从分散到统一：行政举报立法论

□ 李凌云

（北京物资学院 法学院，北京 101149）

近年来，公民向行政机关披露违法行为的行政举报现象非常突出，如多地公安交通管理部门创设了“随手拍”微信小程序，公众可以通过手机拍摄举报包括占用应急车道、违停等机动车违法行为，与行政机关形成了良性的关系。［1］所谓行政举报，是指公民、法人或其他组织就他人涉嫌违法行为等事项，向具有法定职权的行政机关反映并请求予以处理的行为。［2］《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确规定：“畅通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。”《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《北京市接诉即办工作条例》相关法律规范均设定了行政举报条款①《证券法》第一百七十六条、《个人信息保护法》第六十五条、《北京市接诉即办工作条例》第二条均对行政举报进行了明文规定。而《保障农民工工资支付条例》第十条、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等涉及举报的法规、规章更是不胜枚举。。对此，笔者尝试探讨行政举报的立法现状以及统一性立法的必要性，重点对统一立法的基本原则、体例选择、核心要素等内容进行了解析。需要说明的是，鉴于部分法律规范中“举报”容易与“投诉”“检举”“告发”等概念交替使用，为了明确行文论域，故本文所述行政举报仅指维护公共利益披露第三人违法行为，举报事项一般不触及举报人自身权益。

一、作为法定制度的行政举报

（一）行政举报法律规范中“举报”与相关概念的厘清

经检索发现，我国行政举报法律规范中涉及“举报”概念存在四种表述方式：一是法律条文严格使用“举报”二字。如《中华人民共和国档案法》第四十六条规定，任何单位和个人有权向行政主管部门举报档案违法行为；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十一条规定：“个人有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行举报”；《中华人民共和国反食品浪费法》第二十七条规定：“任何单位和个人发现食品生产经营者等有食品浪费行为的，有权向有关部门和机关举报。”类似规定不胜枚举，皆属于行政举报的范围。二是法律条文中的“检举”等同于“举报”。实践中，“检举”与“举报”的含义经常被混淆。目前，“检举”的概念表达存在一定的理论争议。有观点主张对“检举”作扩大解释，认为公民对所有违法行为的“举报”被涵盖至“检举”范围内。有观点认为，广义的“检举”等同于“举报”。［3］也有观点认为，“检举”的内涵应恪守《中华人民共和国宪法》第四十一条字面上所指的范围，除公民对违法失职的国家机关及其工作人员进行告发之外，对其他违法违规行为的“举报”不应列入“检举”的范畴。［4］《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，单位和个人有权对违反土地管理法律、法规的行为提出“检举”；国家税务总局发布的《税收违法行为检举管理办法》第二条规定，“检举”是指单位、个人向税务机关提供纳税人税收违法线索的行为。根据这一条款可知，此处的“检举”与“举报”没有区别，这类法律规范的设计已将“检举”泛化理解和予以使用。三是法律条文中的“控告”等同于“举报”。如《中华人民共和国职业病防治法》第十三条规定，公民有权对职业病防治法领域的违法行为进行“控告”；《中华人民共和国野生动物保护法》第六条同样明确了公民就违法猎捕野生动物行为向行政机关“控告”的权利。与“检举”相比，相关法律规范对“控告”概念的使用频率相对要低一些。四是法律条文中的“举发”等同于“举报”。如《城市房地产税暂行条例》（已失效）第十五条规定，任何人均得“举发”前两条所列违章行为；《屠宰税暂行条例》（已失效）第十一条规定，任何人均得“举发”私售肉类等违法、违章行为；《商品流通税试行办法》（已失效）第十七条规定，任何人均得“举发”私制、私运、私销或以其他方式偷税、漏税者等违法行为。可见，“举发”一词在我国早期的法律中较多使用，但现行法律已较少使用这一概念。值得一提的是，我国台湾地区的理论与规范中还会经常使用“举发”一词。［5］

此外，“举报”与“报案”等相关概念的内涵相一致，如根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的规定，“举报”和“报案”被并列使用。其实，“报案”适用的场合主要为刑事领域，一般指举报人发现犯罪事实发生而向公安机关、检察院、法院等进行反映与报告。申言之，“报案”一般是针对犯罪事实的发生，且报案材料往往不能明确指向具体犯罪嫌疑人，与“举报”的辨别相对容易。

