群体性事件的发生机理及其治理对策

王玉宝 殷明凯

摘 要：群体性事件的发生对社会稳定有很强的冲击力。在治理理念下，研究群体性事件的发生机理，以和谐社会理论、风险社会理论、社会冲突理论为指导，从预防、预警、预控等方面寻求治理对策，建立健全群体性事件的预警机制、前馈控制机制，创新政府与新闻媒体的沟通方式，建立谣言阻断机制、冲突转化阻断机制和事后恢复机制，将有利于我国的社会稳定和国家的长治久安。

关 键 词：政府；群体性事件；治理

中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）05-0010-08

收稿日期：2016-01-10

作者简介：王玉宝（1963—），男，山东潍坊人，西南政法大学刑事侦查学院副教授，研究方向为警察行政；殷明凯（1989—），男，山东潍坊人，西南政法大学警察科学研究所研究人员，研究方向为警察行政。

近几年来，由社会矛盾引发的群体性事件给改革发展环境带来了一定的危害，因此，将群体性事件作为国家治理体系的一部分，纳入常态治理范畴，在治理理念下，结合和谐社会、风险社会、社会冲突以及相关的公共危机管理等理论，研究分析其发生机理和治理对策，是我国政府预防和控制群体性事件发生、发展的可行之策。

一、群体性事件的发生机理

任何事件的发生都有其征兆、发端、原因、发展、结果和影响，其各结构、各部分之间的相互作用、相互促进以及最终导致事件形成的规则和原理，我们称之为事件的发生机理，也就是说，事件的发生都是有缘由的。群体性事件的发生也是由许许多多个偶然性因素所构成的，但这些偶然性因素的背后又有必然性因素的存在。

（一）群体性事件的内涵

研究群体性事件，首先要分析社会安全事件。社会安全事件并非是一个专用的法律术语，它与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件是相对的，同属于突发事件中的一类，[1]包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。群体性事件多涉及经济安全，由人民内部矛盾引发，其中，以利益纠纷最为常见，因而与经济安全事件关系最为密切。另外，在群体性事件发生发展过程中，不明真相的群众往往会被不法分子所利用，导致事态的扩大和升级。

群体性事件被西方称之为集群行为、集群行动、集合行为，特指无组织、自发、偶发的集合在一起的一群人的激烈行为，或者基于某种愿望，群众自发聚集在一起请求当地政府或者组织解决问题或实现愿望的活动。我国20世纪80-90年代将群体性事件称为“突发事件”“治安紧急事件”“突发性治安事件”，而“群体性治安事件”或以“刑事案件”论处。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次将群体性事件写进党的重要文献，由此群体性事件才正式与治安案件、刑事案件、政治事件区分开来，认为群体性事件是由多种原因引发的，表现为正常的社会争端解决机制难以奏效，人民群众为共同利益和目的，或为了达到特定的利益诉求，聚众实施的违反国家法律法规，扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全的群体行为。在群体性事件人数认定上，对于“群体”，MBA智库百科表述为：群体是指在共同目标的基础上，由两个以上的人所组成的相互依存、相互作用的有机组合体。本文认为，对群体性事件人数的认定需要根据事件发展的态势来确定，可以将基数设定为10人，但在实践应用中不能过于“死板”“笼统”，要根据具体事态发展的程度，对具体问题进行具体分析。

群众以小的社会矛盾所导致的利益纠纷作为引发点，将通过公共行政机关等法定渠道无法解决的问题作为事态发展的助燃剂，群众之间的相互动员、熟人社会的人际传播以及谣言的肆意，会引发群众的不满情绪，使得他们倾向于采取集聚或集体活动的方式解决问题。在这种情况下，政府或采取常规措施，或滥用警力，都会把原本简单的民事纠纷转化为群众与政府之间的矛盾，使得政府与群众形成对立，最终可能导致现场局面失控。在群体性事件中，组织者带头采取打、砸、抢、烧等过激行为或发表煽动性言论，都会引起群众不理智的围观、参与或效仿，将组织者的行为视为行动准则，把平时的各种不满情绪通过这种方式释放出来，在群聚效应的助推之下导致重大群体性事件的发生。群体性事件大多是由人民内部矛盾引发的，如果群体的行动被不法分子利用，就会发展成为恶意攻击党政机关，进行打、砸、抢、烧，残害无辜群众，阻挠执法人员工作等严重的暴力犯罪事件。群体性事件的扩大和升级，往往会造成重大的人员伤亡和财产损失。

