驻村工作队在乡村治理中的功能研究——基于西北Y村的实地调研

□ 张 凡，张文政

（甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730070）

一、问题的提出

向农村地区选派驻村工作队是中国共产党从革命时期传承下来的开展农村工作的优良传统，也是党密切联系群众的关键举措。驻村工作队在国家权力下沉以及乡村社会的发展与变迁中发挥了重要作用，是推动国家意志拓展至乡村社会的特殊组织形式。驻村工作队代表国家在乡村社会的“在场”，这既是将乡村社会整合进国家治理体系的需要，也是以多种策略保证国家和乡村社会二者发展相对平稳的组织力量，更是完善乡村治理体系的重要行动方略。

随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，驻村帮扶也进入巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴的全新阶段。党中央对于建立驻村工作队帮扶长效机制作出了一系列指示，说明驻村工作队在国家与乡村社会中的位置一定程度上决定了其在乡村治理中发挥功能的实效，也意味着驻村工作队作为国家权力的行使者搭建了国家与乡村社会的组织化通道。新的历史时期，需要驻村工作队更加深入地嵌入乡村社会并在乡村振兴中发挥重要作用。

近年来，围绕上述问题，学界对于驻村工作队的历史演变、实践成效以及对乡村治理产生的影响进行了广泛讨论，取得了较为丰富的研究成果。从历史演变看，驻村工作队源自于解放初期的农村“工作队”，是一种反官僚化运作的工作方式，［1］在不同的历史时期，农村“工作队”承担不同的任务，可以打破原有行政体制的束缚，通过向乡村社会注入外部力量而开展工作。［2］中华人民共和国成立后，选派干部下乡对农民进行动员，通过自上而下的行政机制向乡土社会进行渗透，将国家政权建设与农民紧密结合起来。［3］在驻村工作队正式纳入国家脱贫攻坚制度体系后，党政机关选派干部下乡扶贫成为国家定点扶贫和东西扶贫协作的组织保障，也是践行以人民为中心的生动实践。在这一过程中有助于培养、选拔和锻炼干部。［4］从实践成效看，驻村工作队在村级场域的结构性嵌入有效缓和了基层矛盾，激发了农民脱贫的内生动力。［5］通过对扶贫资源的有效整合，增强了村级组织建设的活力，促进了当地民风的改善，［6］有效弥补了科层体系缺乏对实践复杂化有效反馈的缺陷，［7］并且实践也证明帮扶到户对于家庭发展有重要作用，与扶贫效果存在正向关联。［8］

学界关于驻村工作队对乡村治理的影响形成了肯定论和否定论两种观点。持肯定论者认为，驻村工作队作为“具身的国家”，不仅可以有效达成多重治理目标，而且在与村民一次次的“际会”中使国家和社会更清晰地“看见”彼此。［9］驻村工作队的短期帮扶效果是精准扶贫目标的实现，从长期来看则助推了乡村治理现代化的发展进程。［10］驻村工作队作为贫困村治理的外部力量，代表了国家“在场”和国家治理，与村“两委”在乡村治理方面分工协作、优势互补，形成了一种新的治理格局。［11］从治理主体、治理方式和治理目标三个方面改变了乡村治理模式，形成了国家支持、村委主导、村民参与的新的乡村治理格局，［12］并逐步成为乡村社会治理中一种常态化的制度安排。［13］持否定论者认为，驻村工作队在进入乡村治理的“现场”后，直接对原有的以村干部为代表的内生性乡村治理精英的利益产生影响，进而对乡村原有的治理格局和利益格局重新配置，这有可能导致二者之间的合作和互动不畅，［14］也可能因为乡镇干部与村干部之间的“共谋”以及“乡-村”关系的闭合，造成驻村工作队在双重排斥下难以参与乡村治理。［15］再加上驻村帮扶制度本身蕴含的“投机性”可能导致乡村自治的消解及双重治理失效，［16］进而使乡村治理“去政治化”、科层化治理对资源投入“内卷化”以及村干部对外部力量过度依赖，这些都将对基层治理产生负面影响。［17］

