城乡一体化视域下农民工社会救助模式研究

摘 要：在现实需求与客观制度障碍交织的困境下，将构建农民工社会救助模式作为建设城乡一体化社会救助体系的过渡形式是目前较为理想的选择。通过对四川省泸州市农民工社会救助现状进行调研后发现，当前农民工获得制度性救助状况、对社会救助的了解与评价状况都不甚理想，其对于社会救助的期盼也折射出当前社会救助制度存在的弊端。为此，在城乡一体化进程中构建农民工社会救助模式，需要改革现行社会救助政策，创新社会救助管理机制，健全需求表达与合作帮扶机制，完善社会救助保障机制，推行精准救助并强化救助评估和监管机制。

关 键 词：农民工；社会救助；城乡一体化

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0071-07

收稿日期：2016-01-20

作者简介：王飞（1985—），男，四川隆昌人，四川警察学院警察管理系讲师，管理学硕士，研究方向为公共管理、农民工问题。

一、研究现状与缘由

欧美等发达国家的社会救助制度较为完善，理论体系也比较完备，其理论研究通常是置于福利制度的框架下进行的。尽管发达国家的福利制度比较完善，但也没有忽视发展和完善社会救助制度。迄今为止，在西方发达国家，社会救助制度仍发挥着社会保障的“兜底”作用。 西方发达国家的城乡社会救助差距并不明显，各国都普遍实施了统一的社会救助制度。[1]同时，这些发达国家在城市化进程中也未形成独特的农民工群体，因而国外鲜有专门针对农民工社会救助的研究。

国内对社会救助的研究主要集中在社会救助的概念界定、内涵、分类、发展趋势、国外经验分析、城乡社会救助制度等方面。建国后实施的城乡二元户籍制度导致社会救助体系呈现条块分割的特点，由此也缺乏统筹的城乡社会救助制度。[2]社会救助主管部门和研究者普遍认为，目前，城乡二元社会救助制度难以妥善解决作为流动人口的农民工的社会救助问题，致使当前的社会救助制度颇受诟病。于是，学者们一致呼吁改革现行二元社会救助制度，建立城乡统一的社会救助制度。实践部门和学界对于是否在全国范围内建立统一的社会救助制度，实行统一的制度与规定和统一的管理与标准等问题进行了广泛的探讨与争论。[3]基于此，主要形成了以下两种观点：其一，认为应该建立全国城乡统一的社会救助制度。例如：从保护公民基本人权的角度来看，给予所有公民提供社会救助，是国际人权公约的重要内容，从维护公民权利和社会公平的角度来看，建立全国统一的社会救助体系也是应该的。[4]其二，主张城乡间应有所区别，但应逐步过渡为城乡一体化社会救助制度。如郑功成所言，现阶段中国还不具备建立统一的社会救助体系的客观条件，不宜将构建一体化的社会救助体系作为制定现实社会救助政策的出发点，可以将这一内容作为今后社会救助制度的发展目标。[5]肖艳辉也认为城乡一体化的社会保障水平和社会救助水平是我们追求的目标，但只能逐步过渡。[6]虽然学界对于建设城乡一体化社会救助体系的时机与路径尚存分歧，但对这一发展目标持同一观点，很多学者都认为应采取过渡形式，逐步构建城乡一体化社会救助体系。根据我国当前的社会救助政策，农民工在城市寻求社会救助有一定的难度，他们可寻求的社会救助渠道只能是当地政府部门，但这对于长期外出在城市务工的农民工而言，返回家乡申请社会救助又存在诸多障碍，由此使其难以获得社会救助。笔者认为，在目前难以构建城乡一体化社会救助体系和广大农民工迫切需要社会救助的形势下，有必要先行建立农民工社会救助模式，以帮助农民工摆脱困境。

