生态文明视域下景区旅游资源产权的界定

摘 要：目前，我国生态文明建设已被提高到前所未有的高度。由于我国很多景区旅游资源产权不清，导致旅游景区在管理和经营中存在责权不清、利益分配不公等问题，从而直接影响了景区的可持续发展。因此，明确界定景区旅游资源产权，是促进旅游景区可持续发展和生态文明建设的重要途径。

关 键 词：生态文明；旅游资源；产权界定

中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0125-05

收稿日期：2016-01-15

作者简介：丁林（1970—），男，河南驻马店人，河南省汝南园林学校讲师，研究方向为民商法。

一、生态文明的科学内涵

近年来，学术界对生态文明的内涵进行了大量阐释，尽管不同学科不同学者所研究的视角和理论逻辑各异，但基本观点可以归纳为两类：一类称之为线性生态文明观，即从人类发展史维度来定义生态文明；一类称之为系统生态文明观，即从现实社会系统维度来定义生态文明。

线性生态文明观认为：从人类社会发展的历史维度看，文明是人类社会进步的标志，人类在漫长的历史长河中曾经经历了原始文明、农业文明和工业文明几个阶段。原始文明阶段的人类主要靠采集或渔猎进行物质生产活动，所以又称渔猎文明，渔猎文明历时上百万年。铁器的出现是人类进入农业文明时代的重要标志，农业文明历时一万年。18世纪英国的工业革命开启了工业文明时代，工业文明以工业生产为主要生产方式，通过发展科学技术改造和征服自然，工业文明历时三百多年。工业文明时代的人类生产力水平大大提高，但同时也产生了严重的环境和生态危机等问题。要解决环境和生态危机问题必须转变经济发展方式，寻求一种人与自然和谐共处的可持续发展模式，建设新的文明形态——生态文明。生态文明是继渔猎文明、农业文明、工业文明之后的第四种文明形态，是在反思和扬弃工业文明而发展起来的一种新型文明形态。作为对工业文明的扬弃和超越，生态文明既是人类社会的文明也是自然生态的文明，是二者的有机统一。生态文明是人类社会追求的理想目标，作为一种人与自然和谐相处的文明形态，生态文明不仅涉及人与自然之间的关系，更涉及人与人、人与社会之间的关系。建设生态文明，就是要秉承人与自然和谐相处、摒弃工业文明征服自然的价值理念而创建新型的绿色生产生活方式。

系统生态文明观认为：生态文明是人类为实现人与自然和谐相处所取得的全部成果，是人类社会中某个领域的文明，在外延上与物质文明、精神文明等文明形态相一致。系统生态文明观下，生态文明理论研究经历了从“三个文明”一起抓、“四个文明”相统一到“五位一体”总体布局的探讨过程。 “三个文明”一起抓是指社会主义文明不仅要坚持物质文明、精神文明，还要坚持生态文明建设。 “四个文明”相统一是指人类社会文明是由物质文明、精神文明、政治文明和生态文明构成的统一整体。系统生态文明观为我国的“五位一体”总体布局及在总体布局中推进生态文明建设提供了理论支持。党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明，在全社会树立生态文明的观念，并将其作为全面建设小康社会的新要求。党的十八大报告则把生态文明建设“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，确立了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。2015年，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是中央对生态文明建设的一次全面部署。总之，目前我国的生态文明建设已被提高到了前所未有的战略高度。“建设美丽中国”“实现中华民族永续发展”作为生态文明建设的目标指向，亦使生态文明的内涵更加直观和具有时代意义。

综上，生态文明是个宏大的命题。学者们有的从线性生态文明观的角度、有的从系统生态文明观的角度、有的则综合了这两种观点对生态文明的内涵进行诠释和界定。如俞可平认为，生态文明是“人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态”；[1]严耕、杨志华认为，生态文明是“人类在生态危机的时代背景下，在反思现代工业文明模式所造成的人与自然对立矛盾的基础上，以生态学规律为基础，以生态价值为指导，从物质、制度和精神观念三个层面进行改善，以达成人与自然和谐发展，实现‘市场发展、生活富裕、生态良好的一种新型的人类根本生存方式或样法，是在新条件下人类社会与自然和谐发展的新文明。”[2] 笔者认为，从人与自然和谐的角度，根据党的十七大、十八大等中央文件的阐释，对生态文明的内涵可以界定为：生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。

旅游业一直被“无烟产业”的光环笼罩着，但随着我国经济的高速发展、城市化进程的加快，使人与自然日渐疏远，因而人们希望通过旅游亲近自然，享受绿色，也因此导致旅游景区的过度开发和经营，出现过度消耗自然资源、污染环境、破坏生态平衡、加剧生态危机等问题。生态文明的核心是节约资源、保护环境、维护生态平衡，因此在生态文明背景下，旅游产业的发展必须以保护环境、控制污染、维护生态平衡为前提，实现旅游产业的生态化。旅游产业生态化是旅游景区可持续发展的必由之路，而明晰景区旅游资源产权、合理分配权利义务关系则是实现旅游产业生态化、实现旅游景区可持续发展的关键。

