我国行政管理应用型人才培养中学科与职业关系研究

时间：2024-04-24

摘要：行政管理作为一个应用型专业，以培养应用型人才为主，自1986年恢复招生开始，迄今恰好30年。我国行政管理应用型人才在精英教育阶段经历了从政治学到管理学的学科逻辑转换过程，到大众化阶段则呈现出越来越强的职业化倾向。在国家治理体系现代化和高校转型的背景下，我国行政管理应用型人才培养应当在学科知识与职业能力之间取得新的平衡，但在不同层次高校可各有侧重。

关键词：高校转型；行政管理专业；应用型人才；学科知识；职业能力

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）05-0043-08

收稿日期：2016-02-28

作者简介：孙林（1981—），男，湖南邵阳人，仲恺农业工程学院人文与社会科学学院讲师，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向为城市行政管理、社会政策。

基金项目：本文系国家社科基金重大项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”的阶段性成果，项目编号：15ZDA050；2015年仲恺农业工程学院校级质量项目“行政管理专业综合改革试点”的阶段性成果。

自1999年以来，我国高等教育经历了一场被动与追赶型的大众化运动，2002年，我国高等教育毛入学率达到15%，实现了从精英教育到大众化教育的阶段性跨越。据教育部《2014年全国教育事业发展统计公报》显示，2014年，我国高等教育毛入学率已经高达37.5%，距离45%的高等教育普及化门槛愈发接近。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）正式发布，教育部开始实施质量工程，以推动地方高校向应用技术大学转型。在这一背景下，如何推进高校转型，提高科研和人才培养质量，以满足多元化的社会需要，就显得越来越迫切。随着国家相关配套政策的相继出台，要不要转和应不应该转已经不是主要问题，而如何实现成功转型以更好地建设有特色的应用技术大学则成为更迫切的问题。当前，理论界讨论应用技术大学转型尚集中在政府和学校层面，较少从历史的维度深入讨论具体专业的应用型人才培养这个微观层面。本文结合行政管理这一应用型专业，探讨在行政管理应用型人才培养过程中学科逻辑与职业视角的关系。本文认为，我国行政管理教育恢复重建的30年可分为两个阶段：前十余年是在学科逻辑主导下进行的，在进入高等教育大众化阶段后，才开始出现越来越明显的职业导向；在国家治理体系现代化和高校向应用技术大学转型的背景下，未来的行政管理教育应该在学科知识和职业技能之间取得一种新的平衡。

一、精英教育阶段：学科逻辑主导着我国

行政管理教育的发展

我国虽然有着悠久的行政管理历史，但作为学科的行政管理学同自然科学和社会科学一样均是泊来品。行政管理学作为应用学科是现代化的产物，诞生于19世纪末的美国进步时代；20世纪30年代，我国才开始出现行政管理学方面的研究成果并设置相应的课程，但在1952年的高校院系专业调整过程中，行政管理学的研究和教学与众多社会科学一起被取缔。我国行政管理学科发展的特点与西方国家的一个重要区别是西方国家通常是以学科研究推动学科教育发展，而在我国却是学科教育先于学科研究，这就使得我国行政管理学科的教育对于推动学科发展具有非常重要的作用，学科教育成为学科历史的主要线索。[1]当然，这并不是说我国行政管理教育没有学科知识，只是这些学科知识主要来自西方，尤其是美国的相关理论。

我国行政管理学科恢复重建始于20世纪80年代初。1979年，当邓小平同志提出要恢复与重建社会学、政治学等社会科学学科时，也为行政管理学科的重建提供了契机。1982年，夏书章教授在《人民日报》发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，极大地推动了我国行政管理学科的恢复与重建。从1986年武汉大学、郑州大学开办的行政学本科专业开始招生，迄今恰好30年。在这近30年的恢复与发展过程中，前期精英化教育阶段主要基于学科知识的逻辑，后期进入高等教育大众化阶段则开始更多地偏向职业的视角。

行政管理教育发展的学科逻辑又可分为两个阶段：前十年主要是政治学的逻辑，这与行政管理专业是在政治学羽翼下实现恢复的历史背景密不可分。1980年12月，中国政治学会重新成立，1981年，北京大学、吉林大学、复旦大学恢复政治学专业本科招生，行政（管理）学传统上就是政治学专业的一门重要课程，政治学专业恢复后“行政学”仍作为政治学专业的一门课程开设，中国政治学会于1982年4月在复旦大学举办的政治学第一期师资培训班就开设了“行政学”，并由时任中国政治学会副会长的夏书章讲授。在培训班结束后，夏书章教授会同湖南、山西、吉林、黑龙江四省社会科学院的科研人员于1985年出版了改革开放后的第一本行政管理学教科书，确定了学科的基本框架和实质内容。1985年，作为 “中国行政管理学会”（筹建中）会刊的《中国行政管理》杂志率先创刊，同年，湖北大学创建行政管理系但未招生；1986年，武汉大学、郑州大学行政管理本科专业开始招生，武汉大学还在政治学硕士点下招收行政管理方向的硕士研究生；1988年，中国人民大学开始招收行政学专业硕士研究生。1988年，“中国行政管理学会”正式成立。

