野生动物致害补偿地方立法的现实困境与纾解路径——基于45部地方性法律规范的考察

□向往

（重庆工商大学 法学与社会学学院，重庆 400067）

一、问题的提出

野生动物的栖息地与人类活动正日益重叠，15头野生亚洲象一路北上在40天内“肇事”400多起。根据官方提供的数据，初步估计造成直接经济损失近680万元，［1］且处于持续扩大的状态，这让人类与野生动物之间的冲突损失由谁“买单”的问题暴露在公众视野之中。［2］从法律层面来看，我国早在1988年《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）第十四条就确立了野生动物致害补偿制度，指明“由当地政府给予补偿”，并授权省级人民政府制定补偿办法。历经数十载，至今我国一直沿袭着这一制度建设与实施逻辑，仅2016年修订后的《野生动物保护法》对其进行了局部修订，一是扩大了补偿范围，回应了现实中以野猪为代表的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”造成损害而未能补偿产生的信访或诉讼问题①参见刘某勇与山东省人民政府其他案（2015）济行初字第554号和刘某勇与山东省人民政府案（2016）鲁行终1153号；汪某生与安徽省林业厅行政赔偿裁定书（2010）皖行赔终字第00010号。，以切实保护群众利益，调动了广大人民群众保护野生动物的积极性，［3］二是增加了地方可以开展野生动物致害赔偿保险业务、中央财政对国家重点野生动物导致损害予以补助等规定，以缓解地方补偿资金压力。

作为国际上化解人与野生动物冲突的重要措施和主要手段，［4］虽然野生动物致害补偿立法的顶层设计在我国基本形成并得到了进一步优化完善，但司法实践却显示，一些受害者向地方人民政府及其有关部门寻求野生动物致害补偿，部分地方时常将缺少补偿办法、不属于国家和地方重点保护野生动物或中央立法和地方立法未明确法定补偿主体等②参见吴某涛与南通市林业局行政处罚二审行政判决书（2020）苏06行终510号；施某强、松阳县人民政府行政赔偿赔偿判决书（2019）浙11行赔初4号；林某双与丹东市人民政府、丹东市边境经济合作区管理委员会、丹东市林业局野猪伤人行政补偿一审行政判决书（2018）辽06行初43号；李某清、陆某凤、四川省人民政府二审民事判决书（2017）川行终964号；高某国与克什克腾旗人民政府履行职责一审行政判决书（2018）内04行初10号。作为不予补偿的“挡箭牌”，甚至还出现了对地方未制定补偿办法提起诉讼的情形③参见刘某勇与枣庄市人民政府、枣庄市林业局资源行政管理：林业行政管理（林业）一审行政裁定书（2018）鲁04行初16号。，未能充分发挥协调人与野生动物之间张力的功能作用。这一方面反映了地方立法有所欠缺，另一方面表明了地方立法与中央立法之间存在不协调、未能细化上位法等问题。因此，本文拟通过考察野生动物致害补偿地方立法的基本概况，全面审视与反思其中存在的现实困境，提出了推动和完善我国野生动物致害补偿法治建设的对策建议。

二、野生动物致害补偿地方立法的基本概况

以北大法宝数据库为基础，笔者以“野生动物”和“补偿”为关键词，检索涉及野生动物致害补偿的地方性法律规范。为了避免收集不全或者有所疏漏，同时还借助了地方人大及政府官网作为补充。剔除其中与本文主旨无关和重复统计的地方性法律规范，截止2022年3月，共收集现行有效的地方性法律规范45部。

