我国政府购买服务政策扩散的时空特征与内容分析

□ 刘志辉，刘旦旦

（天津财经大学 财税与公共管理学院，天津 300222）

引 言

政策扩散又称为政策创新扩散，即一项或一组公共政策创新方案从发源地向其他区域扩散的过程。［1］在国际上，政策扩散被定义为一项创新，通过人们的沟通与交流并经过一定时间后，从其发源地扩散到其它地方并被采纳和使用。具体来说，它是指某地进行创新后，其成果经过横向纵向传播，逐渐传递到其他地方。

人们对政策扩散的关注起源于1969年美国学者沃克（Walker）［2］发表的一篇创新性政策在美国各州之间扩散的文章。此后，学者们开始关注到政策扩散这一理论并不断进行研究，政策扩散理论便逐渐发展。国外学者对政策扩散的概念界定、影响扩散的因素、扩散呈现出什么样的特征以及政策扩散的模式和机制这些问题进行研究。在概念界定方面主要有两个观点，一是侧重于创新性和政策扩散中的沟通交流的美国学者罗杰斯和拉克斯，二是侧重主体地位和相互影响的美国学者西蒙斯和埃尔金斯。在影响因素方面，政策扩散同时受到内外部因素的影响。在扩散特征方面，主要代表人物是来自美国的布朗和考克斯，他们发现了政策扩散的规律，并从时间、空间和区域三个维度进行划分。在扩散模式和机制方面，主要成就是来自美国的贝瑞夫妇的研究，他们在研究扩散的影响因素时，提出了四种政策扩散模式，即全国互动模式、区域传播模式、领导跟进模式、垂直影响模式。［3］美国学者沃尔登则基于政府之间的横向和纵向关系总结出的水平扩散和垂直扩散两种模式。［4］

国内学者对政策扩散的研究时间相对较晚，已有研究范围主要包括三个方面，即政策扩散理论的文献综述、对政策扩散理论的理论性研究以及结合国内具体案例的实证研究。在文献综述方面，陈芳按时间顺序总结了政策扩散的基本概念、理论基础、研究方法和政策扩散的阶段划分；朱亚鹏、刘伟、杨宏山、李娉等对比了中西方政策扩散的扩散路径、扩散特征、扩散模式与机制；在理论研究和实证研究方面，刘伟、王浦劬等基于我国的实际情况，界定了政策扩散的概念，并对政策扩散中一些易混淆的概念作了明确区分；杨静文、张剑、黄萃、邢尊明等结合具体案例分析了政策扩散的特征；王浦劬和赖先进对我国公共政策扩散的模式的划分主要包括两个横向和纵向两个维度；随后，王浦劬又提出了公共政策的扩散机制，即：学习机制、竞争机制、模仿机制、行政指令推行机制和社会构建机制。［5］虽然学术界的研究成果十分丰硕，但是对政策购买服务政策扩散特征的研究却少之又少。［6］为此，本文以我国31个省级政府门户网站和网络上搜集到的政府文件（港澳台除外）为主要政策样本，从政策发布时间、政策空间扩散和政策文本的内容对比分析三个维度探究政府购买服务政策扩散特征。一方面通过多维度分析以期发现了省级政府购买服务政策的扩散特征，另一方面对政府购买服务政策的内容进行对比分析力求发现我国政府购买服务在未来的发展趋势。

一、我国政府购买服务政策发布时间维度分析

笔者以“政府购买服务政策”“XX省政府购买服务政策”以及31个省（自治区、直辖市）名称为关键词，在北大法宝和各省人民政府网站以及“百度”“浏览器”“谷歌”等搜索引擎反复搜索，再加上各省（自治区、直辖市）对政府推行政府购买服务的报道，整理得到的“发布政府购买服务政策的省级政府”“发布政策时间”等数据。以31个省（自治区、直辖市）政府门户网站和网络上搜集到的政府文件（港澳台除外）为主要政策样本。从2012年5月广东省率先印发相关政策开始，到2013年9月国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014年12月财政部、民政部和工商总局印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，直到2015年8月云南省发布云南省政府购买服务相关政策，期间大约3年的时间，政府购买服务政策在省级层面完成扩散。根据年和月梳理省级层面的政府购买服务政策，可知31个省（自治区、直辖市）发布政府购买服务政策的时间情况（见表1）。

从表1可见，截止2015年8月，31个省级政府全部出台了政府购买服务政策相关规范性文件。为了更准确地分析我国政府购买服务政策在时间维度的扩散特征，笔者从最早发布省级层面政府购买服务政策的时间至最晚发布省级层面政府购买服务政策的时间，以半年为一个周期统计2012-2015三年间发布政府购买服务政策的个数和累计个数。同时，以时间为横轴，2012年作为起始点，2015年作为截止点，以累计发布政府购买服务政策的省级政府个数作纵坐标，绘制省级政府购买服务政策扩散曲线（见图1）。