已有研究成果为进一步探讨驻村工作队的制度设计奠定了基础，但还存在可拓展的空间。首先，现有研究主要集中于驻村工作队在贫困治理场域中的功能，对于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接以及乡村全面振兴阶段驻村工作队功能发挥的研究较少。从历史演变的角度可以发现，驻村工作队作为一个组织系统，其功能实践呈现出阶段性的特点，这些特点会随着国家及乡村治理目标的变化而变化。其次，现有研究主要聚焦驻村工作队的组织特性对于乡村治理产生的影响，对驻村工作队在乡村治理中的具体行为和发挥作用的深层原因研究较少。驻村工作队在乡村治理中的结构位置是其具体行为和发挥功能的关键因素，作为国家制度化的安排，驻村工作队在乡村振兴中的结构位置是具体的，组织的结构位置会影响驻村工作队具体的行动目标。因此，把握驻村工作队在国家和乡村社会中的结构有助于进一步理解驻村工作队的行动逻辑和功能实践，有助于找到驻村工作队助推治理有效目标实现的路径。鉴于此，本文运用结构功能主义理论，从驻村工作队在乡村治理中的结构位置与功能发挥的视角切入，探索乡村振兴背景下驻村工作队在乡村治理中功能发挥的理论框架，包括驻村工作队在乡村治理中采用何种策略才能有效发挥功能，发挥何种功能，影响其功能发挥的掣肘因素有哪些，如何破解掣肘因素，从而强化功能输出，为推进乡村全面振兴提供参考。

二、驻村工作队整体系统与结构功能主义的契合

（一）结构功能主义概述

结构功能主义是以系统中结构与功能之间的联系为出发点，阐述社会系统中各组成部分以及相互作用的理论学说。［18］结构功能主义中的结构是指系统内部具有独特属性的各组成要素之间互相联结形成相对稳定的排列方式，而功能是指拥有特定属性的结构通过内部要素与外部环境进行相互作用所表现出来的特性、能力和作用。［19］换言之，功能是系统内要素及其结构的最终呈现方式，表达了各组成要素的意义和特性，是一定结构下系统内部要素的存在目的和理由。结构功能主义起源于法国著名哲学家、社会学家孔德和英国实证主义哲学家斯宾塞的结构功能思想，其后，法国社会学家迪尔凯姆、英国社会人类学家马林诺夫斯基等人继续深入研究，在其著述中可以得到更为系统的印证。结构功能主义的主要代表人物美国社会学家塔尔科特·帕森斯继承并完善了前者所创建的传统意义上的结构功能思想，明确提出了结构功能主义这一概念，形成了较为成熟且系统的结构功能主义理论。帕森斯认为，“行动系统”由社会系统、行为有机体、人格系统和文化系统共同构成。其中，社会系统具备四个功能性条件，包括适 应（Adoption）、目标达成（Goal Attainment）、整合（Integration）、模式维持（Latency Pattern Maintenance），简称“AGIL”，即结构功能主义分析框架。适应功能指系统获取资源并适应环境；目标实现功能指系统需要确立目标以及实现目标的手段；整合功能指保持系统的连贯性和一体化，减少各部分之间的摩擦；模式维持功能指在共同价值和规范的引领下开展活动，实现系统的稳定和连续。［20］

（二）驻村工作队整体系统与结构功能主义的契合

驻村工作队的工作坚持省级统筹、分级负责的管理原则，组织结构包括派出单位、上级政府部门、所驻县乡党委，层层压实主体责任和属地责任，在实际运作中，驻村工作队与村级各组织一同参与到乡村治理实践中。因此，在乡村振兴战略引领下，驻村工作队能够顺利完成任务目标的关键在于整体系统的内在结构。