（一）总体性数据

全国有25个省、自治区、直辖市对野生动物致害补偿进行立法，规范类型分为两种：一种是地方性法规，有33部。省级地方性法规有24部，市级地方性法规有9部；另一种是地方政府规章，有12部。省级政府制定的政府规章有10部，市级政府制定的政府规章有2部。出现这一现象的原因在于我国地方立法分为“两个层次、四个主体”，省级和设区的市级人大及其常委会和同级人民政府可分别依法对环境保护方面的事项制定地方性法规或地方政府规章。野生动物致害补偿作为野生动物保护法律制度之一，属于典型的环境保护方面的立法事项。虽然上位法明确规定由省级政府制定补偿办法，但并不影响地方享有立法权的主体对野生动物致害补偿的立法。从时空分布来看，主要有以下几个特征：一是地域分布。23个省份制定有地方性法规，10个省份制定有地方政府规章，而云南省、陕西省、甘肃省、青海省、北京市、辽宁省、吉林省和安徽省8个省份同时具有地方性法规和地方政府规章；二是时间分布。《野生动物保护法》（2016）出台之前的地方性法规有9部、地方政府规章有9部，之后的地方性法规有24部、地方政府规章有3部。可见，地方性法规对野生动物致害补偿立法远超地方政府规章，且省级地方性法规明显多于市级地方性法规，地方性法规相较于地方政府规章更能及时回应上位法变更并作出修改。

（二）地方性法规的细化情形

《野生动物保护法》（2016）出台后作出修改的24部地方性法规中，有18部同步扩大了补偿范围至“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”，但尚有《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》《江苏省野生动物保护条例》《山东省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》《湖北省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》《五峰土家族自治县森林资源保护条例》和《湘西土家族苗族自治州高望界国家级自然保护区条例》6部沿袭“国家和地方重点保护野生动物”的规定。在内容上，有20部地方性法规对上位法规定作出细化，主要包括以下几方面的情形：

一是补偿主体。有10部明确了补偿主体为县级人民政府，如《重庆市野生动物保护规定》《安徽省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》《浙江省陆生野生动物保护条例》等；二是补偿原则。有5部设立了补偿原则，如《河北省陆生野生动物保护条例》和《吉林省人民代表大会常务委员会关于禁止猎捕陆生野生动物的决定》为“合理补偿”，《吉林省森林资源保护条例》《吉林市森林资源保护条例》和《上海市中华鲟保护管理条例》为“适当补偿”；三是补偿情形。有2部划定了补偿情形，如《阿坝藏族羌族自治州野生动物植物保护条例》分为予以补偿和不予补偿两类情形，《湘西土家族苗族自治州白云山国家级自然保护区条例》仅有不予补偿情形；四是补偿资金。有4部确立了资金来源途径，分为两种模式，一种是分配到多层级地方政府，有3部，具体包括《四川省〈中华人民共和国野生动物保护法〉实施办法》《重庆市野生动物保护规定》和《阿坝藏族羌族自治州野生动物植物保护条例》；另一种是建立保护野生动物基金，有1部，如《云南省西双版纳傣族自治州野生动物保护条例》；五是补偿程序。有6部细化了调查核实程序的执行主体，有2部为县级人民政府，有4部为县级野生动物保护主管部门，前者包括《江苏省野生动物保护条例》《吉林省森林资源保护条例》，后者包括《河北省陆生野生动物保护条例》《长春市陆生野生动物保护条例》《吉林市森林资源保护条例》和《江西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》。颇具特点的是，《五峰土家族自治县森林资源保护条例》将补偿事项中的“财产损失”限定为“重大财产损失”，而《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》还规定了对特定陆生野生动物造成的农作物损害加大补助力度。

（三）地方政府规章的要素内容

除《贵州省陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》外，地方政府规章都是在《野生动物保护法》（2016）出台前制定，之后仅《安徽省陆生野生动物造成人身伤害和财产损失补偿办法》开展了修订，可分为两种立法方式：第一种是在省级和市级政府制定的相关规章中嵌入野生动物致害补偿规定，如《安徽升金湖国家级自然保护区管理办法》《本溪市野生鸟类保护办法》《吉林省禁止猎捕陆生野生动物管理若干规定》等，都对野生动物致害补偿制度作出了一定改造；第二种是由省级政府制定补偿办法，有9部。与第一种立法模式和地方性法规以细化上位法部分规定不同，补偿办法是对野生动物致害补偿制度的全面性和系统性立法。对比不同地方补偿办法，补偿标准和补偿程序不尽相同，但大致有以下几个相同点（见下表）：

