浅谈新公共管理视域下的社区警务

摘 要：当前，随着我国警务工作的发展并与国际接轨，社区警务改革已成为警务改革中的一个重点。本文以新公共管理理论和警务改革理论为基础，分析了我国社区警务改革中存在的问题及其产生这些问题的原因，在借鉴西方国家社区警务改革经验的基础上，结合我国实际情况，提出了进一步推进社区警务改革的对策。

关 键 词：新公共管理；社区警务；警民共治

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）05-0032-05

收稿日期：2016-03-11

作者简介：陈亚蕾（1987—），男，河南叶县人，铁道警察学院科研处讲师，研究方向为治安管理学。

基金项目：本文系2016年度中央高校基本科研业务经费项目“新公共管理视域下社区警务改革”的阶段性成果，项目编号：2016TJJBKY044。

社区警务自产生以来，已逐渐成为西方警察行政的管理者、政策制定者及社区活动家的指导思想。[1]社区警务理念于20世纪90年代传入我国。由于起步时间较晚，且受限于各地经济发展不均衡以及警力资源配置差异较大，使得社区警务建设在我国仍处于探索阶段。当前，如何推进社区警务理论的发展，并依据社区警务战略理念和原则因地制宜地制定相关的社区警务规划，以保障群众的生命和财产安全，具有重要的现实意义。

一、社区警务

（一）社区警务产生的历史背景

西方国家的警务发展和改革经历了四个历史时期：

第一次警务革命（1829-1890）。英国内政大臣罗伯特·比尔于1829年提出了《伦敦大都市警察法》并获得国会通过，创建了现代职业制服警察。罗伯特·比尔制定了新警察的12条原则，即著名的“比尔准则”。比尔在他的原则中把警察的职能定位于更多地取得公众认可，提高社区的生活质量。

第二次警务革命（1890-1930）。这次革命是欧美警察的专业化运动，倡导警察的高度专业化。改革的核心是警察通过专业化来摆脱地方政治的控制，使其成为一支高效率和独立的文职队伍。警察只对法律负责，内部分工也更加细致，这意味着警察向单一打击犯罪的角色转变。

第三次警务革命（1930-1970）。这一时期的主要特征是警察配备了现代化的侦查、通讯和交通装备。欧美警察实现了“四个现代化”， 即通讯现代化、车巡代替步巡、计算机革命、个人装备现代化。许多国家还设立了刑事警察、巡逻警察和交通警察等不同警种，警察的权利不断增大，警察编制和经费预算开支迅速增加。

第四次警务革命（1970年至今）。随着20世纪60年代西方国家的经济陷入低谷，加之移民潮的出现，社会矛盾日渐增多，犯罪案件数量不断增加，以至于形成了打不胜打的局面。西方国家通过反思认识到预防犯罪比打击犯罪更能维护社区稳定，而处理各种社会骚乱必须求助于公众，警民关系的牢固性和密切性是警察完成使命的关键环节。鉴于此，社区警务运动迅速铺展开来。

由此可以看出，整个西方警务改革经历了从以预防为主到打击犯罪再到回归重视公众和社会作用的螺旋上升过程，在工作重点、衡量标准、警力、装备、警务合作和警务风格等环节对原有的警察理论和组织结构进行了改造，取得了一定的改革成果。

（二）社区警务的含义及特征

所谓社区警务，是警察机关依托社区的人力、物力、财力，与社区组织和社区居民联合起来发现和解决社区治安问题的警务模式。这里的警务即巡逻防务、治安防范、治安管理。社区居民基于维护自身安全的需要将一部分权力通过国家的法律授权予警察，那么，警察则必须为社区居民的这种需要服务而不能超过社区居民的授权范围，也就是说，不能超越法律授予警察的职权。[2]

社区警务的核心内容：改变传统的与社区隔离的警务战略，使警务工作立足于社区，发展与社区居民的伙伴关系，共同承担社区治安管理义务，完善社区治安防控体系，从而达到有效预防和减少犯罪的目的，全面提高社区居民的生活质量。[3]