（二）行政举报法律规范的规则结构

根据法学原理，法律条文一般包括两种具体形态：一是表达了确定的法律规则结构；二是不直接表述规范性的法律规则，这类条文往往具有宣示性、定义性或辅助性的特征。［6］而对于法律规则与法律规范是否属于同一概念，法学界仍存在一定的分歧，部分学者倾向将规则与规范看作是同一概念。［7］法律规则作为法律的主要元素，是确立法律上权利义务内容的基本准则，通常具有周密的逻辑结构。因此，法律规则的逻辑结构关系着人们（包括行政机关）对于法律现象的理性化处理。

目前，关于法律规则的逻辑结构，学界经历了多次范式转换，主要存在三要素说、二要素说、新三要素说三种观点。三要素说认为，法律规则主要由假定、处理、制裁三部分构成。其中，假定是指适用这一规则的基本条件部分，处理是法律规则对于具体行为的指明，制裁是违反规则时承担的法律后果部分。二要素说认为，法律规则的结构可分为行为模式与法律后果两部分。［8］这里的行为模式是关于规定人们可以作为、应该作为以及禁止作为的行为方式。而新三要素目前已在学界占据主流地位，这一学说沿袭了二要素的基本要点，肯定了行为模式与法律后果这两部分的构成要素地位，注重将假定认定为单独的构成要素。此外，也有部分学者提倡新二要素说，认为法律规则的逻辑结构主要包括构成要件与法律后果两个构成要件。［9］所谓构成要件，是指能够引起法律后果的事实。不管是哪种学说，行为模式（处理）都是其中最基本、最核心的组成部分。

对于法律规范中行政举报的法律规则，其中逻辑结构最基本的部分是行政机关处理部分或行为模式部分，涉及到行为人的权利义务要求。经类型化归纳，可将行政机关的举报处理行为模式概括为三类：一是行政机关的应为模式。如《中华人民共和国社会保险法》第八十二条规定，社会保险行政部门等行政机关应当依法处理属于本部门职责范围的举报；《优化营商环境条例》第四十九条规定，行政机关应建立便利、畅通的渠道，受理有关营商环境的举报事项；《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十条规定，公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为的，应当依法调查处理。二是行政机关的可为模式。如《化妆品监督管理条例》第四十八条规定，对举报反映的化妆品问题，负责药品监督管理的部门可以进行专项抽样检验。这种行为模式没有给行政机关设定义务，对行政机关处理举报事项提供了较大的行政裁量空间。三是未表述行政机关的行为模式。如《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）第二十一条规定，捐赠人可以向民政部门举报红十字会的违法行为。这一条文只是确立了公民的行为模式，遍观《红十字会法》的全部条文未能发现对行政机关行为模式进行规定；《中华人民共和国海关法》第十三条规定：个人有权对违反本法规定逃避海关监管的行为进行举报。海关监管领域建立了行政举报法律制度，但海关监管机关的处理职责未被明确。这类法律仅规定了举报人一方的行为模式，对行政机关行为模式未作出明示性表达。

综上，涉及行政举报法律规范的规则结构中，行政机关的处理行为存在着应为、可为、未明确规定三种情形，这三种模式都是课以义务的形式。鉴于行政举报的积极性以及行政机关潜在的法定职责，举报处理机制应该不存在禁止作为的行为模式。面对行政举报事项，行政机关应当在法定幅度内按照自身意志自由处理。这意味着由于缺乏明确法律规定，当举报人向行政机关披露违法行为时不排除会产生行政裁量的困境。

二、分散管理型：当前行政举报立法模式的概括

（一）行政举报立法的检索方法

笔者之所以通过北大法宝网分两次检索，是因为法律法规的检索方法分为“中央法规”与“地方法规”等效力层次，故需要在步骤上分别进行。如上文所述，有些法律实际上规定的是行政举报，但未使用“举报”字样，而是用“检举”“投诉”等。有些法律虽然使用的是“举报”，但与本文主题无关。鉴于涉及行政举报的法律众多，数量上具有一定代表性，且其他概念统计量过大，此处重点分析以“举报”为概念的法律文本。其中，检索词是“举报”。