45部地方性立法规范

一是补偿范围。有6部为补偿重点保护陆生野生动物造成的公民、法人和其他组织的人身或财产损失，其中甘肃省、安徽省和西藏自治区包括“三有”动物，但西藏自治区仅限于补偿公民损失，不包括法人、其他组织；二是补偿情形。有7部划分了予以补偿和不予补偿情形，如《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》首次奠定了这一立法方式，而西藏自治区只明确了予以补偿情形，北京市未作任何规定。对于予以补偿情形，8部补偿办法都与陕西省2002年向国务院法制办公室发函询问如何界定“因保护国家和地方重点保护野生动物受到的损失”的回函中列举情形基本一致①参见国务院法制办公室对《陕西省人民政府法制办公室关于〈中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例〉适用中有关问题的请示》的答复（国法秘函〔2002〕162号）。；三是补偿资金。除《北京市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》是由单一层级政府财政买单外，有8部规定由多个层级且一般都是县级以上政府财政承担。较为突出的是，《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》区分人身和财产损害配置不同财政负担占比，《青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法》则设立了野生动物保护基金；四是法律责任。有9部设有法律责任，主要分为两个方面：一是违法获取补偿金的法律责任，二是国家工作人员违法补偿的法律责任（贵州省除外）。值得一提的是，多数地方补偿办法都引入了其他相关制度，如劳动能力鉴定制度、医疗保险制度等，其中最为突出的是与社会救助制度相衔接。

三、野生动物致害补偿地方立法的现实困境

必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，是***总书记在党的二十大报告中的重要指示。以法治理论为牵引，爬梳和厘清野生动物致害补偿地方立法的现实困境，是题中应有之义和必然要求。法治建设是立法数量和立法质量的有机统一体，［5］这既是依法治国的基本要求，也是良法善治的客观使然。为此，审视和反思野生动物致害补偿地方立法的要点主要有两个方面：一是是否实现有法可依，二是是否实现良法可依。对于良法的判断标准，提取不同学者观点的公因式，主要包括两个层面：一是价值层面。法律追求价值在具体的法律规则中能够一贯性的表达，既包括公平、正义等伦理价值，也包括法律制度的基本价值；二是形式层面。同一位阶的法律规定应当相互一致、下位法不能与上位法相抵触、法律规定之间应避免重复及立法空白、符合立法技术要求等。［6］依循这一逻辑，笔者认为，野生动物致害补偿地方立法的现实困境主要包括以下几个方面。