表1 各省（自治区、直辖市）颁布政府购买服务政策时间统计表

从图1的柱形图可以看出，政府购买服务政策发布最早在2012年上半年，在2013年下半年得到了缓慢增长，政策发布最多的时间段在2014年上半年，之后又缓慢增长甚至下降直至完成。进一步观察折线图可以看出，政府购买服务政策在时间维度的扩散呈现出“S”型特征，即前期缓慢增长扩散，中期迅速扩散并至最高点，后期缓慢扩散甚至下降。为此，可将政府购买服务政策在省级层面的扩散分为三个阶段：第一阶段为缓慢增长期（2012年-2013年上），这一阶段政府购买服务政策开始在省级层面扩散，但扩散速度比较缓慢，且省级行政单位层面发布的政府购买服务政策数量较少，只有广东省开创性地发布了省级层面的政府购买服务政策。第二阶段为迅速发展期（2013年下-2014年），这一阶段政府购买服务政策在省级层面扩散迅速，共有27个省（自治区、直辖市）发布政府购买服务相关政策。政府购买服务政策在省级层面的扩散很大程度是受2013年国务院发布政府购买服务的指导意见这一举动的影响，随后政府购买服务政策自上而下进行迅速扩散，2013年下半年与2014年共有27个省份发布政府购买服务政策，可见政府购买服务政策在时间维度的扩散具有自上而下即中央影响地方的特征。第三阶段为逐渐完善期（2014年后），全国仅剩的3个尚未发布政府购买服务相关政策文件的省（自治区、直辖市）——西藏自治区、上海市和云南省相继出台了政府购买服务政策，政策扩散速度明显变缓且发布数量明显减少。

图1 省级政府购买服务政策扩散曲线

二、我国政府购买服务政策扩散空间维度分析

（一）政策扩散的空间特征

地理学将全国划分为六个区域①分别是华北（北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区）、东北（辽宁省、吉林省、黑龙江省）、华东（江苏省、山东省、安徽省、浙江省、福建省、江西省）、华中（河南省、湖北省、湖南省、上海市）、华南（广东省、广西壮族自治区、海南省）、西南（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区）、西北（陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区）。。政府购买服务政策在各区域的扩散情况如下（见表2）。

表2 各地区发布政府购买服务相关政策时间统计

从空间上来看，最早发布政府购买服务政策的省（自治区、直辖市）主要分布在华南和华中和华东地区，如2012年率先发布政府购买服务政策的华南地区的广东省，华中地区的河南省紧随其后，然后是华东地区的江苏省、山东省和安徽省。在各区域的政府购买服务政策扩散中，最先完成地区范围内省级政府购买服务政策扩散的是华东地区和华南地区，华中和西南地区是最晚完成政府购买服务政策扩散的，且云南省是最晚扩散到的地区。可见，政府购买服务政策扩散在空间维度上具有以下特征：一是邻近效应。邻近效应是指政策在相邻地区的省份之间的扩散速度更快。如2012年5月华南地区的广东省颁布政府购买服务相关政策后，华中地区的河南省随即颁布相关政策。二是时间聚集效应。由表2可见，政府购买服务政策在空间维度上呈“梭字形”趋势。2012年，政府购买服务政策扩散不明显，只有广东省发布政府购买服务政策，2013年政府购买服务政策开始扩散，2014年政府购买服务政策开始爆发式扩散，共有23个省（自治区、直辖市）发布政府购买服务政策。在爆发式扩散后，2015年剩余的3个省（自治区、直辖市）也相继发布政府购买服务政策。省级层面政府购买服务政策的发布时间聚集在2013年和2014年。三是层级效应。层级效应可理解为“自上而下”，即中央层面发布的政策具有一定的引导作用，各省级纷纷响应并发布政策。表2显示，2013年至2014年是我国政府购买服务的爆发期，这是因为2013年中央制定了政府购买服务政策。中央层面的相关政策对一项政策在全国范围的推行具有重要引导作用，并且中央或省级政府购买公共服务相关文件的发布，会加速政府购买服务政策的扩散。