第一次检索：选择“法律法规”—“全文”，输入检索词“举报”，选择“精确”“同义词”“同篇”—“中央法规”—“检索”—“法律”／“行政法规”／“部门规章”。初始检索到现行有效法律文件（法律、行政法规、部门规章）数量分别是78件、137件和532部。通过筛选、逐一比对，发现与本文所述行政举报这一命题相关的分别有62件、121件和493余部。尽管当前较多的法律、法规涉及行政举报，但基本没有专门以“举报”为主题的法律文件，而以题名为“举报”的部门规章至少有9部，其中包括《银行保险违法行为举报处理办法》《价格违法行为举报处理规定》《医疗保障基金使用监督管理举报处理暂行办法》，等等。

第二次检索：选择“法律法规”—“全文”，输入检索词“举报”，选择“精确”“同义词”“同篇”—“地方法规”—“检索”—“地方性法规”／“地方政府规章”。初始检索到现行有效法律文件（地方性法规、地方政府规章）数量分别是5134部、2449部。因涉及法律文件数量过于庞大，本次检索无法全面进行精准筛选。这是因为地方性法规中不少法律文件提及的“举报”都是指公民控告或检举公权力的违法行为以及公民向检察机关举报犯罪行为。如《陕西省保护公民举报条例》第一条规定：“为了保障公民举报国家机关和国家工作人员违法失职行为的权利，保护举报人不被打击报复，促进廉政建设，根据宪法和法律有关规定，制定本条例。”尽管与行政举报这一论题相关的地方性法规统计起来比较复杂，但初步梳理不难发现，相关地方性法规数量在其中占据一定比例。此外，政府规章中所指的“举报”基本指向行政举报，故能够确认的数量至少有2000部。通过筛选、对比发现，直接以“举报”为题名的地方性法规、政府规章分别有0部和4部（见下表）。

行政举报类法律规范统计表

可见，有关行政举报的条文分散于多个层级、不同领域的法律规范中，而缺乏这一领域起“基本法”作用的专门性立法。法律和行政法规作为高位阶法源，是法律制度的主要创设源和供给源。地方性法规和规章属于较低位阶的法源，一般发挥执行性或实施性的规则效益。［10］故上述法律规范能够反映当前行政举报立法的大致状况。

（二）行政举报立法的一般特性

⒈行政举报立法的多元性。除宪法之外，法律、行政法规、部门规章、地方性法规（包括自治条例、单行条例）、地方政府规章以及自治法规等各类法律规范都有涉及举报的规定。以自治法规为例，《前郭尔罗斯蒙古族自治县民族团结进步条例》第十三条规定，有关部门在接到针对破坏民族团结的违法行为之举报后应及时予以处理。各类形态不一、立法主体多样的法律文件为行政举报提供了规范依据，但这种规范依据的形成受到我国立法体制的影响。纵观当今世界立法体制可知，主要存在单一、复合、制衡三种立法体制。［11］不过，我国立法体制无法划入前述三种类型的任何一个，而是颇具本土特色。从立法权限划分来看，充分体现了中央统一领导与地方一定程度分权、多层次机关皆可立法、立法形态多样的特征。各个立法主体根据管辖范围，形成了层级分明、系统结合的相互关联型权限体系，由此明确了多元的行政执法主体。

⒉行政立法的效用得以彰显。通过考察立法状况可知，关于行政举报的法律依据是以行政立法为主，而人大立法相对要少一些。行政机关几乎包揽了举报立法权，行政法规、行政规章的比重过大。如专门以“举报”为题名的法律文件集中于行政立法领域。在中央立法层面，以“举报”为关键词的法律条款中，法律数量要少于行政法规和部门规章。这是因为行政机关制定的法律更为具体，在调整举报法律关系中的作用更为细致。有学者认为：“在法律和条例的关系上，条例是汪洋大海，法律是大海中几个孤岛。”［12］随着行政管理事务日益复杂，行政机关处理举报事项需要更为明确的法律依据，此为行政立法的现实效用。简言之，行政立法数量庞大，在行政举报中发挥的作用频率往往要大于人大立法。

（三）行政举报立法模式表现为分散管理型

法律规范作为高度理性化的产物，背后蕴藏着独特的形式结构。就行政举报立法状况而言，展现的立法模式值得概括。所谓立法模式，是立法时所采取的与举报处理事项这一调整范围有关的法律形式。立法模式的呈现，实际上反映了立法者对举报法律关系的基本认识与处理准则，而立法模式现状决定着行政机关处理举报事项的法治效果。对立法模式的概括，是为了更好、更方便地鼓励行政举报。