（二）我国群体性事件的特征

⒈群体性事件有数量不断增加，规模不断扩大的趋势。据统计，全国群体性事件从1993年的1万起增加到2004年的7.4万起，年平均增长17%；参与人数由73万多人增加到376万多人，年均增长12%。其中，百人以上参与的由1400起增加到7000多起。21世纪初有所下降，但从2006年起又上升到6万多起，到2008年达到了9万多起，[2]到2011年，群体性事件的爆发已经比2008年又翻了一番，达到了18万多起。[3]比较典型的环保类群体性事件就有2007年厦门“PX事件”，2008年上海“磁悬浮事件”，2008年云南“丽江事件”，2009年广东“番禺事件”，2011年大连“PX事件”，2011年浙江“海宁事件”，2012年四川“什邡事件”，2012年江苏“启东事件”等，环保类群体性事件不仅易发、多发，而且规模较大。

⒉事件主体多元化，不同角色主体的心理状态各异。通过对群体性事件发展过程的分析可以发现，事件参与者从以过去的农民、退休职工为主，发展到一些下岗职工、退休职工甚至是在岗职工也参与其中，还有一些情况是除农民、转复军人参与外，还有教师、学生、企业经营者、干部等社会各阶层人员参与其中。另外，网络群体性事件是一种新型的群体性事件，它是网民借助新媒体发动的群体性事件。例如：湖北石首事件、广东乌坎村事件、江苏“天价香烟”事件、陕西“微笑局长”事件等。

群体性事件中不同的主体和角色的心理状态各异。其心理状态主要包括：⑴不满情绪是引发群体性事件的最主要原因之一。基层群众的不满情绪来自于他们的实际生活。“瓮安事件”就是因为群众不满官员腐败，由“仇富”“仇官”心理而导致的。他们选择站在政府对立面作为释放不满情绪的出口。⑵普遍存在的表现欲和英雄情结。群体性事件初起之时，经常有人在现场“义愤填膺”地指出事件的“不公正”之处，点明谁是罪魁祸首，谁应为事件担责等。⑶盲目的从众心理。许多群体性事件的参与人原本没有参与的意图，也不清楚事件发生的缘由，而是看到有人参与，自己若不参与会有“不合群”的嫌疑。这样，很快聚集起一大批人，甚至聚集起成千上万的人。⑷逆反心理。谣言是逆反心理形成的助推剂。在群众因深信政府存在不作为或乱作为问题的情况下，即便政府在事件发生后公开真实信息，群众也不相信政府，导致与政府形成的紧张关系一时难以得到缓和。

⒊非直接利益冲突大量增加，泄愤事件多发。群体性事件与许多人并没有直接的利益关系，但是这些非直接利益参与者大多有不公平感，在群体性事件发生之前，非利益相关者的不满情绪就已经形成，群体性事件仅仅是发泄不满情绪的途径。在日常生活中，非直接利益主体的不满情绪和不公平感主要来自以下两个方面：一是由于直接利益受到损害，二是在现实生活中群众内心的“相对剥夺感”。[4]作为直接利益受损害的利益群体，一般会通过司法、媒体、信访等途径寻求权利救济，但由于我国现阶段群众利益诉求还不同程度地存在着渠道狭窄和不畅通，得不到有效的利益补偿等问题，导致诉求效果满意度不高。

