行政复议等法定途径解决的信访事项不予受理并同时告知信访人行政复议等法定途径。这些规定明确了行政复议作为“法定途径”在救济渠道选择上的优先性,同时也为信访工作机构确定了将某些信访事项“分流”到行政复议渠道的义务。如果信访人已经通过行政复议渠道解决行政争议,为了避免信访与行政复议相互“打架”,从而在行政系统内部产生不同的处理结果,信访工作机构对这种信访事项应当不予受理。对于信访人应当通过行政复议解决的行政争议,信访工作机构也应当不予受理并告知信访人行政复议的途径。这两个方面的义务凸显了行政复议的优先性和信访的补充性。但是,这在信访实践中操作起来比较困难,实践中,仍然出现过信访三级审查机构受理了依法应当通过行政复议等法定途径解决的投诉请求。信访工作机构需要信访人主动告知其已经申请行政复议的事实,但是信访人为了获得救济的“双保险”,他不一定愿意主动告知。另外,这还需要信访工作人员熟稔行政复议法律知识,能对信访事项是否属于行政复议受理范围有一个大致准确的预判。因此,信访工作机构与行政复议机构之间共同建立工作协调机制是非常有必要的。我国有些地方已经尝试制订“关于将信访案件移交行政复议机构受理的规定”或类似文件,例如,青海省政府办公厅于2006年8月印发了《行政复议与信访工作联系规则》。

信访人能否对经过信访途径处理的信访事项申请行政复议?这个问题要从行政复议的受案范围以及《信访条例》本身所规定的监督程序两个方面进行综合考虑。对信访事项有权处理的行政机关可以对信访请求作出支持或不予支持的处理意见。如果有关行政机关不予支持信访请求,那就意味着该信访处理意见并没有改变信访请求中所针对的原行政行为,在这种情况下,由于有关行政机关没有创设一个新的具体行政行为,该处理意见不属于行政复议的受案范围。如果有关行政机关支持信访请求,那就意味着它改变了原行政行为,为信访人创设了新的权利和义务,从理论上说,信访人可以针对该信访处理意见提起行政复议。但是,既然是有关行政机关支持了信访人的请求,一般可以推断信访人没有必要因此提起行政复议,不过,因为新的处理意见可能给信访中的第三人带来权利义务的变化,不排除该第三人对信访处理决定提出行政复议。值得注意的是:《信访条例》第32条虽然规定了有关行政机关对信访请求支持或不予支持两种处理意见,但是在实践中不排除有关行政机关可以部分支持信访请求,这种处理意见的法律后果是变更了原行政行为,因此,信访人当然可以就此处理意见提起行政复议。

《信访条例》第34、35条为信访人不服处理意见设置两层救济机制:信访人可以请求原办理行政机关的上级行政机关对处理意见进行复查和复核。与行政复议的“一级复议原则”相比,信访的层级监督机制显得更为复杂。按照前文所述,信访人也可以对某些处理意见提出行政复议,而该行政复议的受理机关可能同时也是信访处理意见的复查机关,那么,这种行政复议与信访的复查复核机制如何协调?笔者认为,信访的复查复核机制在纠正原处理意见的功能方面与对原处理意见申请行政复议相互重叠,但是两者是基于不同法律规定而产生的不同的行政救济程序,信访的复查复核机制除了具有改变原处理意见的作用以外,还具有监督信访程序本身的作用,为了维护信访程序的完整性和避免不同的上级行政机关作出不同的处理意见,信访人在进入信访复查程序以后,就不应当再转向行政复议程序。但是无论如何,以上论述中所包含的行政复议机构或信访复查复核机关不予受理的情形似乎都缺乏现行法律明确的支撑。复查复核程序与行政复议程序的纠葛关系在客观上由于我国的信访制度和行政复议制度各自为政而造成,这是立法的缺陷。在实际操作上看,为了避免信访人“用足政策”,信访工作机构在这一方面也应当与行政复议机构建立沟通机制。

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[责任编辑:王润秋]