从救济到廉政：信访制度廉政功能探究

时间：2024-04-24

陈凯明沈跃东

摘要：信访制度功能法治化是信访法治化改革的基础。在全面从严治党和反腐败斗争中，应该逐渐淡化信访制度的权利救济功能，强调信访制度的廉政功能。实践中，信访已越来越多地成为提供案源线索和监督信息的廉政信息渠道。从应然层面上看，信访制度的廉政功能是法治价值引导的制度必然。因此，在新时期，要充分发挥信访制度的廉政功能，完善纪检、监察信访工作机制，制定统一的《信访法》，建立起廉政信访信息评估和防范机制。

关键词：信访制度；法治化；廉政功能

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0078-06

收稿日期：2016-03-18

作者简介：陈凯明（1991—），男，福建莆田人，福州大学宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为宪法学；沈跃东（1968—），男，江苏高邮人，福州大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为宪法学。

信访制度创设至今已有半个多世纪，在不同的历史时期发挥着不同的功能。创设伊始，信访制度是党的群众路线的产物，并作为保持国家机关与人民群众密切联系的制度设计。在全面依法治国的背景下，信访制度法治化是信访制度改革的发展方向。信访制度的设计是基于一种实用主义的政策考量，但在实际运行中，其功能应随着不同历史时期社会变化特点不断地发展和嬗变。因此，明确信访制度在新时期的功能定位，对全面理解和完善这一制度有所裨益。

当前，随着全面从严治党和反腐败斗争的深入，更加注重运用法治思维和制度化的方式实现廉政目标是党风廉政建设的长远性战略选择。目前，党和国家正通过建立系统化的监督机制和建设长效化的规章制度，推动反腐模式的转型。一个完善的权力监督体系和反腐败制度，需要充分发挥各监督主体的作用。既要强调人大监督、行政监察和司法监督等公权力主体的权力性监督，也要重视公众、新闻媒体和舆论等非权力性的社会监督。同时，还需要提供二者互动和衔接的有效途径，形成发挥合力作用的权力监督体系。信访制度恰恰是跳出权力性监督和非权力性监督的各自藩篱，架构起自下而上的社会监督与自上而下的权力监督之间的制度“桥梁”。因此，在全面从严治党和反腐败斗争的新时期，探索信访制度廉政功能将为信访制度的发展提供新的思路。

一、信访制度功能转型成因：

救济功能的僭越

当前，信访制度在运行中引发的各种社会问题日渐凸显。从2005年起，围绕着《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）和《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》等信访制度规范，学术界对信访制度改革已进行了10多年的研讨，虽然对改革方向所持的观点不尽相同，但在信访困境成因的分析上形成了基本共识：信访制度功能的扭曲是产生信访困境的主要原因。[1]其中信访的救济功能成为了众矢之的，有学者主张应该将信访的法律救济功能完全从信访中剥离。[2]但是，又有学者认为不能完全剥夺信访的纠纷解决功能，而是要将信访纳入多元化行政纠纷解决体系之中。[3]梳理和归纳学界对信访制度功能的研究成果，笔者认为，信访制度救济功能从僭越到归位有以下几个原因。

（一）信访制度在宪法框架中的位置从错位到归位

我国《宪法》并没有关于信访的直接规定，通过参照和引申，学界将我国《宪法》第二十七条第二款、第四十一条作为信访制度的宪法渊源。我国《宪法》第四十一条列举了建议权、申诉权和控告权，然而现行《宪法》第四十一条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。[4]信访制度之所以长期与其它救济制度发生冲突的关键在于居于辅助政制的信访制度凌驾于核心政制之上，与司法制度主从易位，成为了推进社会正义的“惯常体制”。[5]对比有直接《宪法》依据且有明确权利、权力规定的核心政制，并无完备《宪法》依据且无直接法定职权的信访制度，在我国宪法框架中的定位应该是配合和服务核心政制，作为辅助政制发挥补充效用。深刻认识信访制度在宪法框架中的定位，并使之回复到次要政制位置，才能使它的地位和功能相匹配。

（二）对传统“青天机制”理念从继承到摒弃

司法与行政合一是中华法系的一大特征，出于对“官本位”政治权威的信任，创设了“登闻鼓”“邀车驾”的“直诉”救济制度。无限向上、向外寻求“青天”庇护的风气在中国本土的法律思想中根深蒂固，“人治”色彩浓厚的“青天机制”并未随着历史的演进而消亡，而是被信访制度继承。在历史文化的影响下，“赴京喊冤”演化为“进京上访”，对信访制度的路径依赖再现了古代中国救济制度的传统。信访制度的惯性作用在客观上消解了国家司法机关的权威，受到了学者的强烈批判。[6]随着对制度研究的深入，信访预设的处理纠纷模式被检验出存在明显的效能不足，难以提供有效的救济。[7]从制度经济学角度看，信访制度也存在着运行效率低下，交易费用巨大的缺陷。[8]因此，应培育与现代法治进程相适应的政治文化，使信访制度逐渐地解除制度中“人治”基因的捆绑。