近年来，有关农民工未能获得社会救助而深陷困境的事件屡见报端。2012年11月30日，河南杞县农民工刘红卫在郑州中州大道一立交桥下，因饥病交加抢救无效死亡；2013年12月6日，北京“井族”在下水道里蜗居20余年的“苦难人生”被新闻曝光；据《中国尘肺病农民工生存状况调查报告（2015）》显示，仅有14%的罹患尘肺病的农民工与雇主或用人单位签订了劳动合同，在全国600万尘肺病农民工中，绝大部分因无劳动合同难以得到赔偿与救助而深陷“绝境”……这一系列事件都“拷问”着我国的社会救助制度、流动人口服务与管理制度。当前，我国城乡社会救助政策的对象主要是本地居民，即通常只能向户籍所在地政府部门申请救助，而游离于城乡之间的农民工具有高度的流动性，当其陷入困境时难以获得城市社会救助。农民工作为弱势群体，在城市中极易遭遇风险，而且抵御风险的能力普遍较低，构建城乡一体化视域下的农民工社会救助模式，更能体现人文关怀，让农民工共享社会发展成果。党的十八大以来，国家陆续出台了完善社会救助的相关政策。党的十八大报告提出，统筹推进城乡社会保障体系建设，完善社会救助体系。党的十八届三中全会提出，健全城乡发展一体化体制机制，形成城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民共同分享现代化成果；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求创新社会治理体制，加强流动人口服务管理。这些均为构建城乡一体化的农民工社会救助模式提供了有力的政策支持。

二、农民工社会救助现状——

基于泸州市的调查分析

（一）样本概况

为了解当前农民工社会救助状况，课题组于2015年5月采取自制调查问卷的形式，在相关社区居委会的协助下，通过接访和入户的方式对在泸州市城市社区务工和居住的农民工做了问卷调查，共向农民工发放400份问卷，收回352份有效问卷，有效率为88.0%。课题组主要从性别、年龄、文化程度、月收入、婚姻状况等方面了解农民工的基本信息。具体情况参见表1。

（二）农民工社会救助状况

课题组主要从农民工接受救助、对社会救助的期盼与评价三个方面了解农民工社会救助的现状（参见表2）。从表2项目1-6可见，农民工在需要救助时，其获得来自政府、老板/单位、亲戚、朋友/老乡、妇联组织和慈善组织的帮助情况分别为：43.7%的农民工获得过政府帮助，39.0%的农民工获得过老板或单位的帮助，75.8%的农民工获得过亲戚帮助，74.6%的农民工获得过朋友或老乡帮助，36.8%的农民工获得过妇联组织的帮助，仅有22.2%的农民工获得过慈善组织的帮助（此处及后文所涉及的调查数据如无特殊说明，则均由表2各项目中“非常不符合”与“比较不符合”的数据相加、“非常符合”与“比较符合”的数据相加所得）。

从表2项目7-18可见农民工对于社会救助的期盼状况。对于不同类型社会救助的需求状况为：62.3%的农民工希望在其失业时得到就业方面的帮助，60.5%的农民工希望在穷困时得到生活方面的救助，79.1%的农民工在遭受灾害时希望获得灾害救助，82.5%的农民工希望在权益受到侵害时获得维权帮助，82.8%的农民工希望在其遭遇大病时获得医疗救助，78.7%的农民工希望在穷困时得到住房救助，79.3%的农民工希望自己的孩子得到教育方面的帮助。当有需要的时候，农民工对于帮助他的主体的期盼为：83.1%的农民工希望获得妇联组织的帮助，74.7%的农民工希望获得老板/单位的帮助，58.6%的农民工希望获得慈善组织的帮助，83.2%的农民工希望获得政府的帮助，91.8%的农民工希望获得亲友的帮助。

从表2项目19-27可见农民工对于社会救助的了解和评价状况。仅有11.9%的农民工知道社会救助站的位置；当其穷困时，认为自己能在城里和老家获得救助的农民工分别为26.8%和27.1；有救助需求时，仅有18.4%的农民工知道向哪个政府部门求助；仅有22.4%的农民工认为社会救助对需求者的帮助力度大；分别有67.1%、65.9%、65.9%的农民工认为申请救助需要提供太多材料，流程太繁琐，而且会花费太多的时间；72.2%的农民工希望有个地方能集中办理救助申请。由此可见，农民工对于社会救助的了解状况不甚理想，对能获得救助的期望较低，对申请救助满意度较低，而对于类似于政府服务中心集中办理申请的期望很高。