从规范领域来看，行政举报分散于诸多行政管理领域，有明显的零散、碎片化特征。行政举报立法属于个别立法而非整体立法。从上述统计的立法数据来看，都是前后制定了市场监管、食品药品、交通等方面的行政举报类法律规范，而非起草出一部系统的举报法，法律规定散见于各个具体行政领域的规范性文件中。通过观察现行立法可知，有效的62部行政举报类法律中，多数规范领域涉及了医疗卫生管理、证券监管、反不正当管理、城乡规划、社会保险等关系到国计民生的经济社会领域。通观121部涉及举报的行政法规发现，多数领域也是关于食品安全、社会保障、快递业监管、社会救助、环境保障等行政执法事项，这些领域中有些规范事项其实是与其他事项接近或交叉的。《国务院食盐专营办法》第二十五条明确了盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门等对于违法行为的处理机制；《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第十七条明确了工商部门等行政机关对于违法行为的查处职责。这两部行政法规针对行政举报的规定有一定的重叠之处，《特别规定》同样可以适用食盐领域的举报行为。类似法律规范在举报处理职责上存在分散规定、多头管理的现象，相关法律规定基本呈现碎片化的景象。

从规范方法来看，行政举报立法是从概括式立法向规范式立法转变。所谓概括式立法，是在宏观上明确大的原则与方向，以粗线条的规定要求行政机关处理举报事项。具体来看，概括式立法是用一两条简明的法律条文作出抽象规定，行政举报处理规定交由下位阶的法律来设计、规定具体的内容。所谓规范式立法，是立法文件中相对全面列举具体的举报事项，尽可能使法律条文存在可操作性。如《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定了公民举报环保违法行为的权利以及环境保护主管部门的监管职责，属于概括式立法；《消耗臭氧层物质管理条例》第九条明确了县级以上环保行政机关对违反臭氧层物质保护的管理职责；《排污许可管理办法（试行）》第四十二条规定，这类规范式立法就公民所举报的排污许可方面的违法行为，环境保护主管部门应当依法处理。可见，这一立法规范方式是在上一位阶的法律对相关行政管理领域作出初次的立法创设，然后根据上下位阶之间法律规范的科层式结构作出立法分散，继而形成了从中央到地方的“金字塔状”立法模式结构。

此外，这种分散管理型立法模式还体现为附属立法与专属立法之间的动态关系。在法律规范上涉及行政举报的规定主要附属于相关法律中，而没有进行专门立法，这类立法文件往往是法律与行政法规。在附属立法中，行政举报条款则是一带而过。而专门立法是将行政举报作为一种专门的规制事项，主要体现于地方性法规与行政规范中。关于行政举报的法律规定借由法律、行政法规的分散规定而不断丰富与积累，这一规则设计呈现出不同层级法律规范共同治理同一对象的立法样式。［13］通过诸多行政管理领域进行第一次的立法创设，再由上位阶法律文件到下位阶法律文件、中央到地方的科层式进行第二次立法分散。以顶端的行政举报条款为发散点，形成中央到地方的“金字塔式”的模式架构。综上，行政举报立法是由各个法律、行政法规中的零星规定，并辅之以众多分散的地方性法规、行政规章构成的弥散性法律制度。尽管下位阶法律享有细化上位阶法律规范的作用，但在行政举报中存在较多的重复性规定，且其中不乏宣示性条款，在其他类型法律制度中亦不多见。总之，行政举报的立法模式正处于实践已取得较充分经验、专门性举报立法未见端倪、相关法律文件的分散规定不断积累的阶段，故在规范方式上鲜明体现了弥散化的进路，具体内容没有形成系统性规则。