（一）资金来源困顿阻碍立法供给

由于地方性法规不涉及补偿标准、法律责任等内容，落实野生动物致害补偿制度必然离不开补偿办法的制定。但从目前来看，省级人民政府没有广泛展现出制定补偿办法的积极性，只有部分地方制定了补偿办法，且现行补偿办法也未与《野生动物保护法》保持同步修改，立法明显滞后。根据相关资料显示，地方缺乏补偿资金是其中主要原因，并贯穿野生动物致害补偿制度的历史发展脉络。1991年10月，国务院办公厅转发原林业部《关于加强野生动物保护管理工作报告的通知》中提到，“野生动物大都分布在偏远的经济不发达地区，地方财政困难，大多无力安排保护经费”，补偿群众损失这些耗资较多的工作不能进行。［7］2008年6月，原国家林业局发布《关于开展野生动物肇事补偿试点工作的通知》，决定在吉林、云南、陕西、西藏4省区开展“野生动物肇事补偿试点”，其目的是探索解决“受财力等因素的影响，补偿措施尚未得到全面的、合乎相应标准的落实”的问题。［8］2015年原国家林业局在地方代表向其提出建立或者完善野生动物致害补偿机制的提案或建议的复文中更是频频表明，补偿“在实际执行中难以落实，主要原因是野生动物分布较集中的地区多数是老少边穷地区，当地政府财政困难，难以完全负担补偿费用或补偿标准过低①参见“关于建立和完善野生动物损害补偿机制的建议”复文（2015年第3658号），国家林业和草原局政府网，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4861／20151029／815214.html，2021-09-20；“关于建立野生动物致害补偿机制的提案”复文（2015年第2560号），国家林业和草原局政府网，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4862／20151028／814533.html；“关于建立野生动物致害补偿机制的建议”复文（2015年第4773号），国家林业和草原局政府网，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4861／2015 1029／815180.html，2021-09-20.。”基于此，《野生动物保护法》在2016年修订时加大了中央财政对地方补偿工作支持力度，并增加了保险业务，以回应“地方政府财力普遍偏弱，补偿措施常因地方财政困难无法完全落实”。［9］但事实证明，地方政府为主、中央适当补助、省级政府出台补偿办法的补偿政策在实际执行中未能全面落实，其中主要原因仍在于“当地政府财政十分困难，难以承担补偿的主要费用”。［10］

对于补偿资金问题，实践中大多数地方都是通过多个层级政府财政按一定比例共同负担，以缓解单一层级政府承担补偿资金的压力，但如何在不同层级政府之间同步达成财政预算支出的共识，同样面临着困难和阻碍。如湖南省原林业局《关于建立野生动物损毁财物补偿机制的建议答复》中明确指出，“各级财政在分担致害补偿资金比例上意见不一致，由此出台《办法》一事搁浅。”［11］再如《四川省＜中华人民共和国野生动物保护法＞实施办法》（2012）第十五条规定，“补偿经费由省、市、州、县人民政府承担”，但2015年四川省原林业厅在对某代表提出《关于制定野生动物伤害补偿办法的建议》的答复中却表示，已起草《四川省陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法（讨论稿）》由于经费筹集等情况复杂，暂时没能出台全省性的补偿办法。［12］究其根本，这是因为与省级人民政府领导下级政府及其部门工作不同，我国财政支出是实行相互独立的一级政府一级预算，且预算权在各环节的权力分配是以分权制衡为原则。［13］省级人民政府不仅无权直接划定单个或多个层级政府承担补偿资金，还面临着衡平纵向的不同层级政府之间、横向的不同政府部门之间的利益博弈。正如有学者所言：“国家治理体系中最复杂和集中的利益、矛盾都交织于预算权层面。”［14］

（二）地方缺少价值原则引导立法

地方秉持何种价值原则决定着地方立法的基本走向，因为任何法律都是一套立法者根据其价值态度，对多元、冲突和变迁中的价值予以人为选择、人为预设的价值体系，［15］而价值选择错误会消磨和瓦解整个社会的法律信念。［16］在地方立法实践中，虽然有部分地方为野生动物致害补偿初步设立了补偿原则，主要包括合理补偿、适当补偿、一定补偿②参见《安徽升金湖国家级自然保护区管理办法》第21条。三种，但其中蕴含的价值理念各有不同。毫无疑问，适当补偿和一定补偿相对于合理补偿的补偿程度是偏低的，由适当补偿和一定补偿主导的规则设计及其具体执行，难免会导致补偿有失公允。对于受害者而言，他们通常只关心如何向政府索要补偿，或者考虑补偿数额与实际损害之间是否相当，或者补偿数额是否符合其心理预期①因补偿数额较低而提起诉讼。参见《耿马傣族佤族自治县林业和草原局、王朴生生命权、健康权、身体权纠纷二审民事判决书》（2020）云09民终794号。，至于是否有补偿标准②受害者对地方政府未制定补偿办法提起诉讼。参见刘福勇与枣庄市人民政府、枣庄市林业局资源行政管理：林业行政管理（林业）一审行政裁定书（2018）鲁04行初16号。、标准是否合理，并不在其考虑范围之内。不难预料，一旦受害者私益损失未能得到公平合理地弥补，不仅会降低其主动保护野生动物的积极性，还会因缺少保障其权益的法律救济途径，只能通过越级上访、集体上访，这为维稳平添诸多不确定因素。基于此，多数地方将野生动物致害补偿制度与社会救助制度衔接，消减规范与现实之间的张力，一定程度上保障受害人的合法权益。