⒈驻村工作队的运行是结构功能主义在实践中的体现。我国治理体系和治理模式来源于历史发展过程中自上而下的官僚统治、自下而上的乡绅治村两条治理主线。中华人民共和国成立前，国家行政力量尚未触及到乡村社会，乡村社会的稳定和有序主要依靠具有“天然权威”的乡绅等地方性力量，传统社会的宗族、乡绅等地方性权威在本土文化繁荣、村民教化等方面作出了重要贡献，维护了乡村社会稳定，这种治理模式呈现出“双轨治理”的特点。［21］中华人民共和国成立后，我国治理方式主要围绕国家与社会二者的关系发展变化。中华人民共和国成立初期，国家依靠强有力的行政动员实现了对乡村社会的整体动员；改革开放后，国家行政力量逐步从乡村社会退出，乡村社会的自我成长空间不断得到释放；进入新时代，随着经济社会发生重大变革，城乡一体化带动了乡村社会转型，但在不断变革和发展过程中，村民自治和乡村社会天然的力量难以解决乡村社会存在的一些问题，这就需要注入更多元的外部力量，因此，驻村工作队作为国家权力的行使者和代理人嵌入乡村社会。在乡村治理实践中，驻村工作队采取的特定的策略或行动由驻村工作队的结构所决定。

从全局看，驻村工作队并非结构单一的组织形式，其组织内部包含人力、政治、经济、文化、资源等多种成分，亦是结构功能主义所指的内部结构之间可以进行互动和整合的功能系统。从结构功能主义的角度看，系统致力于探讨自我存续、稳定与均衡的多种影响因素。任何一个组织或者个体都具有明显的时代特征和社会属性，面对新的发展时期都会注入新的时代元素，其行动边界也将随之改变，即对于一个系统来说，其内部要素与外部环境将会不断进行交互。驻村工作队作为一个系统，在乡村振兴阶段表现出内部组成要素与整体系统的稳定，在常态化帮扶机制的结构框架内发挥完善乡村治理结构，增强基层组织凝聚力，提升农民组织化程度的功能。因此，驻村工作队的整体结构与功能是结构功能主义在现实社会中的具体实践。

⒉结构功能主义为解释驻村工作队的治理功能提供了理论指导。治理有效是乡村振兴的基础。驻村工作队在准确把握其处于国家和乡村社会“居中”位置的基础上，在驻村过程中以外部治理力量介入为契机，激发和培育乡村内生治理动力，促进国家意志在基层组织网络体系中的覆盖，不仅要反映民情、满足民需、激活民权，更要充分用好、用实自身合法权，建立起国家与乡村社会之间交流互动的中介通道，充分发挥资源联结、上情下达、下情上传等功能。一方面，依靠自身优势和资源优势为乡村社会提供更多的治理资源和信息，进一步缩短国家与乡村社会之间的距离，将国家政权和乡村社会进行有机连接，使上级政府能够更好地把握乡村社会发展动态，引领正确的发展方向；另一方面，驻村工作队以自身功能的实现为出发点，以乡村振兴战略目标中的治理有效为落脚点，促进乡村治理的制度化和规范化，逐步建立起与乡村社会发展相适应的治理机制，以保障乡村社会的持续发展。

三、案例分析：驻村工作队在乡村治理中的功能实践

本调研集中于2020年7-8月、2021年7-8月，主要借助相关文件并通过参与式观察和深度访谈获取第一手资料，调研结束后以电话、微信等方式与调研对象保持联系。

（一）案例概况

本文的调研对象为甘肃省X县Y村①按学术研究惯例，笔者对文中的地名和人名进行了匿名化处理。。Y村地处甘肃省L市X县西南部，曾是建档立卡贫困村，全村辖8个村民小组，常住人口311户，总计1362人；耕地面积1500.1亩，林地面积2103.5亩，全村种植油菜689亩、花椒966亩、樱桃454亩。Y村在精准扶贫政策实施之前，基层组织建设薄弱，又因地理环境和自然资源的限制，经济发展缓慢，村民收入较低，2014年，Y村的贫困发生率为49.42%。2014-2020年，累计脱贫142户、636人；2021年，巩固拓展脱贫攻坚成果重点监测对象22户、67人。Y村党员共50名，60岁及以上的党员21名，占42%。Y村的驻村工作队共有3人，2017年9月，第一书记HX下派到Y村，到期轮换时HX申请继续驻村帮扶。