三、行政举报之分散管理型立法模式的反思

（一）行政举报呈现分散管理型立法模式的原因

⒈浓厚的经验主义立法思维。改革开放以来，我国立法工作体现出经验主义的特征①有学者认为：“从改革开放开始，我国的法治进入了法律经验主义阶段”。参见马国川《中国在历史的转折点：当代十贤访谈录》，载《中信出版社》2013年版。。经验主义作为一种认识论，是探寻事物发展规律的有效方法，是认为知识往往取决于人类的社会经验。立法作为一种创设或发现规则的行为，具体立法活动往往是与本国法制实践的理念和目标不可分割。［14］经验主义立法思维是认为立法不是由立法者来创造、发明的，而是对社会实践中法律现象的规范表述。经济体制改革的“摸着石头过河”特性以及与之相伴的自发演化特色，［15］这为经验主义立法奠定了基础。立法工作的进展，往往是在吸收已有立法成果、概括先前立法经验的基础上进行作业。同时，经验主义立法倾向对规范事项作出简单表述，遵从先易后难、先地方后国家的做法，立法内容先交给法规、规章进行探索。行政举报类法律规范的发展，是经由对历史法律资料的分析与整理而得出的结果，符合经验主义立法的习惯。

具体而言，行政举报法律制度的经验主义立法特质主要受到以下三个方面因素的影响：一是低层次立法模仿高位阶立法经验。如关于行政举报的法规、规章层出不穷。这种举报立法注重法条或具体管理领域的特定功效，而较少关注富有现实效用的法律规则集合体。二是行政举报立法参考了“检举”“申诉”等方面的立法经验，但自身立法不具系统性。三是某地区模仿其他地方的立法经验。对于行政举报的法律依据，或许部分立法主事者并未刻意遵循这样的经验主义立场，而是对现实生活的即刻因应。

⒉纷繁复杂的行政举报事务导致立法分散。行政机关处理的公共事务日益精细化，行政法律关系极其繁杂，技术性较强，且处于持续演变的状态，故导致行政法是由复杂繁芜的无数法规范组成。［16］在行政举报领域，多个举报管理事项存在不同特点，对法律规则的需求有所不同，且行政机关处理举报事项时会涉及风险行政、科技行政等因素，法律规范需要有效应对丰富多彩的现实需求，以契合“行政权专业性与自主性的考量”。［17］同时，行政举报状况在各个地方存在差异，各地的行政举报立法所面临的现实矛盾是不同的。由于各地区发展的不均衡，决定了各不同地方立法者存在差异化的立法表达。［18］因而，行政举报立法在多个行政领域各行其是，法律规范表现为种类多样的特征。

（二）分散管理型立法模式的现实弊端

首先，分散立法浪费了立法资源，致使现实法律冲突难以被规则框定。立法是一项非常繁杂、至为重要的技术性工程，它依赖于人力、物力、财力等各方面的资源投入，故而应秉持节俭理念展开，［19］立法成本与收益之间的关系需要认真衡量。从经济学层面来看，举报法律体系的创建并不纯粹是一种法制需求，也蕴含着经济意义的国家行为。分散式立法无疑消耗了部分成本，举报人与行政机关难免对法律规则产生不同的解读。而双方发生冲突后，分散的规则体系往往难以提供明确的纠纷解决指南。［20］其次，分散管理型立法模式下系统性法律规则的欠缺容易滋生行政机关的部门利益化倾向，且忽视举报人的利益结构。行政举报立法的公共利益导向，使得法律制度设计难免侧重于公益，而公益也容易衍生出部门利益化倾向，举报人的利益格局被忽视在所难免。同时，行政举报比较注重单一的对外举报程序的制度设计，而无法应对内部举报人因所处利益格局而必然产生的冲突性矛盾。再次，实体法与程序法衔接不畅引发规则混乱，导致缺乏可操作性。部分行政举报立法规定比较抽象，文本条款中宽泛的举报条款与其说是对法律制度的明文确认，不如说是一种宣示性规定。［21］分散立法将会使得行政机关在执法过程中无所适从，需要面对法律体系化、行政执法衔接问题，这都是行政机关亟待克服的难题。

四、迈向统一性模式：行政举报立法的理念调适与基本构想

（一）行政举报统一立法的论证

⒈从分散转向统一的理据。尽管诸多法律都有行政举报的内容，但这类法律规范的内容相对抽象，在应对具体举报事项时的可操作性较弱。而各个行政管理领域出台的行政立法的题名多数是以“细则”“办法”为主，且制定的立法往往各自为政。零碎性行政法律规范既影响公众系统地学习掌握，也不利于行政法律职业共同体的形成，分散混乱的执法状况频繁发生。［22］同时，专门立法的规范缺位还造成有矩难循的现象，影响了行政举报的系统建构。