（三）从大众动员信访到诉访分离的理性设定

制度的演变和走向受制于“国家政权建设”政治价值的变化和调整。自1951年以来，得益于中央特别注重发挥人民来信来访的社会动员功能，信访制度从无到有地迅速建立起来。[9]1979-1982年期间，国家要实现政治路线的战略性转移，就必须进行拨乱反正的工作，信访制度迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置；在1982年后，信访制度的服务对象是经济建设和安定团结的大局。[10]特定的政治生态衍生出了信访制度诉访不分的问题，更为重要的是，囿于长期以来司法制度正义推进功能的缺位，诉访混同严重威胁了司法处置的终局性效力。对此，2004年最高人民法院提出了涉诉信访的概念。直到2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，对涉法涉诉信访事项导入司法程序机制等进行了规范，诉访分离理念的确定宣告了信访制度救济功能的终结。

信访制度救济功能变迁的背后反映的是历史和制度的特性，但归根到底是法治的缺失。当然，也不能因此否认信访制度在法律空缺时期的弥合作用，但在诉访分离的背景下，信访制度救济功能应该被淡化。可以利用信访温和且对抗性较少的特点，用于调解和求和；[11]也可以用于解决一部分因司法政策“不受理”的纠纷，如国企改制中的利益配置问题。[12]总之，信访制度救济功能只能是非正式的解纷机制，作用是弥补其它救济手段留下的“空白”。

二、信访制度功能转型趋势：

廉政功能逐步提升

信访制度廉政功能是一个“崭新”的概念，包含了信访检举控告、信访廉政、勤政建议等内容，但从外延上看，廉政功能的外延宽于检举控告。这一功能不仅用于揭发和举报公权力的违法乱纪，也用于提出廉政与勤政方面的意见和建议，积极地防范公权力在反腐高压下的不作为。从内涵上看，这里的信访廉政功能有别于通常认为的社会监督。虽然二者在监督的主体和客体上是一致的，但在载体和曝光对象上，社会监督通过网络、媒体或自媒体等方式向社会公众曝光，[20]而信访制度的廉政功能是直接向信访机构反馈廉政信息。可以说，信访制度的廉政功能是社会监督转化为权力监督的有效途径。信访制度廉政功能的提出是将信访视为一个客观中立的信息传递渠道，并根据渠道所传递内容的性质来划分信访制度的功能。党的十八大以来，为落实全面从严治党，推进党风廉政建设和反腐败斗争，信访制度越来越多地作为提供案源线索和廉政监督信息的渠道。因此，从实然上看，信访制度廉政功能正在逐渐凸显。

信访制度廉政功能的逐步提升是信访制度功能法治化转型的应有之义。当前，反腐败斗争形势已从“严峻复杂”转变为“不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现”。中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议作出了“反腐败斗争压倒性态势正在形成”的形势判断，这是基于反腐败斗争取得成效的综合判断。《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》相继出台，彰显了反腐败斗争中要立章建制依规治吏；至2015年底依据中央“八项规定”查处违规案件10多万多起，处理了近14万余人，形成了空前的反腐力度。[13]推动全面从严治党向基层的延伸不仅要依靠巡视、自律等内部监督制度，还需要充分发挥信访制度的廉政功能，并将其与内部监督制度一起形成全面的反腐治理网络。提升党和国家的廉政治理水平，应当畅通和拓宽信访制度的廉政信息渠道，这将有利于尽早地发现问题和及时地调查问题，使因严重违纪、涉嫌违法立案审查的案件成为极少数。尽早发现问题是指在实践中，当信访反馈的案件尚未发展到违法的程度，仅仅是国家机关或公务员的工作失误或行为不当时，就可以借助于信访制度灵活的运行机制，通过沟通、建议和协调的方式，使那些不当的行政行为及时得到纠正，将可能发生的违纪违法行为扼杀在“萌芽”状态。及时调查问题是指根据信访制度的规则和程序，国家机关将通过信访制度廉政信息渠道收集的信息作出相应分析，围绕分析结果整理出问题清单并制定惩治方案。在反腐败斗争的新形势下强调信访制度廉政功能，有助于提高公众参与社会民主政治的热情。从数据上看，自2015年7月中央纪委监察部网站开通了“群众身边的‘四风和腐败问题”信访监督举报曝光专区以来，至2016初，通过信访渠道通报问题979起，点名道姓通报1355人，其中527人移送司法机关。[14]这一统计数据充分说明发挥信访制度廉政功能，有利于治愈社会公众不敢监督、不能监督和不会监督这一“顽疾”。从社会效果上看，在《中国反腐倡廉建设报告No.5》中，社会公众普遍认同并继续期待和拥护“动真格”的反腐败斗争形式。显然，新形势下更多的社会公众愿意关注和参与到防范公权力不正当行使的监督中。信访制度为公众提供了积极参与国家政治生活的渠道，并在信访良性互动过程中激发了公众的政治参与热情，进而促进国家机关和公务员清正廉洁。总之，强调信访制度廉政功能是信访制度功能法治化的必然趋势。