改革开放以来，因改革成果分配不均、分布不均所导致的具有“相对剥夺感”群体的人数持续上升，其不满情绪往往以分配不均为核心内容，继而产生“仇富、仇官、仇警”心理。冲突学家达伦多夫把“相对剥夺感”作为影响社会冲突强度与烈度的四个相关变量之一，认为“相对剥夺感”与社会冲突强度与烈度成正比。[5]

⒋组织化程度高，破坏性强。目前，群体性事件的组织化程度越来越高，其发生基本上都要经过一定的酝酿和策划过程。以县域环境群体性事件为例，其首先发端于一个封闭的人际间相互依赖性很高的熟人社会，某一个人利益受损后，会在其社会人际关系网络中迅速传播。在群体性事件的动员环节，大多依靠家族、亲属、同乡、同学形成的网络，利用人际间频密的交往、互动，借助面对面的交流，或者手机、短信、互联网等新技术、新媒体而发动、组织起来。

群体性事件的破坏性表现在对党政机关的冲击，对社会稳定的破坏，对群众人身、财产的损害等方面。在贵州“瓮安事件”中，不明真相的群众被煽动，冲进县政府和公安局办公大楼，打砸公共设施和车辆，造成了巨大损失。

（三）社会燃烧理论对群体性事件发生机理的解释

社会燃烧理论可以表示如下：

积怨（民意——民怨——积怨）（干柴）——“导火线”事件（明火）——情绪指向、思维定势、谣言（发酵剂）——合法利益表达渠道不畅，政府预防、预警、预控能力差，缺乏矛盾化解机制（缺乏灭火器）——群聚效应、大众心理（助燃剂）——重大群体性事件发生

社会燃烧理论是现代社会物理学派不断探索社会在发展中所存在的问题的最新理论研究成果。在自然界，发生燃烧现象需要三个元素：燃烧物质，像干柴一类的可燃物，通常是燃烧的基础；助燃剂、发酵剂，主要指空气中的氧气；点火温度，需要达到一定的温度。群体性事件的发生与否也取决于这三个元素是否同时存在。第一，作为燃烧物质的矛盾主要有两类：一类是人与自然之间的矛盾，表现为对资源的掠夺与资源不足；另一类是人与人之间的矛盾，表现为利益分配不均。这两类矛盾主要是人民内部矛盾，相互之间可以转化，矛盾的最终表现形式就是群众的不满情绪，这是群体性事件发生的社会基础。第二，作为助燃剂、发酵剂的是集聚群体的情绪指向、思维定势、谣言肆意，媒体的负面报道。群聚效应、大众心理促成了群体性事件的发生。第三，作为点火温度的是群众高涨的不满情绪，如果得不到控制，就会借某一较小的事件，使不满情绪达到释放的临界点。这三个阶段之间有相互密切的联系。不满情绪需要有“导火索”事件的引发，当人们积聚到广场时，情绪极不稳定，加上受到谣言的影响，如若正常表达渠道不畅、政府矛盾化解机制运行不良，最终就会在群聚效应、大众心理助燃作用下将事态扩大，最终导致群体性事件的发生。

二、我国群体性事件应对存在的问题

群体性事件首先是一种公共安全危机，作为危机，它会导致多种后果：一是作为一种突然发生的社会现象，危害社会稳定，使社会进入一种非正常状态；二是它会使国家利益、公共安全和群众的生命财产安全受到严重威胁，使部分或者整个社会处于危险之中；三是事关重大，如果处理得当，可以转危为安，反之，往往会形成连锁反应，造成重大经济损失。我国现阶段的群体性事件应对存在以下问题：