（二）驻村工作队在乡村治理中的功能实践

⒈通过关系嵌入发挥适应功能。适应功能是指行动系统需要与外部环境不断地进行对接和互动，补足系统发展机会的缺失，这也是维持其在系统中结构位置的基础。［22］驻村工作队作为嵌入乡村社会的外部力量，适应功能是其实现工作目标的基础，而要发挥适应功能，需要通过关系嵌入使驻村工作队与乡村各治理主体间进行良好互动，其中涵盖驻村工作队与村干部之间的关系、驻村工作队与村民之间的关系。

精英可以分为体制内精英和体制外精英。驻村工作队成员多为体制内精英，拥有丰富的体制内工作经验，但相对缺乏地方性知识，其若想顺利开展工作，与村干部的联系必不可少；村干部作为乡村社会的“体制内精英”，是掌握乡村信息最多的治理主体，也是乡村社会的村级治理主体。因此，驻村工作队与村干部的良好互动是顺利开展工作的关键，驻村工作队通过与村干部进行交流、合作，完善村级治理制度，规范治理行为，推动村级治理水平的提升。

Y村驻村工作队与村民的良好互动是其深入参与乡村治理的重要保障。村民是乡村治理的主体，如果驻村工作队无法获得村民的接纳、认同、信任与配合，驻村工作就会处于“脱嵌”的状态。从法理上讲，制度和规范意味着在治理过程中行动主体必须遵从运行规制的刚性约束以及运行标准和规范，但实践中，行动主体通常并不是冷冰冰的权力代表者，而是一个讲求人情味的权威角色。［23］驻村工作队作为国家权力的代理者和直接执行者，将人情法则、文化观念等本土因素贯穿在正式权力运行过程中，走入村民家与村民一起聊天、唠家常，在田间地头帮村民干农活、了解民情，通过柔性互动让村民感受到“外来人”的温暖，拉近了情感距离。通过关系嵌入，驻村工作队实现了国家权力合法性与地方知识合理性的有效结合。

⒉通过资源嵌入实现目标达成功能。目标达成功能是指系统在确立目标之后需要采取相应的策略最终实现目标。资源是决定乡村社会发展的核心要素，但乡村发展往往受到自身资源禀赋的影响，因此，驻村工作队在推动乡村振兴战略实施过程中主要采用的方式为资源下乡。驻村工作队拥有双重资源：一方面是来自派出单位的组织资源，另一方面是驻村工作队个人的社会资本所带来的资源。这一方式在纾解乡村发展资源困境的同时有助于驻村工作队帮扶目标的达成。

在派出单位组织资源方面，Y村的派出单位计划实施乡村振兴定点帮扶项目共计32项，其中，产业帮扶24项，基础设施8项。截至2021年7-8月，Y村驻村工作队的派出单位不仅为帮扶村捐赠化肥、地膜、微耕机等农资农具，给予巩固拓展脱贫攻坚成果重点监测户微波炉、电冰箱等家用电器，还对Y村各类考生给予资助，鼓励他们接受教育，而且派出单位的帮扶力度并未随着农村绝对贫困人口脱贫而有所减弱。同时，Y村驻村工作队还通过“跑项目”等方式加强所驻乡村与上级政府的联系，通过跨部门整合促进政府及时回应村民需求，建成富民产业路21公里、开发周边撂荒地700亩，帮助村民增产增收。

在个人社会资本带来的资源方面，驻村工作队成员想村民之所想，解村民之所急。Y村的樱桃种植面积共计454亩，为帮助村民增加收入，Y村驻村工作队利用融媒体平台、朋友圈、抖音等发布信息，吸引人们前往Y村观光旅游，采摘和消费樱桃。驻村工作队成员还主动联系亲朋好友购买Y村的农产品，依靠自有资源联系更多客商销售农产品，帮助村民增收致富。