（二）各省（自治区、直辖市）政府购买服务政策扩散能力比较

考察政府政策创新能力的方式有很多种，除了政策创新扩散指数这一标准外，各级政府响应国家政策的时间长短和各级政府发布某一项政策的时间前后也是考察一级政府政策创新能力的标准。我国省级政府政策创新扩散指数，可以现有政策扩散的理论研究和搜集到的政府购买服务政策资料为基础来计算并排名。各省级政府的扩散速度用V表示，发布政府购买服务政策的时间用T n表示，T1是国家层面第一条对政府购买服务做出细致规定的政策发布时间，即2014.12.15，Tn与T1的差即为各省级行政单位响应中央政策的时间，TL是最后一个发布省级层面政府购买服务政策的时间，即2015.08，Tm是第一个发布省级层面政府购买服务政策的时间，即2012.05。根据政策扩散速度公式：V＝（Tn-T1）／（TL-Tm）［7］可测算出各省级政府的扩散速度。政策创新能力越强的省份，V的计算值越小，如广东省的扩散速度V＝（2012.05-2014.12）／（2015.08-2012.05）＝-31／39。根据政策创新扩散指数公式：S＝1-（Tn-T1）／（TL-Tm）［8］可计算出各省级政府政策创新扩散指数，进而判断各省级政府的政策创新扩散能力。省级政府的政策创新扩散能力越强，政策创新扩散指数s的值就越大，若某一省（自治区、直辖市）在国家发布相关政策前已发布了相关政策，则该省（自治区、直辖市）的政策创新扩散指数S值会大于1（见表3）。

表3 各省（自治区、直辖市）政策创新扩散指数

根据表3的政策创新扩散指数表，对各省级行政单位的政策创新扩散能力进行排名（见图2）。

根据图2，有16个省（自治区、直辖市）在财政部、民政部和工商总局印发《政府购买服务管理办法（暂行）》政策前就已发布了省级层面相关政策，因此这些省份的政策创新扩散指数S＞1，这也说明我国政府购买服务政策呈现出自下而上的特征。在《政府购买服务管理办法（暂行）》印发后，重庆市和新疆维吾尔自治区的政策动作最快，即政策创新扩散指数S＝1，也就是说这两个省级政府在《政府购买服务管理办法（暂行）》发布后马上制定相应的省级层面的政府购买服务政策，云南省的政策创新扩散能力最弱，其政策创新扩散指数在31个省级行政单位中位于最后一名。需要特别说明的是，虽然上海市最早开始政府购买服务实践，但基本上都是由各个区政府发布的该区政府购买服务政策，2015年才在市级层面发布了政府购买服务办法。

图2 政策创新扩散指数排名

三、我国政府购买服务政策的内容维度分析

在政府购买服务政策的发布方面，虽然中央层面发布的相关政策较多，但是以部门规章形式加强对政府购买服务的制度约束且直接细致规定政府购买服务的各种内容的政策只有两个，分别是2014年财政部、民政部以及原工商总局共同出台的《政府购买服务管理办法》（暂行）（以下简称旧《办法》）和2020年财政部发布《政府购买服务管理办法》（以下简称新《办法》）。基于中央层面政策扩散中内容变迁的考察，需要对政策文本内容进行比较分析。笔者通过对比2014年和2020年的新旧《办法》，以大家较为关注的“向谁买”“买什么”和“如何买”为核心点，从主体维度、内容维度和监管维度三个维度进行分析，以了解政府购买服务政策在文本内容层面的扩散情况。

总体来说，新《办法》相对于旧《办法》而言更加简洁、成熟和规范。［9］

（一）主体维度

⒈购买主体。新《办法》中，不仅简化了政府购买服务中购买主体的相关规定，规定了政府购买服务中购买主体的标准，而且新增了信息公开渠道对比新旧《办法》，可以发现新《办法》中，政府购买服务主体的范围与政府采购主体的范围一致了，各级国家机关都可以作为政府购买服务的主体。同时，新《办法》对购买服务主体的规定更加明确和规范，除了将旧《办法》第五条移至附则部分外，还规定不仅公益一类事业单位不能参与政府购买服务，一些依靠财政拨款的事业编制组织也不能承接政府购买服务项目。而且，在政府购买服务过程中，承接主体及时且公平地参与政府购买服务招投标的前提是能够获得全面的项目信息，社会各界更好发挥监督作用的前提也是政府购买服务信息的公开，新《办法》十分重视信息公开并将其范围进一步扩大。