三、法治价值是信访制度廉政

功能的有效保障

确立信访制度廉政功能，不能只看到实然层面的表现，更重要的是应该进行应然层面上的价值分析。一项制度是其内含价值的载体，制度的功能也受内含价值所决定，功能的稳定与否取决于价值基础是否正确和牢固。例如：长期以来，权利救济被认为是信访制度的核心功能，正是受公正价值主导所决定，信访制度救济功能的僭越也源于其公正价值被过分地抬高。所以，为了避免信访制度廉政功能重蹈权利救济功能的覆辙，使其持续稳定地发挥作用，就需要辨证地分析决定信访制度具有廉政功能的内含价值是否稳定、是否协调。毕竟价值是抽象的，但制度却是具体的实在的，通过制度分析可以探究价值存在的可行性、有效性。

法治价值是信访制度廉政功能的方向引导。因为廉政功能是信访制度功能法治化过程中新的功能定位，在运作中理应遵循法治的原则和规律。根据法治价值的方向引导，综合运用法治思维和法治方法去设计、运行信访制度，以保障信访廉政功能的有效发挥。法治价值对信访制度廉政功能的引导包括依据和程序的法治化：依据法治化要求信访的廉政功能在立法上被确认，如纵向上多层级法律法规规章的确认和横向上各机构、各地方法规规章的确认。实践中，2016年实施的《山东省信访条例》就是横向上适用于人大、政府、法院等各机构的地方性法规，首次通过将信访事项分类的方式确定了以建议意见、检举控告为内容的信访制度廉政功能。程序法治化是指在处理与廉政相关的信访案件中应保持中立，采用公开透明的方式进行处理和反馈，不压制公众的信访，并对行使合法权利的信访人进行保护，严禁打击报复。法治价值是贯穿于整个信访制度之中的，以实现良法善治和人权保障为目标，在信访的依据、程序、范围以及处理标准等方面都进行着法治化引导。[15]

四、信访制度廉政功能的实现路径：

三维“立交桥”的建构

信访制度欲在实践中充分发挥其廉政功能，关键在于信访制度设计能否顺应和融入国家廉政治理模式之中、能否扩大和畅通廉政渠道、能否挖掘信访信息并建立廉政预警机制。

（一）高度建构：纪检、监察信访工作机制的完善

由于我国国家行政机关公职人员绝大多数是党员，党的纪检机关和行政监察机关在工作对象和职能上多有重叠，党的纪检机关与行政监察机关实行的是一套机构、两个机关名称的体制，履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能。党的纪检机关和政府监察机关在我国廉政体系中处于较高的地位，是党风廉政建设和反腐败斗争的中坚力量，党的纪律检查和政府监察的信访工作系统理应成为信访制度廉政功能的核心。

目前，纪检、监察信访工作的不完善之处在于：在信访事项的处理中，由于纪检信访和监察信访的渊源不同，存在着衔接上的混乱。纪检信访工作遵循的是《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（以下简称《纪检控告申诉条例》）和《中国共产党党内监督条例（试行）》等党内规章制度；监察信访工作遵循的是《行政监察法》《信访条例》和《监察机关举报工作办法》等，因此，二者关于信访的相关规定难免有所差异。第一，管辖程序不同。监察信访工作强调“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，但是纪检作为上级部门可以在重大问题上直接调查处理。第二，处理程序不同。《信访条例》规定：收到信访事项之日起15日内告知信访人以及申诉复查、复核的期限，但《纪检控告申诉条例》则无此规定。第三，相同程序概念不同。对信访处理结果的申诉，行政部门采用复查、复核，纪检机关则采用复议、复查。第四，对信访举报的奖励不同。监察部门规定了奖励和重奖，而纪检机关只采用鼓励。由此，纪检机关和监察部门职能虽然高度统一，但在信访实践中仍存在诸如案件的首办权问题、相关权限的合法性问题等，[16]亟待完善相关制度予以解决。