为了满足行政举报立法的整体法律秩序要求，通过国家法律的统一规制来保障制度效果，有必要制定统一性的行政举报法律规范。行政举报之规定多是由某个行政机关制定的单一法律规范，但不少部门却没有制定类似规定，行政机关之间存在法律依据不一致的情况，［23］故有必要适时制定一部基础性、综合性的《行政举报法》。这部法律层级较高，是发挥“龙头”作用的专门法，不明确区分具体领域或事项，能够实现行政举报的规范化、权威化、固定化。易言之，行政举报立法理念需要及时调适，从分散走向统一，实现行政举报统一管理的目标。专门性法律保护规范具有体系完备、操作性和针对性较强的优点，对于克服法律规范的碎片化现象有积极效果。［24］与分散的法律规范相比，《行政举报法》具有适用面广、效力位阶高、可解释性强的优势，对行政举报的实施发挥着统领性作用。一方面，能够给予举报人明确的权利行使依据，有足够权威去破除针对举报人的不适当限制，为行政举报各个环节中各方当事人提供共同遵循的通则性规定。基于统一性立法层次保障中的举报人，也能够更加明确认识到自己的权利义务所在，提高举报的积极性和处理效率。［25］另一方面，有助于行政机关处理举报事项享有法定职责，使其有足够权限去处理纷繁复杂的举报事项，对于快速发现、查处违法失范行为、维护社会和谐稳定颇有益处。

从法律系统形成规律来看，同样需要一部统一性的立法体系。经由统一规定，能够构建行政举报法律制度的基本框架。如奥地利法学家凯尔森认为：“基础法促使所有形成某个秩序体系的杂乱规范形成统一并赋予它们有效性。”［26］法律体系具有层级性，上位法决定着下位法的作用发挥，只有上位法与下位法结合起来时，行政举报法律规范才能形成各位阶和谐有序的统一体系。在法律规范层级上，形成“宪法——行政举报法——各行政管理领域举报法律规范”的立体化法律体系。作为规范行政举报的专门法，《行政举报法》的颁行既能从形式上明确举报要点，也会对整体的行政举报类法律规范发挥提纲挈领作用。同时，《行政举报法》能够推动这项法律制度的整体铺开，对其他法律规范发挥指引、纠偏及调适的功能，以消除不同法律规范之间可能存在的冲突。

⒉行政举报统一立法的可行性。从整体来看，制定《行政举报法》具有切实可行性。首先，持续性建章立制夯实了统一立法的基础。目前的行政立法模式尽管呈现碎片化、欠缺系统性，但依然为制定专门的行政举报法律积累了经验，而中央和地方分散的立法制度设计这些富有现实意义的实践探索为制定专门立法提供了基础。其次，制定《行政举报法》的时机已逐步成熟，有着深厚的民意基础。早在2000年3月的第九届全国人大三次会议上，有159名人大代表合计提出5项提案，请求出台完整的《举报法》。［27］这种法律对于公民举报职务犯罪等腐败领域的行为方式、保护机制、信息保护、激励机制都进行了调整。这类设想虽然与行政举报不属于同一事项，但其中的思路可资借鉴。除此之外，《行政举报法》的创设不会与其他法律产生冲突。有学者认为，举报类基本法的制定存在与刑法、行政诉讼法等部门法的协调困境。［28］诚然，创设一部完整的专门性法律应注重其与相关法律规范的协调统一。再次，域外有相关经验可供借鉴。国外举报的统一立法已初具规模，各国举报立法制度存在共通之处，为统一型立法模式提供参照意义。其中，国外关于举报人保护的统一立法比较成熟。如英美法系国家是较早从立法上对内部举报人进行保护的国家。1989年美国颁布了保护举报人的专门立法《举报者保护法》，对举报人权利保护相关问题作出了系统规定；1998年英国制定了不分公私、不分行业领域的综合性《公益披露法》；2004年日本颁布的《公益通报者保护法》参考了英国的《公益披露法》，这部法律系统规定了公益通报的条件和对举报人的保护措施，属于不明显区分公私、事项的综合性法律；2006年加纳制定了综合性的《揭发者法》。［29］总之，域外国家的一些立法经验能够提供相应的启示，我国制定《行政举报法》的条件逐渐成熟。