根据2020年全国人大常委会对《野生动物保护法》执法检查结果显示，野生动物致害补偿制度在实施过程中除存在财政紧张导致资金难以落实以外，补偿认定程序复杂也是其中突出问题之一，［17］难以保障受害者得到高效、及时地补偿。一是补偿认定程序层层递进、同级协调，组织架构过于庞大。野生动物致害补偿认定程序纵向上大都延伸到乡镇人民政府，乃至作为自治组织的村（居）民委员会，而横向上不同部门之间相互协调，程序上几乎不存在单一上下链条可以完成野生动物致害补偿认定。以西藏自治区为例，一方面规定村（居）民委员会需要派专人实地调查损害发生经过，乡（镇）人民政府或者街道办事处另行安排调查人员到损害发生地进行调查核实；另一方面要求县级林业行政主管部门确认补偿申请后，送同级人民政府财政主管部门审查。二是补偿认定程序的周期过长，认定效率较为低下。不同地方在时效设置上有所不同，虽然有少数地方时效设置较短，以北京市最为突出，即“乡（镇）人民政府或者街道办事处在3个工作日内到现场进行调查—在5个工作日内报送报本区（县）林业行政主管部门—区（县）林业行政主管部门10个工作日内核查确认”，但普遍的时效设置较长，如青海省规定受理申请之日起20个工作日内完成现场调查工作，认定工作在调查工作结束后20个工作日内完成，且还有未设置时效的，如云南省。

（三）地方立法存在违法和不协调问题

法律规范之间的协调统一是实现法治的关键，如果不同法律规范对同一事项的规定相互冲突或者未能达成相对一致，将会导致法律规范适用上的混乱和摇摆，从而影响立法的实际成效。

根据地方立法实际，主要存在违反上位法规定和规范之间不协调等问题，具体分为三种类型：一是地方性法规与上位法存在抵触。违反“不抵触”原则以地方性法规在后立法违反中央在先立法为前提，包括“不得与上位法的精神和基本原则相抵触”和“不得与上位法的具体规定相抵触”两个层次。［18］如《湖北省实施＜中华人民共和国野生动物保护法＞办法》未同步修改补偿范围；《五峰土家族自治县森林资源保护条例》规定对“造成人员伤亡或者重大财产损失的”给予补偿，“财产损失”的概念范畴大于“重大财产损失”，可能涉嫌违法提高财产损失的补偿门槛。二是地方政府规章存在减损法律权利。《中华人民共和国立法法》对地方政府规章制定设立了“无法律法规依据不得设定权利减损规范”的基本要求。一般来讲，权利的立法减损模式主要有二种：一种是应有权利的减损，即对法所不能减损和禁止减损权利的减损；另一种是法律权利的减损，即对法律明确规定的权利减损。［19］野生动物致害补偿地方立法主要涉及后一种，如《西藏自治区陆生野生动物造成公民人身伤害或者财产损失补偿办法》第四条虽然列举了可以补偿的情形，但同时也规定了“除前款规定情形外，野生动物造成公民人身伤害、财产损失的，不予补偿”，一是补偿情形明显减少；二是补偿对象仅限于公民，这与国家立法的精神与要旨不符；三是同一地方立法不协调。首先，地方政府规章与地方性法规不协调。如《北京市野生动物保护管理条例》与《北京市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》的补偿范围不一致；其次，市级地方性法规与省级地方政府规章不协调。如《长春市陆生野生动物保护条例》和《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》的补偿范围不一致；最后，地方性法规之间的不协调。主要是市级地方性法规之间、省级和市级地方性法规之间的不协调，如《湘西土家族苗族自治州白云山国家级自然保护区条例》《湘西土家族苗族自治州高望界国家级自然保护区条例》，同一民族自治州内的地方性法规之间，针对不同的自然保护区，有关野生动物致害补偿的规定却不一致；而《阿坝藏族羌族自治州野生动物植物保护条例》和《四川省＜中华人民共和国野生动物保护法＞实施办法》二者在具体补偿办法制定主体的规定上不一，一个是自治州人民政府制定，一个是省人民政府制定，容易造成同一省份不同区域适用不同的补偿办法。