社区警务的主要特征：一是警务工作社区化。解决社区的治安问题，不能单纯依靠警察的力量，还要依靠全社区的共同努力。二是警民关系伙伴化。社区警务要求社区居民与警察建立伙伴关系，通过广泛的治安服务密切警民关系，与社区居民共同研究、制定解决社区问题的对策。三是警务对策前置化。实施社区警务战略的关键在于警务前移、警力下沉、预防犯罪。[4]

（三）实施社区警务战略的意义

⒈有利于密切警民关系，提升警察形象。以社区、服务、治本为导向推行社区警务战略，有利于促使民警自觉与社区成员结成亲密伙伴关系。民警不再以管理者自居，而是更加注重与社区居民及组织的沟通与联系，从而为警民共建安宁的社区治安秩序提供有利支持。

⒉有利于警务前移、警力下沉。传统的“专业化警务”是一种“后发式、反应型警务”模式，警察被动地跟在案件后面疲于应付。而社区警务模式能够做到警务前移和警力下沉，通过建立社区警务室，使民警立足于社区，立足于防范，有利于从根本上完成预防犯罪、发现犯罪、打击犯罪、维护社区居民利益的任务。

⒊有利于解决公安机关警力不足和经费不足等问题。依靠社区党委、政府机构和群众组织的支持，通过建立健全群防群治队伍，社区警务可以有效依托于社区开展警务活动。防范工作和基础工作做得扎实，案件就会明显减少，公安机关的警力和经费支出也会相对降低。

二、我国社区警务建设中存在的

问题及其成因

实施社区警务以来，我国公安机关建设虽然取得了一定的成绩，但仍存在着一些亟待解决的问题：其一，从贯彻执行“为人民服务”宗旨的角度强调和考虑得多，但从警务工作的角度强调和考虑得少，使得“为人民服务”出现了虚化现象。其二，在强调队伍正规化建设和科技强警的同时，一些基层公安机关出现了脱离群众，搞单纯专业化的倾向。其三，机构设置不合理，分工过细，警力资源浪费严重，难以形成合力。尽管公安机关人员年年增多，素质提升较快，可是警力不足的问题却似乎永远无法解决，从而陷入一个怪圈。[5]笔者认为，产生这些问题的原因主要有以下几点：

（一）对社区警务战略认识不足

应当看到，在社区警务改革的过程中，一些基层公安机关对“社区警务”的认识不足，工作思路和模式也没有从传统的警务方式中解放出来，依然是老一套。如何使基层民警真正转变观念，深刻认识到警力下沉和派出所工作重心转移的重要性和紧迫性，已刻不容缓。

（二）社区警务工作存在缺陷

有的社区民警把警务室作为主要办公场所，足不出户，让社区居民到警务室来办事，成了坐办公室的“机关民警”；有的基层民警认为公安工作专业性很强，社区居民的支持与配合只是累赘，因而孤军作战，唱独角戏。笔者认为，这些问题的产生主要是由于这些社区民警的心理因素所致：一是“不想做”的心理。社区警务工作主要放在预防治安事件和犯罪上，即使工作做得再多再好，一时也难以看到成绩。不像刑警那样，只要案子破了，领导就能知道，升迁机会也多。二是“很难做”的心理。担心社区居民对社区治安的参与度不够或对社区民警的上户访问不理解、不支持，从而难以完成上级交办的任务。三是“不敢做”的心理。一旦社区发生案件，社区居民往往会把责任归咎于社区民警，由此产生的指责和埋怨使得社区民警不敢深入社区做群众工作。四是“不会做”的心理。有的社区民警愿意做群众工作，但缺乏与群众互动和协作的能力，不知该从何处入手。