（二）行政举报统一立法的基本遵循

⒈立法原则。一是规范整合与技术引领相结合。在统一立法过程中，应对分散的行政举报法律规范进行加工与整合。《行政举报法》的制定关乎完备的行政举报法律规范体系之形成。统一立法考验着立法者的立法技术与立法品德。在以统一立法方式巩固行政举报立法成果的过程中，应注重立法技术的改进。其中，民主参与可以协助立法技术的改进。民主参与立法，要有公众参与立法规划、起草、讨论的常态性、程序化安排，如立法听证、立法咨询、立法讨论等。［30］同时，立法技术应践行简约明了的范式，将普遍性的行政举报规则予以提炼。这些都是立法程序的必然要求，是判定立法是否具备科学性的重要指标。二是平衡各方利益原则。在多元利益冲突时代，立法必然涉及利益归属问题，法律规范本身就是利益平衡之下作出的选择。立法应当是多元利益表达整合而成的公共产品，立法过程就是一种集体行动的逻辑，各方主体可以充分进行利益表达。［31］一部良好立法的最大魅力之一在于能够平衡其所规范的不同群体之利益。举报立法涉及的是行政机关所代表的国家、举报人、被举报人、公众等各方的利益。良法的一大标准是能够有效权衡好不同群体之间的利益关系。针对利益可能受损的情形，立法上应精准作出补救措施。实践中，利益可分为公共利益和私人利益，利益类型上也需要进行衡量。因此，立法内容在维护公共利益的同时，应兼顾好举报人与被举报人的私人利益。三是兼顾实体与程序内容。行政举报是一个步骤性很强的活动，遵循着一整套有序的流程。完善行政举报立法需要实体、程序同步进行。通过立法安排，从程序法意义上明确各个行政机关的职责，规范其工作程序，使举报人依照法定的统一程序得到处理。［32］《行政举报法》的条款既要重点设计实体内容，也要设定保障各方参与主体程序性权利的内容。在程序内容上，应与其他法律形成衔接机制。此外，信息时代的立法活动面临技术更新迭代的崭新命题。［33］从抽象的立法原则到具体的实体、程序规范，行政举报立法需要体现大数据时代的技术面向。

⒉立法体例。笔者认为，《行政举报法》的体例与范式可以围绕纲领式的立法体例而展开。具体说来，设定《行政举报法》的立法体例不必过于细致铺展，而要具有统领性，以原则性的授权性规范为主，如采取“提取公因式”方法去设计统一型的举报立法①“提取公因式”作为总分体系立法技术的经典表述，体现为总则在分论中的普遍适用特点。总则部分将一些共性法律规范抽象出来，使之与具体性规范在逻辑上相互呼应，从而使法律形成一个逻辑严密的体系。。这种纲领式立法范式具有相对政策化、宏观化的特性，为其他分散的举报类法律规范提供应有归属。基于此，今后任何行政举报类法律规范以及其他规范性文件的制定或修改都应遵循这部“基本法”的原则与内容。同时，这种立法体例不是采取详尽式的立法技术，而是将行政举报类法律规范进行总结，将有益的、包容性的、存在共性的内容抽取出来，以形成具有本土特色的专门性《行政举报法》。作为适用于所有行政举报事项的基本法则，事实上是通过“提取公因式”的办法对行政举报法律制度中最低限度规定的一种成文化，属于抽象化立法技术发展的必然结果。这种“提取公因式”的立法技术将共性问题抽象出来，是共性法律规则的相对化，使之与具体的行政举报法律规范在逻辑上相照应。这种立法范式主要有两个特征：一是对宏观的行政举报政策的贯彻落实。主要设定行政举报的基本立法目的、立法要素以及基本立法导向，只规定宏观的、根本性的问题；二是这种统一立法发挥基础性作用，对相关法律规范、规章、地方立法都发挥着统领作用。其他行政举报类规范性文件的立改废都应遵照这一专门法，而不得与之相抵触。由于《行政举报法》牵涉面广，行政机关、司法机关、企事业单位等都涉及举报问题，不是哪一个部门就能单独完成的。［34］因此，《行政举报法》由全国人大及其常委会来组织起草较为合适。而行政举报涉及的复杂利益权衡交由立法机关处理最为适宜，能够最大程度平衡各方利益。