（三）当前的社会救助体系在救助农民工方面面临的问题

⒈社会救助需求强烈且类型较多。从需求类型看，农民工对于遭遇大病医疗救助的需求最强烈，这也反映出农民工对于大病风险的抵抗力很弱，透露出农民工对于“因病致贫，因病返贫”的隐忧；农民工对于就业救助和最低生活保障的需求最低，应该来自于只要其具备劳动能力或通过自身努力就能获得谋生的机会，因而对这两项的风险抵抗力相对较强；农民工对于教育救助、司法救助和住房救助的需求依次居中。与曾经获得帮助经历密切相关的首先是农民工对于获得亲友帮助的愿景最强烈，对获得慈善组织帮助的需求最弱，其次是希望获得政府和妇联组织的帮助。可见，农民工对于社会救助需求较为强烈且需求类型较多，但当前社会救助体系难以有效满足其需求。

⒉救助资源较为分散且缺乏合作。农民工在需要救助时，获得的帮助主要来自于非制度性的亲友，而获得来自政府等制度性的外在救助则较少；在农民工社会支持网络中，非制度性社会支持网络在发挥主要作用，比较缺乏制度性的社会支持网络。原因在于：社会救助类型主要包括生活、医疗、教育、就业、住房和法律等，而负责这些救助的政府部门涉及民政、卫生、教育、人社、住建和司法等部门，由此使得社会救助资源较为分散，加之各个部门缺乏紧密合作，难以有效整合有限的救助资源，进而难以有效救助处于困境中的农民工。

⒊城乡社会救助体系之间缺乏衔接。由表2项目20-21可知，不足三成的农民工认为自己能在城市或老家获得政府的社会救助。在当前城乡二元社会救助制度下，农民工游离于城乡之间，向其务工所在城市政府申请社会救助最为便捷却难以获得救助，因为政策规定是向其户籍所在地的家乡政府部门申请社会救助，但申请过程繁琐且成本高昂。换言之，城乡二元的社会救助体系之间缺乏有效衔接，致使广大农民工难以获得社会救助。

⒋社会救助程序繁琐且救助乏力。由表2项目22-27可知，绝大部分农民工认为当前社会救助制度的救助流程过于繁琐，申请社会救助成本过高。一方面，农民工的工作较为繁重且工作时间较长，节假日较少，而且缺乏社会救助知识和经验；另一方面，社会救助程序繁琐且分管的政府部门较多，因此，在申请社会救助过程中需要向不同的政府部门提供大量资料，完成整个救助流程需要耗费较多时间、精力和金钱。此外，即便农民工克服重重困难获得救助，但受制于有限的救助力度和水平也难以达到理想的救助效果。

三、构建城乡一体化的农民工

社会救助模式

在实施新型城镇化建设发展战略过程中，逐步建立城乡一体化的社会救助体系，必须对当前城乡社会救助体系进行改革，构建符合农民工特点的社会救助模式，以便精准救助符合救助条件的农民工，让农民工共享社会改革发展成果。