（三）对基层公安机关的考核与激励机制不健全

一是对领导的考核机制存在问题。由于大案要案的侦破在领导考核中占有很大比重，因此有的领导不顾社区警务建设，抽调大量社区民警去侦破大案要案，使得一些社区只有警务室，没有民警。二是对社区民警的考核与激励不足。由于社区民警经常在基层，远离领导和机关，主要工作是预防犯罪，不仅辛苦而且锁碎，因而缺乏积极性和能动性。

三、新公共管理视域下推进社区

警务改革的对策

（一）新公共管理运动及其基本内容

新公共管理运动是西方国家20世纪后半期普遍兴起和推行的，它引入了诸如绩效评估、目标管理和成本核算等企业管理方法，目的是提高政府效率，减少行政成本。其基本观点如下：一是建立有限政府。在新公共管理视域下，政府的职能主要是掌舵而不是划船。政府只做公共事务的管理者，只负责制定和监督执行各项法规及健全各种社会保障制度。二是强调公共管理主体的多元化，重视社会中介组织和公众参与。在公共管理中，与政府更多地是扮演引导者的角色不同，公众主要是扮演参与者和监督者的角色。公众通过社会中介组织或以个体方式参与公共事务，有效承接了政府转移出来的部分公共职能，这在一定程度上打破了政府在公共管理中的绝对主导局面，制约了行政权力。三是政府组织结构进一步扁平化，倡导分权。首先是政府内部的分权，即中央政府和地方政府之间以及政府各部门内部上下级之间的权力下放。其次是政府与社会之间的分权，即政府放松对社会的管制，把一部分权力向社会转移，市场能解决的通过竞争交由市场解决。这些措施改变了条块分割状况，在一定程度上克服了传统的等级分明的科层制组织的弊端，增强了组织的协调能力和对外部世界变化的反应和适应能力，提高了公共管理的合法性和回应性。四是引入市场机制。新公共管理理论主张引入竞争机制，对某些公营部门实行私有化管理，将竞争机制引入到政府公共服务领域， 打破政府作为公共服务提供者的独家垄断地位，同时将私营部门的管理技术和经验用于公共部门，这样，不仅有利于缓解政府资金上的压力，而且可以提高公共管理和服务的质量和效率。五是强调顾客导向。把公众看作是政府及其工作人员的顾客，坚持顾客至上导向。这种主张从理念上对传统政府管理进行了革新，把政府和公务员视为企业和企业管理人员，把公众视为顾客，增强了二者的平等意识，有利于从观念上改变政府公务员的“官本位”思想。同时，这种主张把顾客满不满意放在重要位置，有利于进一步明确政府服务内容，提高政府的服务质量和效率。六是提升成本效益意识，重视工作绩效。为实现绩效目标，必须对政府进行工程再造，精简管理层级和人员，整合管理流程，简化管理和办事程序，推进信息技术在政府改革中的运用，增进部门间的协调，提高行政效率，提升政府管理绩效。

（二）新公共管理视域下推进社区警务改革的对策

⒈树立服务理念，建立服务型社区警务模式。建设服务型社区警务模式是建立服务型政府的组成部分，是推进社会管理体制变革的必然要求。服务型警务模式强调以人为本，变传统的管制型警务为服务型警务。在社区治理中，警察与社区居民的关系已经由治理与被治理的关系变为合作治理，居民成了顾客，而警察和其他公共组织成了公共服务的提供者。笔者认为，在社区综合治理中应引入社区居民参与机制，以此增强社区居民的法治意识和责任意识，加强警民沟通，建立和谐警民关系。应将社区居民的需求作为社区警务工作的主要内容，想其所想、急其所急，真正做到以人为本，以提升社区居民满意度作为推进警务工作的加速器和方向标，践行“为人民服务”的理念，把服务工作作为警务工作的重心，建立服务型社区警务模式。