（三）《行政举报法》立法要素的初步设想

⒈基本理念。定义“行政举报”的概念，明确行政举报的法律意涵。应当就立法目的、基本原则等内容进行设定，立法目的包括行政法律秩序维护、权利保障、社会治理目标达成等。就维护法律秩序而言，美国法学家博登海默认为，法律必须把维护社会秩序作为价值之一，无论在自然界还是在人类社会都是有序压倒无序。［35］有序化是人类社会生活所必需的，这种有序化决定了立法的价值之一便是维护社会秩序。关于基本原则的设定，合作原则、参与原则都是值得强调的，表明行政机关与举报人之间公私力量共同合作完成任务，推动行政举报事项之共治。

⒉举报条件。行政举报的途径、事项、范围、条件、方式是立法应明确举报立法必须具备的内容，如应当规定举报的系统、方式、条件、事项范围等，且要明确举报材料的秘密属性，从源头上保障举报的安全性。

⒊举报处理规则。应明确行政机关对于举报事项要遵循“依法、及时、就地处理”原则，重点规定行政管辖权，明确举报处理的职责，体现有限政府、责任政府、高效政府的现代管理理念。从组织规定上明确举报处理机构的职责，建立统一专门的举报处理机构负责本法实施以及作为相应的行政执法主体。如在各级行政机关成立独立的行政举报局，按职权进行分级处理，形成从受理、调查、处理、流转到纠错的系统性机制。同时，完善相关举报处理程序，具体规定答复、反馈、处理、期限等内容，健全举报处理的程序性规则。

⒋权利义务。在明确举报权利前，特别需要厘定举报人的法律地位，举报人应当是行政执法程序的参与人。一方面，《行政举报法》作为调节举报人、被举报人与行政机关行为的法律规范，应当对各自的权利义务作出明确规定。［36］从政治、经济、社会等多个方面，完善举报奖励和保障机制。从正面明文规定举报人所享有的相关权利，如举报自由权、拒绝作证权、督促查办权、要求保密权、申请保护权、获得奖励权。另一方面，应明确举报权利行使的范围。通过法律来确定举报人的权利范围和类型化举报事项的范围。对于举报人的实施程序、办法作出系统的优化。对具体的权利范围要作出详细规定，举报权、被反馈权、受保护权、赔偿权、保密权都需要关注，且举报人激励机制应构建适合本土的规范化制度。同时，举报人具有督促查处的权利。举报材料的提出不意味着监督行为的结束，在举报后直至作出处理的整个过程中举报人都有权监督。［37］此外，举报人的豁免权应当明确，如《北京市突发公共卫生事件应急条例》规定，对非恶意的不实报告不予追究责任。针对举报处理的进程和结果，应当用立法方式保障举报人的优先知情权。在规定基本权利的同时，用立法形式明确举报人的配合办案、提供证据等义务。对行政举报目标的立法实现而言，行政机关的义务具有重要意义，应从提供便利、举报答复、保密义务等予以设定。

⒌法律责任。对妨碍举报人的惩戒办法等作出细化规定。在行政举报奖励中，对于举报人与被举报人相互串通、骗取奖励的，由相关行政机关撤销奖励决定。针对违反相关法律法规的，依法追究行政法律责任；涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任；对行政机关及其工作人员违反规定的，同样处以相关责任。同时，要厘清行政机关之间的法定职责，使之对举报事项分级处理、职责明确、责任清晰。经由建立严密的责任追究制度，对行政机关及其工作人员失职泄密等过错设置相应的制裁措施。简言之，行政举报中主要存在三方责任，需要从行政、民事、刑事、政纪等维度进行设定，强化行政机关对举报活动的管理与监督职责。

⒍权利救济。立法应当确立长效的事前与事后救济机制。行政举报的根本目的在于保护公共利益、实现人民福祉，这一目的之达成有赖于通过立法为举报人提供激励机制且提供安全保障。［38］对于举报人的安全保障，应加强预防性保护手段，强化对“隐性打击报复”的惩治。对于事后救济机制，规定适当引入举报人、被举报人的申诉机制以及被举报人的复查机制。举报人、被举报人对处理结果不服时，有权要求召开听证会，就举报处理结果审查重新查处。立法应当为举报人提供有效保护，明确打击报复后的权利救济途径。对于因举报可能遭受的打击报复，统一立法应提供必要特殊保护。同时，举报人保护机制的设定需要与个人信息保护机制协同进行，且与《中华人民共和国劳动法》、纪检监察举报类法律规范、检察举报类法律规范等保持良好“接轨”。