（一）创新社会救助管理机制

构建农民工社会救助模式，切实有效地满足农民工的社会救助需求，首要之举便是改革当前社会救助管理机制，通过逐步推行分层分类管理、建立新型管理格局和创建社会救助管理服务中心等举措创新社会救助管理机制。第一，政府应根据救助类型对社会救助对象进行分层分类管理，严格区分最低生活保障和其他专项救助，着力推广分类救助和差异救助。 也就是说，要根据农民工对于救助类型需求的轻重缓急逐步实施各类社会救助。首先，应大力提升医疗救助水平，有效降低农民工因患尘肺病等大病而致贫的风险；其次，应不断健全教育救助、司法救助和住房救助机制；再次，应完善就业救助和生活救助制度。第二，形成“政府主导，民政主管，部门协同，社会参与”的新型救助管理格局。通过整合资源、整合职能、整合制度，形成政府主导、民政牵头、其他相关政府部门协同、社会参与的工作机制，全面建立与当地经济社会发展相适应的农民工社会救助制度体系。[7]第三，创建社会救助管理服务中心，集中受理、办理社会救助申请。创建类似当前政务服务中心的社会救助服务中心，从主要负责社会救助的民政、卫生、教育、人力资源与社会保障、司法和综合治理等部门抽调工作人员到社会救助管理服务中心办公，或者在政务服务中心设立社会救助管理服务中心，为农民工申请各类社会救助提供便利。例如：福建省泉州市泉港区为解决当地社会救助力量比较分散的问题，将救助内容分为生活、医疗、教育、就业、住房、法律、临时七类，分别由民政、卫生、教育、人社、住建、司法和综治七个部门牵头，整合其他配合协助单位的救助资源进行分类救助。借助新成立的社会救助管理服务中心将各相关部门有效衔接起来，此中心是社会救助统筹联动工作机制的中枢，负责统筹全区社会救助工作，将救助对象根据分层分类分解到七个部门，收到了较好的效果。

（二）健全需求表达与合作帮扶机制

为提升农民工获得救助的效率，应畅通农民工社会救助需求表达渠道，通过促成城乡社会救助体系紧密连接合作、政府与社会力量和城市社区合作、发挥城乡基层群众性自治组织作用等途径健全农民工社会救助需求表达机制和相关主体合作帮扶机制。第一，畅通救助需求表达渠道。从对泸州市农民工的调查可知，农民工对社会救助的了解和评价状况不甚理想，为此，需要健全农民工社会救助需求表达机制。通过纸质、短信、网络等方式加强社会救助相关情况的宣传指导工作，加大普及力度，让农民工熟知申请社会救助的受理部门、地点、条件、程序等；依托电子政务系统，开通社会救助网络查询和申报服务业务，为农民工提供便捷的救助需求表达渠道。第二，促进城乡社会救助体系紧密连接合作。将城乡社会救助体系通过网络链接，加强城乡社会救助体系合作，实现资源与信息共享，帮助农民工通过电话和网络的方式向户籍所在地和务工所在地政府申请社会救助，破解农民工因游离于城乡之间而难以申请社会救助的困境。扭转“城乡分治，公民不同权”的局面，打破社会救助城乡二元分割结构，畅通城乡社会救助体系连接机制，完善城乡社会救助体系，着力实现社会救助服务城乡均等化。第三，探索和推广政府与社会力量合作，依托城市社区，借助政府购买服务为农民工提供救助服务。加强政府与社会力量在社会救助领域的合作，依托社区服务中心（站）平台，通过政府购买服务等方式扶持和发展服务专业、群众认可的社会救助服务机构，探索救助服务者与志愿服务者协作联动，不断扩大社会救助服务的覆盖范围。第四，充分发挥城乡基层群众性自治组织在社会救助工作中的重要作用。2015年6月，民政部发布的《民政部关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》要求村（居）民委员会应协助做好社会救助的以下工作：救助对象发现报告工作、社会救助申请审核审批工作、社会救助动态管理工作、社会力量参与社会救助有关工作、社会救助政策宣传工作等；此外，还应关注居住在本辖区的外来人员，帮助有困难的家庭和个人提出救助申请。