二、景区旅游资源产权及存在的问题

（一）景区旅游资源产权

景区（旅游景区）作为旅游活动的场所，中外学者对其概念的界定不尽相同。英国学者约翰·斯沃布鲁克认为：旅游景区应该是一个独立的单位，一个专门的场所，或者是一个有明确界限的、范围不可太大的区域，交通便利，可以吸引大批的游人闲暇时来到这里做短时浏览或访问。美国学者C.A.甘恩认为：“旅游景区可以是地球上任何一个独具特色的地方，这些地方的形成既可能是自然力量的结果，也可能是人类活动的结果”。我国学者马勇认为，“旅游景区是由一系列相对独立的景点组成，从事商业性经营，满足旅游者观光、休闲、娱乐、探险、科学考察等需求，具有明确的地域边界，相对独立的小尺度空间旅游地。”岳怀仁认为，“旅游景区是指一定区域范围内，旅游资源、旅游服务设施和机构以及旅游交通设施等相互作用而形成的旅游地域系统。”根据我国《旅游景区质量等级的划分与评定》（修订）（GB/T17775-2003）的规定，旅游景区（tourist attraction）是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域。该标准中“旅游景区”是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区。

笔者认为，产权明晰是市场经济的本质要求，旅游景区市场化经营的前提是产权明晰，否则，相关的主体利益就无法得到切实保障，矛盾冲突就不可避免。产权明晰也是确定权利义务责任的前提，产权不清，责任不清，势必影响景区旅游资源的利用和保护。所以，对景区的旅游资源进行产权界定，是旅游景区市场化经营的前提。

《牛津法律大辞典》对产权概念的界定为：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产相关的权利”。《牛津法律大辞典》将产权等同于所有权。实际上，产权的本质并不是人与物的关系，而是人与人之间的经济利益关系，这种经济利益关系经过法律的确认便形成法律上的产权关系。简而言之，产权就是主体根据法律的界定，按照一定的目的对客体财产加以利用并获取经济利益的权利。产权从一般意义上来说是一种经济权利，是经济所有制的法律表现形式。产权不是单一的权利，而是一种权利束，是主体对客体一系列权利的总称。产权可以分为五种权利：一是财产所有权，就是财产的所有权人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益处分的权利。这是产权主体的最根本性的权利，也是其他权利的源泉。二是财产占有权，就是占有某财产的权利，即在事实上或法律上控制某财产的权利。三是财产的使用权，就是具体运用财产进行使用经营的权利。四是财产收益权，就是凭借财产获取收益的权利。同一财产存在多种收益主体，如旅游资源的所有者、经营者、占有者（景区居民）等都可以从旅游资源中获取收益。五是财产的处分权，就是在法律规定的范围内对财产进行处分的权利。“产权具有排他性、明晰性、可交易性、可分解性和行为性等基本特征。产权具有减少不确定性和激励约束功能，实现资源配置、收入分配和实现外部性内部化的基本功能。”[3]

（二）生态文明视域下我国景区旅游资源产权存在的问题

⒈非物质性旅游资源产权法律规定的缺失。在中华人民共和国国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972-2003）中对旅游资源的规定为：旅游资源是指自然界和人类社会凡是能够对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。根据该规定，旅游资源不仅包括以物的形式表现的旅游资源，还包括非物质性的人文旅游资源。目前，我国涉及旅游资源产权的法律规定比较多，但这些规定基本都是针对以物的形式为表现的旅游资源，我国至今并没有专门针对非物质性旅游资源产权归属的相关法律规定，以至出现了产权真空，导致在非物质性的旅游资源开发经营过程中相关的主体利益不能得到有效保护。

⒉宗教财产的产权归属不明确。《中华人民共和国民法通则》规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”《最高人民法院、国务院宗教事务局关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》等文件也明确了寺庙、道观等房屋产权归属问题，即宗教团体可以是宗教财产的产权归属主体。虽然有相关规定，但实际上宗教财产所有权的归属主体并不明确，即宗教团体是指寺庙本身还是寺庙中的僧团组织或宗教社团组织并不明确。比如佛教协会或基督教协会，如果是指佛教协会或基督教协会，那么又是指哪一级协会？由于宗教财产的产权归属问题不明确，导致“东家”太多，在宗教财产作为旅游资源市场化经营的过程中使利益主体间纷争不断，著名景区少林寺就是一个明显的例证。