（一）缺乏矛盾纠纷化解机制

在群体性事件发生之初，作为控制和处理的主体通常并非是解决这一问题的专门机构。从“云南孟连事件”就可以看出，当胶农们的利益受到损害向政府有关部门反映时，政府有关部门对这种利益诉求却置若罔闻，在矛盾不断激化后，当地政府又缺乏及时、有效的群体性纠纷预警和调处机制，或者即使有这样的机制也处于无法正常运行的状态，不能把群体性纠纷和矛盾化解在萌芽状态，最终导致矛盾激化，爆发重大群体性事件。这反映出群众对政府解决利益诉求问题的期望和依赖性，同时也暴露出政府对社会事务的过度管制和限制等问题。矛盾纠纷化解机制不能有效运行的主要原因是：矛盾纠纷的法律救济途径不健全，现有的代替性纠纷解决机制不够完善，基本无力承担化解矛盾纠纷的功能，这在农村表现得最为明显。取消农业税后，农民与基层政府之间联系的各种渠道减少，基层政府职能相对于群众的需求存在角色定位不清，不作为或乱作为的现象，甚至找不到工作的出发点和落脚点，对社会上存在的矛盾和问题不愿管、不敢管。群体事件处理的不当从表面上看受损最大的是人民利益，而在实际上受损最大的还有政府的公信力。

（二）司法救济途径行政化、地方化

参与群体性事件的群众在自身利益受到损害后，首先寻求的办法是自行解决，当利益双方无法达成共识或矛盾激化后，则希望通过司法途径解决，即通过诉诸法律，维护自己的合法权益。但在司法实践中，还存在法官在服从权力与服从法律之间很难抉择的问题，存在地方司法机关财政受地方政府制约等问题。行政权力对司法的干预使群众通过法律途径解决利益纠纷的渠道受阻，他们就会诉诸党政部门、人大、公安等法院以外的机关，因此，寻求法律途径解决纠纷的当事人不多，提起诉讼的情形更少。

（三）维稳的方式和效果不理想

我国一些地方政府还在采用“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的纠纷解决方式，这不仅不能减少群体性事件的发生，反而会“制造出”更多的群体性事件。一些地方政府对群体性事件采取强行打压的方法，其结果只能使矛盾更加激化；还有一些地方政府为了不被上级问责，只好采取“花钱买平安”，什么条件都答应的做法，这样，虽然可以暂时“平息”事态，但实际上却形成了一种暗示或导向，即解决问题的可能性不是取决于法律，而是取决于冲突的大小和激烈的程度，这不但不能达到逐步减少群体性事件发生的目的，反而会使群体性事件越来越多，越闹越大。

三、群体性事件治理的理论基础

研究危机治理理论要基于危机不可能被消灭和其伴随着国家和社会的发展这两个基本规律。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则， 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[6]

危机治理以营造和谐稳定的社会环境为目的，以化解社会冲突和风险为目标，在此过程中，和谐社会理论、风险社会理论、社会冲突理论对危机治理具有较好的指导作用。

（一）和谐社会理论

和谐社会理论因中国社会改革发展中的矛盾和问题而提出，以化解社会矛盾，促进社会和谐为目的，其意义在于真正找到了正确处理各种社会矛盾和问题的新思路、新途径，是在唯物辩证法基础上对马克思主义矛盾论的充分运用与发展。[7]和谐不代表没有矛盾，现阶段大多数群体性事件都是群众为了维护自身的某些利益而发生的，如果政府在应对群体性事件过程中不能从群众利益出发，就很容易激化既有矛盾。

将和谐社会理论作为群体性事件预防和处置的指导思想和基本理念，就是要深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。和谐的本意就包含着以善治的理念、科学的方式构建治理体系，而非仅仅针对单个群体性事件进行处理，即要建立一种长效机制，以多元主体参与，多管齐下，不断积累的经验和建立健全行之有效的矛盾纠纷化解机制，解决各类群体性纠纷。

（二）风险社会理论

在1986年出版的《风险社会》一书中，德国学者乌尔里希·贝克提出并深入论证了“风险社会”这一概念。上世纪末，西方国家伴随着苏联切尔诺贝利核电站事故①的“后遗症”和英国疯牛病②的“蔓延”，风险社会这一概念逐步得到了学术界的认同。新世纪以来，特别是在应对SARS危机后，“风险社会”的概念才被我国学术界接受。“风险社会”强调以“社会”为中心， 将“风险”用来限定“社会”，这里所说的“社会”是特定时代的特定社会，以风险为特征。