（三）完善农民工社会救助保障机制

当前，农民工难以获得较高水平社会救助的原因是当前的社会保障制度对于农民工这一特殊群体缺乏完善的保障机制。在国家层面尚未出台专门针对农民工社会救助的政策，各级政府也没有足够的专门财政资金用于农民工社会救助开支。 此外，除了政府部门外，在各种社会力量中也缺乏社会救助服务人员。根据我国《社会救助暂行办法》中的相关规定，当前全国各城市社会保障体系几乎都把农民工排除在社会救助对象之外，仅有个别地方将农民工纳入了某些社会救助类型之中。例如：山东省劳动和社会保障厅于2006年发布的 《关于解决农民工医疗保障问题的意见》，海口市人民政府办公厅于2006年印发的《海口市农民工工伤医疗救助实施意见》。截至目前，鲜有将农民工纳入当地城市社会救助范畴。笔者认为，破解农民工社会救助困境，第一，需从政策上向农民工倾斜，将农民工纳入当地社会救助范畴，这也是推进以人为核心的新型城镇化发展和农民工市民化的必然要求。但在现实中，农民工即便能获得社会救助，其救助水平也比较低。据民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，2014年全国城市低保人均标准为411元/月，全国农村低保月人均补助水平为129元，住院救助、门诊救助、资助参保参合水平分别为人均1628元、186元、72元。可见，当前我国社会救助水平仍然较低。社会救助是政府理应承担的责任，应当将农民工救助资金列入国家财政专项预算之中，以国家财政保障农民工救助所需资金，政府应逐步增加此项财政投入。此外，还应积极鼓励、支持和引导社会资本投向社会救助领域，借鉴天津市建立建筑业特困农民工医疗救助基金的做法，积极探索推广成立救助基金，构建多元化的救助经费保障机制。第二，加强对社会救助领域工作人员的教育培训。依托社会救助服务人才培养和相关干部培训计划，发挥高校、科研院所和相关培训基地的资源优势，强化对城市社区工作人员和社会救助管理与服务机构干部职工进行系统的社会救助培训，更新社会救助理念、知识与方法，提升社会救助管理与服务的能力。

（四）探索推行精准救助并强化评估监管机制

由于一些地方政府部门工作的失误，现实中出现了骗取低保和符合条件申请救助而未被救助的情况，为此，应探索推行精准救助并强化评估监管机制。借鉴当前各地实施精准扶贫方略的经验，探索推行精准社会救助项目，切实救助有需求的农民工。第一，主管部门要做好申请救助农民工的发现报告工作，将申请者的家庭状况纳入调查评估、建档访视、服务需求分析等具体社会救助管理与服务工作范畴，及时、准确、客观地对申请救助的农民工的实际情况进行客观评估，并根据评估结果及时启动下一步程序，为增强社会救助的针对性与有效性提供科学依据。各地民政部门应指导、督促居民委员会将发现和排查困难农民工作为重点工作之一，安排社区工作者、专业社会工作者、志愿者等经常走访调查困难农民工的信息，掌握、核实社区内农民工生活状况及遭遇突发灾难和重大疾病等情况，并及时告知居民委员会。第二，构建政府部门、服务对象、社会专业机构等主体参与的多元协同评估监管机制。应从救助监管、项目运作、服务效果、社会影响等方面对各类社会救助工作进行综合评估与监管，保证社会救助工作朝着职业化、专业性、规范化方向发展。加强对政府购买社会救助领域服务项目的评估与监管，规范服务项目的立项评估与绩效考核程序，严格从专业资质、内部治理、人才资源等角度对申请承接政府购买社会救助领域服务项目的社会组织进行独立第三方全流程评估；建立健全社会救助服务绩效评估指标体系，对社会救助服务项目进行客观评估，强化对绩效评估结果的反馈与转化应用。引导从事社会救助服务的社会组织做好内部评估，树立高质量服务意识，建立专业化监管机制，持续提升承接社会救助服务的能力。

为适应当前经济社会发展的需要，构建农民工社会救助模式，需要对现行政策制度进行相应的调整，改革当前城乡二元社会救助体系，逐步推进城乡社会救助体系并轨，探索将农民工纳入城市社会救助体系范畴，畅通救助需求表达渠道，构建城乡合作与多元主体合作帮扶机制，强化救助宣传力度，简化救助申报与办理程序，提升救助水平与效果，实施精准救助，完善救助保障机制与评估监管机制。换言之，构建城乡一体化进程中的农民工社会救助模式，其根本在于构建城乡一体化的社会救助制度。

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[4]张红英.城市贫困群体社会救助研究——以潍坊市为例[J].经济研究导刊，2013，（31）：78-79.

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[6]肖艳辉.社会救助国家责任模式比较研究[D].湖南大学博士学位论文，2012.32.

[7]公衍勇，周东升.试析我国农民工社会救助体系的构建[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，（02）：72-73.

（责任编辑：高 静）