⒊缺乏产权登记导致实践中景区旅游资源产权归属不明确。应该说，根据我国目前的法律法规，以物的形式表现的景区旅游资源产权都可以根据相关法律规定找到其归属。所有权是产权的核心，景区旅游资源产权界定的核心是界定其所有权，并在所有权的基础上再确定经营权等权利的归属。但由于我国旅游资源丰富，一些景区旅游资源并没有登记确权，在景区旅游资源开发过程中，常常因为利益分配问题而使景区旅游资源产权的实际归属发生争议。

三、生态文明视域下景区旅游

资源产权的界定

如前所述，旅游景区市场化经营的前提是产权界定，只有景区旅游资源产权明晰，才能在市场化经营中对产权主体进行公平的利益分配，各产权主体也才能依据法律的规定承担相应的责任和义务。产权不清晰，必然导致利益分配不公平，引发矛盾和冲突；产权不清晰，必然导致相互推诿责任，影响景区的可持续发展，影响生态文明建设。

（一）景区旅游资源所有权的界定

界定景区旅游资源产权，首先要界定所有权归属，这是景区旅游资源产权界定的核心。根据我国旅游资源的所有权主体状况，可以将我国景区旅游资源的所有权分为五类。一是国家所有的旅游资源。我国的旅游资源绝大多数都属于国家所有。国有性质的旅游资源包括山川、森林、草原、湿地、江河、湖泊以及世界文化遗产等。二是集体所有的旅游资源。比如在景区内集体性质的林地及一些非物质性的人文旅游资源。如果这些资源以集体的形式出现，该旅游资源应该界定为集体性质，所有权归集体所有。如少数民族地区原生态民族文化旅游资源，民族地区原住民是这些旅游资源的集体所有者。三是私人所有的旅游资源。在景区内，往往有一些建筑或林木等属于个人所有，但该建筑或林木又具有重要的观赏价值，该旅游资源的所有权则依然属于个人所有。四是法人所有的景区旅游资源。对于那些由法人投资兴建的人造景观，包括地上建筑物及游乐设施等，其所有权理应属于法人所有。五是社会团体所有的旅游资源。如宗教团体拥有所有权的寺庙等旅游资源可归属于该种类。

根据上述景区旅游资源所有权的不同，应该予以相应的法律规定，明确其应归属的主体。根据我国现行的《宪法》《物权法》《森林法》等相关法律法规，大部分旅游资源的归属都有明确的法律依据，这些旅游资源的所有权归属实际上就是相应的“物”的归属，而非物质形态旅游资源的产权归属则需要立法明确规定，寺庙、道观等宗教财产的所有权归属也需要法律的进一步明确。此外，在完善立法并明确规定景区旅游资源所有权归属的基础上，要进一步完善所有权登记制度。对于以“物”的形式表现出来的旅游资源，如果该“物”尚没有进行所有权登记，则需到相关部门登记确定其所有权归属。对于非物质性的旅游资源，也可以采取登记的方法确定产权。

（二）景区旅游资源经营权的确定

在对景区旅游资源所有权归属进行确认的基础上应进一步确认景区旅游资源的经营权。如前所述，旅游景区旅游资源的所有权有多种归属，而经营权是从所有权上派生的他物权，经营权的取得必须经过所有权人的授权。由于景区旅游资源所有权归属的多样化，市场主体取得旅游景区的经营权需全部资源所有权人授权也是不现实的。鉴于景区旅游资源主要属于国家所有，所以在实践中旅游景区经营权的取得也主要是通过政府出让经营权而取得的。在旅游景区市场化经营中，景区旅游资源的所有权和经营权分离是必然的。由于旅游景区的经营权具有长期性的特征，市场主体在经营旅游景区的过程中还肩负着维护景区生态环境的责任，所以有必要像林权登记一样对市场主体的旅游景区经营权也进行登记，这样可以有效地明确市场主体的权利和义务责任，促进景区的可持续发展。

（三）景区旅游资源管理权的确定

在对景区旅游资源进行所有权和经营权确认的前提下，需进一步明确景区旅游资源管理权的归属。严格地说，管理权并不属于具有私权性质的产权内容。但由于旅游景区的特殊性，为了维护旅游景区的生态功能，避免景区的过度开发和经营，保持景区的可持续发展，必须明确景区旅游资源管理权的归属。管理权不仅是一种权力，更是一种义务和责任。明确了景区旅游资源管理权的归属，才能合理分配权力义务责任。

【参考文献】

[1]俞可平.科学发展观与生态文明[J].马克思主义与现实，2005，（04）：4-5.

[2]严耕，杨志华.生态文明的理论与系统建构[M].中央编译出版社，2009，166-167.

[3]孙京海.旅游资源资本化研究[D].中国矿业大学博士论文，2010，18.

（责任编辑：马海龙）