⒊通过组织嵌入互嵌整合功能。理论分析意义上的驻村工作队在乡村治理中的功能与具体实践中驻村工作队的功能发挥有时会存在不一致之处，因为实践中驻村工作队承担着多种功能，而整合功能的发挥较之其他功能体现得更为充分。同时，结构功能主义也十分重视系统的整合功能，帕森斯认为“所有社会都有整合问题，这些整合问题是价值制度化过程的焦点。”［24］

作为乡村发展“战斗堡垒”的村级党组织，必须充分发挥党建引领带头作用。如果其服务群众的意识淡薄，就无法承担起乡村发展的重任，为此，需要选派能力强、经验丰富的优秀人员发挥才干。驻村工作队承担了这一任务，包括对村委会成员的行为进行监督，改善以往松散的组织运行状况和村干部工作作风，完善村级组织内部管理，帮助村级组织树立权威，增强村级组织解决实际问题的能力。驻村工作队进驻乡村后还要避免出现各自为政的现象，即驻村工作队和村干部及村级组织各自做自己的工作，同时也要避免出现一方对另一方只是服从和配合的现象，导致驻村工作队进入乡村后给其带来新的治理问题。为此，驻村工作队采取了成员先入和相互嵌入两种行动机制。

一方面，驻村工作队通过鼓励村里受过一定教育的青年加入党组织，促进村级组织内部变革，解决基层党组织内部变革乏力的问题；尤其鼓励具有外出创业或者工作经历且所受教育程度较高的村民返乡担任村干部，提升村干部整体素质；鼓励村里的党员以身作则引领村民积极参与乡村治理。另一方面，驻村工作队严格落实村民代表大会制度、一事一议制度、“四议两公开”制度，了解村民需求，保护村民利益，如果有不方便直接告知的意见或建议，可以采用匿名信箱等保护性措施进行反馈。在不断的正强化和正向反馈中使村民积极参与乡村治理，构建了村民与村级组织双向互动的治理模式。

⒋通过文化嵌入增强模式维持功能。结构功能主义认为，系统能够进行自我调节从而实现稳定和有序，为了使系统自身得到维持和发展，系统内部需要通过文化嵌入和形成共同价值实现模式维持功能。驻村工作队模式维持的前提是队伍内部的整合与有序，为使驻村帮扶收到良好效果，驻村工作队内部在派出初期就已实现了自我整合：队员之间互相磨合和协调，在明确自身角色定位的基础上将服务群众的价值标准内化于心，形成组织成员共同的价值理念并成为驻村工作队的行动准则。

驻村工作队“嵌入”乡村社会，是以代表国家意志的人才资源下沉为载体，依托驻村工作队的资源联结作用为乡村社会发展提供动力，究其本质在于增强乡村社会的韧性，加快推进乡村治理体系现代化。因此，在乡村治理过程中，其治理模式应从嵌入模式走向融合模式，确保乡村各治理主体的共同“在场”。增强村民的主体意识，激发村民参与乡村治理的热情，为打造共建共治共享的治理格局奠定基础。增强乡村治理的整体性、系统性和协调性，使乡村治理主体在面对不同治理情境时能够及时作出结构性调整，保证乡村社会稳定，实现乡村社会内部秩序的自我维持（见下图）。

驻村工作队在乡村治理中的功能研究框架

（三）驻村工作队功能发挥的掣肘因素

面对不同的发展阶段和不同的乡村环境，驻村工作队需要不断调整治理模式，通过整合国家和乡村社会的不同利益需求，发挥其功能优势，推动乡村治理现代化。然而，随着乡村社会的分散和异质化程度的不断深化，乡村治理必然面临更多难题和阻力，这些都需要国家权力进行全面统筹和系统安排。［25］作为国家治理系统中的子系统，驻村工作队在参与乡村治理实践中受到多方面因素的制约。