四、野生动物致害补偿地方立法的纾解路径

（一）着力资金保障机制的建设

野生动物致害补偿地方立法不彰的主要症结有二个：一是补偿资金匮乏，二是补偿资金在地方不同层级政府间难以达成分配合意。对于前者，仅靠地方政府固有财政力量明显是不足的，还需要多措并举保障补偿资金可持续。一是积极建立野生动物保护基金制度，保障补偿资金的稳定支出。政府性基金具有缓解地方政府财政压力的重要地位，［20］且能够最大限度地调和发展与民生的关系，契合野生动物致害补偿的宗旨。二是加快推动野生动物致害保险制度，增强补偿资金的风险能力。保险制度是野生动物致害补偿制度的配套制度，建立保险制度在本质上对政府财政资金既是一种社会化途径，也是一种资本放大化，能够增强资本的风险抵御能力。值得一提的是，在我国司法实践中曾发生应当按照保险服务合同约定的补偿限额支付补偿金还是依据地方立法确立的补偿标准确定补偿金的冲突情形，虽然法院以合同约定仅对合同相对人有约束力，且与地方立法规定的赔偿标准不符，排除适用合同规定①参见《耿马傣族佤族自治县林业和草原局、王朴生生命权、健康权、身体权纠纷二审民事判决书》（2020）云09民终794号。，但并未有效杜绝这一争议的再次发生，未来应当处理好野生动物致害补偿制度与保险制度之间的关系。三是完善野生动物致害中央补助制度，转移补偿资金的压力。中央层面应当及时出台相关的补助规定，对中央补贴的费用占比、补贴形式和补贴方式等作出明确规定。首先，补贴费用占比应当以地方财政收入与支出情况为基础确立，既不能采取全国统一的固定比例模式，也不能将补偿资金压力完全转移给中央政府；其次，补贴形式应当以资金类为主，同时兼物资类补贴，不能完全以资金形式作出补贴；最后，建议补贴方式采取一般性补贴和特殊性补贴的“双轨制”模式，不能仅补贴到省级人民政府由其进行统筹分配，还应当视情况对省以下各级人民政府作出额外补贴。而对于后者，考虑到我国行政体制下行政权力的集中化，［21］组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。［22］为此，建议采取行政命令方式从上至下的传达立法意图，以立法决策权推动地方立法，破解地方补偿资金配置僵局。