完善纪检、监察信访工作机制的进路应该是：加强党纪与国法之间的协调和有机结合，避免在衔接上出现问题。从理论上看，党的纪检信访工作并不是国家政治生活中应然的监督方式，它并没有明确的法律授权。因此，为发挥纪检机关和监察机关的信访合署整体优势，需要对我国《行政监察法》进行修订，使监察信访相关规定更为详尽和全面。目前，有关监察信访的具体规定仅有1991年的《监察机关举报工作办法》和1987年的《信访工作暂行办法》两个部门规章。这两个规章颁布实施的时间较久，层级较低，制度设计上的法治化水平也不高，程序规定过于模糊，不适用于当前反腐败斗争的需要，因此有必要通过修订《行政监察法》来确立信访制度廉政功能的法律地位。尤为重要的是，应对纪检信访工作的体制和操作程序予以修订，理顺相应概念，优化处理标准，保证纪检信访的合法性，并与监察信访工作形成相互配合的监督合力。

（二）广度建构：制定统一的《信访法》

信访制度廉政功能法治化需要将信访制度的整体性共识通过法律的形式加以宣示，扩大信访制度廉政功能的适用范围。因此，制定统一的《信访法》成为学术界和实务界的共识，也符合信访工作的实际需要。首先是“大信访格局”的需要。目前，信访机构林立，党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、社会团体、国有企业事业单位等都设有信访机构，均能够成为有效的信访廉政渠道。然而，与之对应的信访工作依据却只有《信访条例》，而《信访条例》仅可以适用于行政机关，并作为社会团体、企业事业单位的参照依据。因此，有必要制定《信访法》，为人大、政协、法院、检察院等系统的信访工作提供法律依据。其次是对地方法规的回应。目前，全国共有23个省、直辖市制定了与信访工作相关的地方法规，这些地方法规无一例外都规定了其适用于本行政区域内所有的国家机关。实践中，各地方根据信访工作需求确立了广泛的适用范围，因此在法律层面上需要制定《信访法》对其及时跟进和规范。再次是信访法治化的必然。信访制度法治化改革是一个系统工程，需要我们将现存的设计缺陷及其所引发的问题通过统一《信访法》予以修补、改进，并将信访实践中一些好的做法纳人其中，完善、提升信访制度。[17]2015年9月，国务院办公厅印发了《国务院2015年立法工作计划》，《信访法》正式列入“研究项目”之中，作为具体落实信访制度廉政功能和信访制度改革整体性共识的载体，制定全国统一的《信访法》无疑令人期待。

（三）深度建构：建立廉政信访信息评估和防范机制

无论是完善纪检、监察信访工作机制还是制定统一的《信访法》，都是为了廉政信息传递的法治化。但是，信访制度廉政功能的实现不应仅仅局限于此。信访部门还应当充分挖掘并利用信访信息，通过综合分析、研判，及时提供针对性强、具有可操作性的决策建议，[18]深入发掘有利于反腐廉政的重要情况和问题。一方面，需要建立起廉政信访信息评估机制。这一机制的建立，需要赋予信访机关相应的职权，从而使其能够进行深入且有质量的调查。调查的内容应包括对廉政信访信息进行分类处理，精心筛选性质严重、情节恶劣和问题具体的案件，通过综合分析、研判，发现腐败的重点领域和主要类型。另一方面，需要建立廉政信访防范机制。这就要求在廉政信访信息的调查结果中有防止类似腐败事件再发生的建议，所提建议能够被相关主体认真对待且转化为有效的公权力行为。基于廉政信访的总量、违纪违法案件的评估机制，有针对性地采用“巡视”的方式，从廉政信访反映最强烈的问题，排查出源头，重点设防。

总之，信访制度存在的问题不能回避也无法回避，只有将其纳入法治化的轨道才是信访制度改革的应有之义。尝试将廉政功能作为信访制度的核心功能，对正确地设计信访制度和公众合理行使“信访权利”具有推动作用。党的十八届三中全会提出了实现国家治理能力和治理体系现代化的要求，对信访制度而言，探索信访制度功能法治化仅仅是第一步，如果能够以此为基础，设计出具有前瞻性，能够在国家治理现代化进程中的不同时期都能发挥出应有的作用，或许才是后续信访制度研究的关键。

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