⒈驻村工作队的目标受派驻期内考核制约。社会是一个大系统，在不同时期有不同的发展目标，而组成社会这个大系统的各子系统需要围绕这个发展目标按照一定的结构方式组织起来发挥各自的功能。驻村工作队作为嵌入乡村的外部组织力量，在特定的时期和乡村场域内承担不同的功能。因此，驻村工作队以国家在一定时期的乡村治理目标为出发点，推动实现社会发展的大目标。换言之，将国家意志渗透到乡村社会，使国家权力纵向延伸到乡村社会，参与村级公共事务管理。

如果将脱贫攻坚作为具体的“点”，以贫困地区农民摆脱绝对贫困为单一目标任务，那么，乡村振兴则体现的是“面”，目标明确且难度有所增加。驻村工作队的派驻时间有限，短期内无法解决乡村内部长期积累的问题，限于考核压力，在实际运行过程中可能会倾向执行那些易测评的刚性任务，忽视难以量化的服务事项，并且在情况复杂和特殊的乡村场域内，驻村工作队无法做到“尽善尽美”，有可能出现对驻村工作队不满的声音。

⒉村民对外部力量产生依赖心理。对于村民利益和需求的回应，驻村工作队需要调动村民的积极性，在保护村民基本利益的基础上培育乡村内生力量。对于村民诉求的满足，驻村工作队在促进国家权力下沉的过程中需要联结乡村社会与上级政府获取资源，而直接利用资源进行帮扶可能会让村民尝到“甜头”，同时，帮扶资源受到帮扶单位层级的影响，村民可能会期冀拥有更多资源的驻村工作队进行驻村帮扶以提供更多的机会。因此，驻村工作队作为乡村发展的外部力量，过度的帮扶会导致村民产生依赖心理，期待驻村工作队为自己带来更多的资源，重视外部输入资源而忽视乡村内部资源，甚至会对物质资源的供给产生偏好。

⒊多元主体互动可能分散驻村工作队精力。系统所产生的问题究其根源来自于特定的结构。帕森斯认为，将角色设定为行动者对某一特定结构位置的行为期待，那么一定的角色必定在社会结构中发挥一定的功能。［26］

在乡村社会这一高关联度的场域，为了使国家权力在乡村社会更好运行，行政嵌入是其进入乡村的有效方式。因此，嵌入乡村治理场域的驻村工作队在功能发挥过程中势必因资源管理和运用与乡村内生的治理主体产生互动。在开展帮扶工作中，驻村工作队与村干部容易出现工作交叉，驻村工作队有时会处理原本不属于自己工作范围内的事务，这不仅会分散驻村工作队的精力，还会模糊驻村工作队扮演的角色，甚至让驻村工作队陷入无限责任的困境。

四、驻村工作队功能优化之路径：重塑乡村治理格局

（一）优化资源供给，提升治理效能

制度优势是提升治理效能的前提，治理效能通过驻村工作队在国家与乡村社会的“居中”位置体现出来。驻村工作队是乡村社会治理的外部力量，同时也是乡村社会治理的责任主体，还是乡村振兴在基层社会的践行主体，因此，应借助国家顶层设计的推动力，在总结脱贫攻坚经验的基础上以制度的衔接和优化为契机，因地因时进一步做好帮扶工作。实践中，组织层级的差异会导致资源供给的差异，而资源供给的差异会影响驻村工作队完成驻村帮扶工作的难易程度。可以通过交叉帮扶、资源倾斜等举措将强势部门和弱势部门进行组合，打破资源供给的条块分割现状，优化驻村工作队资源配置；增强驻村工作队与所驻乡村的匹配度，减少因派出单位层级差异所导致的帮扶差异，避免因派出单位的帮扶力度不同而导致被帮扶的乡村之间产生新的发展差异；推动驻村工作队合理利用资源，使制度优势在乡村振兴中转化为治理效能，更好地推进乡村治理现代化。