（二）设立明确统一的法律原则

法律原则的缺失必然会使野生动物致害补偿地方立法杂乱无章，为实践中诸多纠纷的产生埋下隐患。虽然部分地方对法律原则有所初步展现，但还远远不够。笔者建议如下：一是确立公平、合理补偿原则。修改《野生动物保护法》第十九条的规定，将“给予补偿”修改为“给予公平、合理的补偿”。一方面既遵循了公平、合理补偿业已成为各国行政补偿制度具有共性的基本原则的演变逻辑，［23］也汲取了地方立法中“合理补偿”原则；另一方面参考了《中华人民共和国民法典》第一百一十七条，“……征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”的表述方式，其一改《中华人民共和国土地管理法》第三条第四款“……依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，将“补偿”改为“公平、合理的补偿”，二是确立公开补偿原则。目前对补偿结果予以公示在部分地方立法中均有规定，但并未实现全面覆盖，如《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》只是规定野生动物致害补偿经县级以上人民政府林业行政主管部门确认后一次性补偿。由于缺乏必要的社会监督，欺诈腐败和道德风险等问题必然不断滋生，既不符合我国保障公民对政府管理的参与权和监督权的基本精神，更与我国建设法治社会的理念相违背，为此建议在地方立法中确立公开补偿原则；三是确立及时补偿原则。一般来讲，行政主体实施补偿时应当在尽可能短时间内给予遭受特别损失的公民、法人或其他组织以补偿，避免或减少损失。尤其是因保护野生动物导致人身严重损害或者财产重大损失的，任何迟延履行都有可能导致相对人的生活陷入困难的境遇，而及时补偿不仅代表的是一种效率，更是以民为本的精神体现。

需要指出的是，对于公开补偿和及时补偿两种原则，笔者认为，不宜以法律形式呈现，以国家指导意见的方式予以传达给地方或许更为适宜。当然，也有地方向国家林业和草原局提出“制定适用全国范围的补偿条例”，［24］具有一定的必要性和可行性，可借此确立野生动物致害补偿的基本原则，但具体内容上应把握立法的“度”，尤其是补偿标准不能一刀切。因为国家林业和草原局正在编制野生动物损害补偿标准制定指南，推动各地根据本地实际建立野生动物损坏补偿标准，［25］所以补偿标准即使入法亦不能全国整齐划一。

（三）开展立法专项评估与清理

地方应当尽快开展立法专项评估与清理工作，评估野生动物致害补偿制度的实施成效和发现存在的问题，并予以及时清理，保障地方有良法可依。结合前述分析，地方开展立法专项评估和清理要点主要有三个方面：一是地方立法是否及时作出修订。如“造成农作物或者其他损失”改为“造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失”；“有益或者有重要经济、科学研究价值陆生野生动物”改为“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。二是地方立法与上位法是否抵触。“不抵触”原则是我国立法体制约束下中央和地方立法权划分的法制产物，［26］是维护我国法制统一的根本所在，也是合法性标准的内在要求。地方立法个别条款中存在的诸如违反上位法条款或与上位法抵触的，必须立即进行修订或者废止，保证相关立法的良性运行。对应前述问题，应当着重把握地方是否补偿范围与上位法一致，或者是否非法限定补偿情形以及排除其他补偿情形，或者是否补偿对象仅限于特定主体、公民。三是地方立法之间是否相互协调。同一制度之间是否衔接、配套规定是否完备，是协调性标准的体现。对于同一地方不同规范之间对同一事项或内容的规定明显不一致的，应当尽快予以修改。建议既要从纵向上审视地方性法规和地方政府规章之间的协调性，也要从横向上审视同一层级立法之间的协调性。

至于如何开展立法专项评估和清理工作，笔者认为，应当明确以地方人大为主导，在评估的基础上，或由地方人大直接作出修改，或向政府机关提出地方规章的修改意见。理由在于，党的十八届四中全会决定明确提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，［27］这意味着在立法中应由人大把握立法方向，决定并引导立法的内容、原则和基本价值取向，［28］地方人大统筹整个清理工作既是应然之选，也是必然之选。但要根本上解决问题，还需要重点从三个方面着手：一是加强立法计划的科学性诊断，排查纳入立法计划中的法律规范是否存在需要同步修改的其它规范，预防今后地方立法不协调；二是构建立法过程中相关职责主体之间的沟通机制，共同摸清相关规定的立法情况，避免同一法律规定未能同步修改，减少造成立法不协调的人为因素；三是强化地方立法备案审查，严格把关地方立法质量。