在“风险社会”，各级政府和全社会都应该树立风险意识，加强“风险文化”和“预防文化”建设，建立重大决策社会稳定风险评估机制和风险预防、预警、预控机制，提升应对风险的能力。风险社会理论强调，对于个人极端行为和社会风险，要在思想上高度重视；重视新闻媒体的报道，并不是一味封锁负面消息，而是加以引导和利用，防止过分渲染和炒作；政府和社会组织要以人为本，担负起防患群体性事件于未然的责任。

（三）社会冲突理论

冲突理论学派的主要代表之一L·科塞认为：“社会冲突是社会群体之间由于利益或价值的对立而发生的对抗。”[8]存在矛盾、冲突是一种社会常态，传统的靠严防死守把问题消除在萌芽状态的做法已经不现实。政府要逐步适应社会这种变化，尽快提高解决社会冲突的能力。小的社会冲突具有安全阀的作用，可以给社会一种警示，促使政府发现问题，从而排除引发大的社会冲突的可能。

由此可以得出这样的结论：完善群体性事件预警机制，政府就能够及时了解事态的发展方向并作出反应，以阻止群体性事件的爆发。良好的社会秩序不在于有没有矛盾和冲突，而在于出现冲突之后能否临危不乱地利用制度化机制化解矛盾。

四、群体性事件的治理对策

群体性事件的治理讲求阶段性，包括事前预防评估、事中控制和事后恢复补偿三个阶段，每个阶段都应建立相应的治理机制，这样，才能避免群体性事件的发生、发展、扩大升级。也就是说，在群体性事件的治理上，要做到治理主体的多元化和合作机制、治理范围的广泛性以及治理手段的多样性和社会化。具体可以从以下几个方面入手：

（一）建立可行的社会预警机制

任何群体性事件在发生之前都有一定的征兆，政府要对事件的“征兆”和“苗头”及时进行排查和处理，把“苗头”消除在萌芽状态。

⒈建立高效的应急预警系统。首先，参与主体涉及政府机关、企事业单位、行业协会、社区安保组织以及个人，应在各组织内部成立应急预警小组，负责预警信息的检测、收集。收集预警信息的目的就是要合理利用，包括上下级和相邻主体之间的预警信息传递、处理。其次，要对各主体进行整合，形成有效的合作机制，再次，成立专门的群体性事件预警信息识别处理中心，对收集的信息进行评估并做出科学决策。

⒉加强对应急预警的研究。政府加大对预警技术研究的财政投入是预警技术发展的需要。首先，要多角度、多维度寻求预警途径。信访是我国特有的一种救助形式，在社会成员利益受损时可以向当地信访局反映情况，提出诉求。因为通过信访机构获得的信息可以反映社会结构微观层面的群众心理。其次，要加强对预警人员的教育培训，以增强其风险意识和发现危机征兆的能力。

（二）建立科学的前馈控制和反馈控制机制

以前馈控制为主导，反馈控制为补充。前馈控制方法主要应用于工程技术领域，将其移植运用到群体性事件治理领域是一种创新。这里所说的群体性事件的前馈控制是预控，就是在发现事件征兆或者信号，经过系统确认之后，或者在事件发生之前迅速采取措施，防止危机发生或扩大升级。我国传统应对群体性事件的做法是单纯依靠反馈控制，失去了很多预防群体性事件发生的时机。采取以前馈控制为主导，反馈控制为补充的方式，能够从根本上改变这种状况，即在事件发生之前就做好预防工作，以减少不必要的损失。