（二）优化考核体系，助力驻村工作队开展工作

从结构功能主义的视角出发，规范的形成需要借助一定的强制性手段，从而保障系统内部各要素之间的均衡，实现制度对行动者行为的约束。过度繁重的行政任务可能减少驻村工作队与村民联系的机会，导致路径依赖，产生“唯目标论”的行动逻辑。因此，在规范驻村工作队开展工作的同时需要对目标加以描述和确认，无需以过度量化的方式限制实现这些目标的手段。规范的确立需要在不断的调整和反馈中探索推动治理有序运行的模式，用规范化、常态化的驻村帮扶实现全过程治理，同时也要充分认识到目标执行效果的差异，尤其是乡村治理具有多层次、多目标、阶段性的特点。应优化考核程序，建立和完善容错机制，激发驻村工作队成员的工作热情，鼓励其发挥主观能动性，创新乡村治理方式。此外，还需完善驻村工作队培训机制，提高驻村工作队成员的实际工作能力，可以通过举办经验交流会的方式学习其他驻村工作队的经验，开拓眼界和思路，解决驻村工作队在实际运行中遇到的难题。

（三）营造参与空间，增强内生治理能力

在环境大致相同的情况下，驻村工作队的帮扶在不同乡村所产生的效果存在差异。现有研究主要关注乡村外部因素，但除去派出组织间资源的垂直差异，乡村自身资源的差异也会导致帮扶结果存在差异。我国乡村社会发展的逻辑主要由国家自上而下的制度变迁推动，而村民参与能够将乡村治理成本内部化，产生自下而上的推力，重建村民个体与国家之间的关联。因此，驻村工作队要在组织下沉的同时为村民参与营造空间，坚持村民在乡村治理中的主体地位，打破乡村治理资源的局限，增强村民参与乡村治理的能力，发挥村民自治的作用。以乡村公共事务为载体，为村民之间、村民与村干部之间、村民与驻村工作队之间创造更多的交流机会。拓宽村民参与乡村公共事务的渠道，改变行政命令式的乡村治理模式，通过协商民主的方式强化村民对于乡村的功能性和情感性依赖；以制度化的方式激发村民主体力量，及时纠正偏差观念和行为；以“外力型”治理力量增强村民参与乡村公共事务的主动性和积极性，培育共同体意识，让村民个体感知到组织的力量，展现组织在抵御风险方面的优势，提升村民组织化程度。

（四）厘清治理主体间的功能

从结构功能主义视角出发，结构与功能之间主要借助“位置-角色”这一枢纽进行沟通与交流。作为维持秩序和信息交流的重要途径，沟通具有协调不同信息背景的行动者行为、疏通行动主体思想的重要功能。德国社会学家哈贝马斯认为，话语是一种权利，即“人们围绕公共事务以自由、平等的身份展开辩论、对话和商讨，并最终达成政治共识的过程”。［27］话语作为沟通的重要媒介，关键在于以实现特定目标为出发点，发挥各主体的价值和功能，以尊重、协商和合作等途径实现诸多复合因素的张力消解，最终实现信息之间的对称，拓宽每个行为参与者的对话渠道。

在结构中扮演不同角色的驻村工作队与村干部之间相互联系的有效方式是互动和交流，二者的角色互动受到一定的社会关系的影响，表现出相对稳定的状态。驻村工作队通过衔接国家治理需求和乡村现实需求，能够减少乡村治理中“无主体”治理的“真空地带”，通过沟通达成共识，以协商和对话的方式实现乡村公共利益最大化，进而形成良好的乡村治理格局，实现乡村“善治”。

驻村工作队对村级治理产生了重要影响，但也要认识到驻村工作队是乡村治理的参与者，即驻村工作队的结构位置决定了其在乡村治理中的辅助者角色而不是村级事务的决策者。村级公共事务应在村级党组织的引领下，通过村民共同参与最终决定，避免驻村工作队过度干预村级具体行政事务。因此，在乡村治理过程中，内外部治理主体需要明确自身的结构位置，对治理情境作出准确判断，促进乡村社会治理主体各司其职，进而推动乡村治理结构优化。