⒉注重成本效益，建立合理的绩效考核和评估机制。笔者认为，应对社区警务改革进行成本效益分析，坚持效率和效益最大化。这就要求：首先，要在警察机关内部树立成本意识。无论是领导还是一般警察都应将节约人力、物力资源，使资源利用最大化作为其日常工作的一部分。其次，要有社会效益。公安机关作为公共部门承担着社会管理责任，必须最大限度地满足社会公众的需求，维护社会公众的利益。为此，应建立合理的绩效考核和评估机制：一是把社区居民的满意度作为考核和评估的内容。社区居民的满意度高，说明社区民警的工作绩效高，反之则说明社区民警的工作绩效低。二是把基本业务工作作为考核和评估的内容。社区民警业务工作的重点应放在社区治安防控、群众工作和情报信息收集上。三是把防范效果作为考核和评估的内容。防范效果指的是社区民警对于社区可预防案件的防控程度，防范效果好则社区案件减少，反之社区案件则会增加。社区内可预防案件主要包括社区内的抢劫案件和入室盗窃案件，与通常所说的“两抢”案件不同，其专指社区内的可以防范和减少其发生的小案件。应在各个小区建立评比制度，通过对各个小区的发案率进行比较，制定出标准加以评估。同时，对于社区民警的激励和考核，应坚持正激励和负激励相结合的原则，不仅要对工作绩效低的社区民警进行批评和惩罚，还应对工作绩效高的社区民警进行奖励，这种奖励包括经济上的补贴和职务上的晋升等。例如：可以对绩效高的社区民警按月进行经济补助；在同等条件下，绩效高的社区民警可比其他民警优先获得晋升；提拔为领导应明确规定其必须有社区工作经历。

⒊树立善治理念，促进警民共治。善治的本质特征就在于它是政府与民众对公共生活的合作管理。它所提倡的诸如法治性、合法性、回应性、责任性、公正性与包容性等日益具有普遍性。公安机关加强社区警务建设， 就是追求善治的过程。[6]树立善治理念，促进警民共治，应改变传统的单独由警察机关治理的模式，发挥社会中介组织及社区居民在社会治安管理中的积极作用，使其参与到社会治安治理中来，促进社会治安管理主体的多元化，实现以维护社会稳定和良好社会秩序为目标的警民共治。

⒋坚持“打防结合，以防为主”。社区民警要彻底转变传统观念，充分意识到“打防结合，以防为主”的重要性。其工作精力应放在社区管理及预防社区内案件发生上，认真分析违法犯罪态势和社区居民生产、生活规律以及社区的环境状况，采取多种预防手段，充分利用和发掘社会资源，依赖社区的整体力量，尽力消除产生犯罪的条件和环境。

⒌推进社区警务社会化，引入警察服务的良性竞争机制。当前，仅仅依靠传统的行政手段来维持社会治安秩序已经不能适应社会发展的需要。笔者认为，必须打破警察机关包揽维护社会治安的局面，引入市场机制，利用经济手段，让其他有条件的社会组织承担起维护社会治安秩序的功能，这样，不仅可以降低警察机关的运行成本，而且可以增加警察机关的外部竞争压力，提高工作效率，为公众提供更多、更高质量的服务，保障人民的生命财产安全，维护良好的社会秩序。

【参考文献】

[1]王小海.西方警察的角色与社区警务战略[M].群众出版社，2014.46.

[2]陈亚蕾.新公共管理视域下我国社区警务改革研究——以西方经验为鉴[J].铁道警察学院学报，2014，（04）.

[3]刘建国，李斌杰，谷福生.社区警务工作与警务规范[M].中国人民公安大学出版社，2002.4.

[4]刘海亮.新社区警务[M].法律出版社，2014.22-24.

[5]刘成彬.城市社区警务建设的实践思考——以枣庄市社区警务建设为例[D].山东大学硕士学位论文，2007.

[6]朱旭东，孔繁燕.社区警务建设新进展及其理论解读[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2008，（06）.

（责任编辑：刘 丹）