将预警系统获得的信息评估内容及时转化为预控措施，是前馈控制的关键所在。前馈控制要做好思想准备、物资准备、组织准备、技术准备，力争做到：一旦接到预警信息，能够迅速启动预案，采取措施，全面提升预控能力；将预控纳入到法制轨道，通过制定紧急状态法，使群体性事件的应对走向法治化。

（三）创新与新闻媒体的沟通方式，建立谣言阻断机制

新闻传播有其自身的规律，政府和社会组织要遵循媒体报道规律，创新与新闻媒体的沟通方式。第一，要充分满足媒体的需求，尽量给媒体提供新闻素材，为记者采访提供方便。因为把握好媒体的舆论导向将收到事半功倍的效果，能够使媒体更好地发挥作用。第二，使媒体报道与群体性事件治理的目标一致，两者要以相互配合为准则，以化解矛盾为目标，尽量详尽地提供信息，做到充分互动，信息透明，使谣言完全失去市场。第三，建立新闻发言人制度，确保新闻和信息的权威性、一致性，以面对面的方式对待群众和传媒，不仅能够提高政府的公信力，而且能够为解决矛盾留下更大的回旋余地。第四，掌握舆论主动权。坚持与新闻媒体打交道的“第一时间”原则，利用“第一时间”发布信息，抢占舆论先机，避免谣言四起。

（四）建立冲突转化阻断机制

我们通常所看到的重大群体性事件并非是瞬间从无到有的。一般情况下，事件发生之初规模较小而且并不激烈，基本属于单纯的利益纠纷。群体性事件的发展常常是从简单的民事纠纷转化为群众与政府之间的矛盾，从非暴力冲突事件转化为暴力冲突事件的。因此，需要认真研究、分析冲突转化的条件、转化机理和转化过程，找出矛盾激化和冲突升级扩大的根本原因，追根溯源，这样，才能构建起冲突转化阻断机制。

根据群聚效应，①群体意识的内在构成包括借机发泄、逆反、表现欲和英雄情结、盲目从众、法不责众心理，等等。在群体性事件发生时，这些群体意识会使大批旁观者甚至是与事件根本无关的围观者转变为参与者，其结果就是形成群体暴力（集体暴力）。所以，治理群体性事件，政府要尽早介入，阻断群聚效应的形成，防止初始的群体性事件转化升级。首先，责任人应尽早赶到现场，针对引起矛盾冲突的主要原因作出明确的解释和必要的承诺，化解群众的不满情绪。其次，应尽快把围观者与参与者隔离开，防止因角色转换导致冲突规模扩大；应充分利用谈判作为化解冲突的“缓兵之计”，引导和干预参与人群的心理。

（五）健全群体性事件的事后恢复机制

群体性事件中的群众也不乏被不法分子所利用而进行破坏活动，对于组织者、煽动者，在处置过程中应及时发现、抓捕并绳之以法；在群体性事件结束后，要解决诱发群体性事件的相关利益纠纷。另外，要完善纠纷的司法救济途径，提升法院处置能力，使法院在解决这类纠纷方面起到应有的作用；改革法官审理案件考核制度，调动法院审理群体性纠纷案件的积极性；进一步深化司法体制改革，严格规定地方党政机关和领导不得干预法官依法审理案件，不得以财政制约和权力制约的方式影响司法公正。

【参考文献】

[1]周定平.社会安全事件特征的比较分析[J].北京人民警察学院学报，2008（02）：47.

[2]柯仲甲.关于群体性事件研究的文献综述[J].学理论，2012，（14）.

[3]吕德文.灰色治理与城市暴力再生产——鲁磨路“城管”实践的机制分析[J].开放时代，2015，（04）.

[4]郭星华.“无直接利益相关者”新解[J].人民论坛，2009，（18）.

[5]谢海军.“无直接利益冲突”群体性事件的生成动因及逻辑关系分析[J].中州学刊，2014，（01）.

[6]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995.23.

[7]赵玉红.和谐社会理论：马克思主义矛盾论的运用与发展[J].理论前沿，2007（12）：19-20.

（责任编辑：牟春野）