⒉承接主体。第一，新《办法》新增了个人承接主体。政府购买服务的异化现象通常是由于政府购买服务实践中没有把政府购买服务与政府向个人购买服务区分开所造成的。在政府购买服务时，为了更好地进行购买服务行为，购买主体通常选择专业组织机构而非个人作为承接主体，然而专业的服务机构在一些城乡基层社区和特殊行业领域并不占优势。对此，新《办法》新增了“在一些适合由个人承接政府购买服务的情形时可以向有资质的个人购买服务”的规则。这样一来，在一些特殊情形下，政府也可以向有资质的个人购买服务。第二，政府购买的承接主体有了新门槛。新《办法》对政府购买服务承接主体提出了新要求，即社会组织要想承接政府购买服务项目，除了要有承接能力外，还要具备一定的资质条件——法律规定缴纳税收、员工缴纳社保、公开信息并且信用状况良好。第三，政府购买承接主体确定方式增多。新《办法》在合同制的基础上新增了凭单制项目。政府以一定标准挑选出符合要求的若干个服务生产商，服务生产商为消费者提供服务，消费者在若干厂商之间根据其喜好自由选择并进行消费，之后厂商根据提供服务所获的凭单从政府手里获得报酬。可以看出，将消费者引入购买服务过程是凭单制与传统购买服务模式最大的区别。新增凭单制这一创新性的举措不仅使得以往政府购买服务中出现的供需错位、绩效评价滞后、终端消费者缺位和治理成本上升等问题得到有效解决，而且由于凭单制在政府购买服务的承接主体之间引入了竞争机制，消费者在选择服务提供者时拥有了自由选择权，一定程度上能够刺激承接主体提供高质量服务并降低提供成本。另外，新《办法》规定，政府购买招标过程中最少要有三家社会组织参与承接主体的资格竞争。承接主体数量的增加能够鼓励社会组织参与竞争，推动承接主体之间彼此竞争，从而提高购买服务的质量。

（二）客体维度

“买什么”是购买服务实践中备受关注的问题。通过对比新旧《办法》发现：第一，新增负面清单。新《办法》中，有六类事项①即：不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的事项；政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；融资行为；购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。被规定在政府购买服务的负面清单中。负面清单的增加不仅能使各级政府知道不该购买什么内容，而且有助于解决政府购买服务实践中存在的一些问题，如购买内容过于宽泛、违规举债以及政府在工作中借政府购买服务转嫁工作责任等。第二，正视合同融资。新《办法》进一步明确了政府购买服务的合规性，规定承接主体可以进行合同融资，但是政府不能作为承接主体合同融资的担保人，也就是说政府不能违规举债。

（三）监管维度

第一，强调对服务对象的监督。新《办法》简化和合并了旧《办法》监督管理中的一些条款，新增了对服务对象的监督，更加突出法律责任的监督，将对购买的权利与法律责任相结合，细化原办法中对政府部门、购买主体、承接主体等违法规定，以预算法、公务员法和监察法为依据追究责任。第二，重视全面绩效管理。政府购买服务兴起的一个主要原因是因为它能提供高质量和高效率的服务，而服务质量的好坏和效率的高低离不开监督管理。绩效管理不仅能够改变政府在购买服务中的监督理念，也能够提高购买主体对所购买服务监督的目标和手段。［10］以往，我国政府购买服务实践中有一个普遍存在的问题，就是绩效管理不全面。新《办法》更加重视政府购买服务的绩效管理。一方面，旧《办法》只有一条涉及绩效管理，而新《办法》则单独设置一章作为绩效管理的内容，对绩效管理的方方面面进行细致规定。如购买主体在购买前、购买中以及购买后都要开展绩效评估，借助第三方评估平台进一步对购买服务进行绩效评估等；另一方面，相比旧《办法》，新《办法》更加注重绩效评价，不仅要提高绩效评价次数而且数字化绩效评价也被列入其中增加并细化了一些绩效指标，如新增成本和收益以及服务对象满意度等指标；将定量优先、简便有效确定为绩效评价的原则；要求对承接主体进行事中评估和事后评估，承接主体不仅要在内部要成立绩效考核小组，定期考核其绩效指标的完成程度，并将进度情况反馈给购买主体，承接组织在项目完成后要进行包括承接组织自我评估和购买主体的评估。

结 语

本文以中央发布的两次政府购买服务相关政策文件和中国各省份政府门户网站和网络上搜集到的各省市第一份政府购买服务政府文件（港澳台除外）为主要政策样本，从政府发布时间、政策空间扩散和政策文本的内容对比分析三个维度探究了我国政府购买服务政策扩散特征，发现我国政府购买服务政策在时间维度的扩散呈现出“S”型扩散特征，在空间维度的扩散呈现出一定程度的邻近效应、时间聚集效应和层级效应等特征，在政策文本内容维度呈现出政策更规范、更重视绩效评价等特征。

本文对政府购买服务政策的多维度分析也存在一些局限性，比如对政府购买服务政策在地级市的扩散情况数据搜集不够全面，所以扩散情况分析在一定程度上停留在宏观层面。随着政府购买服务在全国的不断推进，影响政府购买服务政策扩散的因素以及对发展过程中存在问题的解决都是处于变化之中的，因此对政府购买服务政策在微观层面的扩散也还有待于进一步研究和分析。