在这个阶段，行政管理学的重建和政治学不仅在时间上呈现先后关系，在学科归属上还隶属政治学这个一级学科，而且在实践中各高校新设的行政管理专业大多与政治学专业在一起，在课程上借鉴并参考政治学专业，师资队伍的共通、共用也成为普遍现象。在这个过程中，尽管受政治学的影响较大，但已有学者发现我国行政管理学界与西方主流行政管理学界一样，受技术理性思维的影响较大，缺乏对公共生活及行政管理基本价值与目的合理性的探讨与反思，出现了将行政管理学变成了“牧民之术”，将行政管理功能局限于政策执行，将行政管理简化成程序、技术和工艺的倾向。[2]即使“行政管理学”这样一个有着中国本土特色的习惯称谓也被认为是20世纪80年代学科恢复与重建时特定时代所赠予学科的具有鲜明时代特色的“礼物”，是当时学者们为了避免政治上的敏感性而有意强调其管理性的历史产物。[3]行政管理学隐藏的这种工具主义倾向注定了与政治学分开是迟早的事情，也为行政管理学改换学科门庭埋下了伏笔。

基于学科逻辑的我国行政管理教育第二个阶段以1997年国务院学位委员会和国家教育委员会发布新的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》为标志，在这个新的学科、专业目录中，新增了管理学学科门类，确定了公共管理这个一级学科，并将原本属于政治学中的行政学正式更名为行政管理（学），原本属于教育学的教育经济与管理、原来属于社会学的社会保障等均列为公共管理下面的二级专业。1998年，教育部公布的《普通高等学校本科专业目录》中亦顺应了这一变化，行政管理学科属性的这一变化自然反映并落实到行政管理教育中。

首先，关于行政管理教育人才培养目标的变化与调整。厦门大学陈振明教授认为，这一学科归属的调整与变化意味着行政管理专业人才培养目标由传统的学术型向应用型转变，并对该校行政管理专业的教学内容和教学方法等做出了多方面的探索。[4]尽管也有人提出相反观点，认为这一学科属性的调整使行政管理教育忽视公共精神培养，盲目加大技术类与经济类课程比重，在职业技能培养上导向错位，陷入了亚健康循环。[5]但行政管理学的应用学科和行政管理的应用型专业的身份在学界逐渐达成共识，在课程内容上的调整与变化最能体现这一趋势。

其次，基本课程内容和教学内容的变化与调整。尽管周志忍教授认为1997年设置的公共管理学科结构不尽合理，在专业教育上面临如何设置课程结构才能体现公共管理学科结构的迫切问题，[6]但此时各学校行政管理专业的课程都在向管理学转型，纷纷增开管理学和经济学方面的课程。王乐夫教授等在对中美两国行政管理学课程体系进行比较的基础上认为我国最少要落后30年，国内普遍存在各院校课程体系雷同，教材大同小异，课程设置间缺乏联系和衔接性，政治与管理类课程偏多，而公共政策、经济学类、预算类课程偏少甚至没有，不同培养规格之间的课程缺乏层次性等问题。[7]薛澜等人通过网络和其他调查方法对全国从事行政管理本科教育高校的教学机构建制、教师队伍、学生状况、课程设置四个方面情况进行了大范围调研，认为我国传统行政管理教育在面对国内经济社会转型、政府机构改革、信息技术和经济全球化时显得困难重重和力不从心，建议应改变传统的单一模式，在继续办好政治学取向模式的同时，要发展管理学取向、经济学取向、公共管理取向等多种模式；同时要利用信息技术与手段改造传统理论范式和方法体系。[8]彭忠益等人则认为培养中存在培养环境不足，政治学取向过重，理论实践脱节等问题，所以，要合理构建师资队伍，在保证主干课程的基础上根据学校培养取向开设选修课程，同时采用案例教学、情景模拟等特色教学方式，并通过增加实践锻炼机会实现理论学习与社会实践相结合。[9]郭小聪等认为，要建设有中国特色的行政管理课程体系以及教育内容体系，确立行政管理学的学术共同体信念和学科研究对象与范畴，开展行政管理学独特分析方法和技能的研究，建立一套完整的包括课程体系、教育内容体系的评估体系。[10]

这个阶段基于学科逻辑对行政管理教育的反思主要是在一些研究型大学展开的，由于这些高校居于国内行政管理学科发展的前沿，有着强大的学科研究队伍和实力，而且占据着教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会、中国行政管理学会教学研究会等政府和行业内最高、最权威组织的相关职位，所以，这些反思与调整比较有影响力和扩散效果，对全国各层次院校的行政管理教育均产生了深远的影响。事实上，在这一时期，众多地方院校的行政管理教育都走在了模仿这些研究型大学的路上，但随着我国高等教育进入大众化阶段以及就业市场的进一步分化与多元化，各地方院校开始基于就业环境进行新的反思，由此行政管理教育进入了偏向职业视角的第二个阶段。

二、大众化阶段：我国行政管理教育

凸显出越来越明显的职业化倾向

经过十余年的积累与发展，行政管理学研究和行政管理应用型人才培养均取得了显著的成效，特别是在20世纪90年代末改换学科门类归属，搭上高等教育持续扩招的“快车”之后，更是在专业点设置、在校师生规模以及研究成果数量上呈爆炸式增长，2000年，全国开设行政管理专业的高校仅40余家，到2009年即达到321家，到2015年全国有公共管理硕士（MPA）点的高校就有225家，行政管理学俨然成为一门“显学”，行政管理专业也成为一个热门的专业和“招生大户”。但行政管理学作为一个年轻的学科，行政管理专业作为一个相对“年轻”的专业，其研究和招生规模在短时间内获得快速扩张的同时，质量上的短板常常引起业内人士的反省。特别是2002年随着我国高等教育进入大众化阶段，各种就业问题逐渐显现后，我国行政管理教育中即出现了越来越明显的职业化倾向。虽然近些年对行政管理学研究的反思要比行政管理教育深刻，且有更多的学界重量级人物的引导和参与行政管理学研究的反思活动，并在加强研究方法训练，关注中国现实问题，提高研究质量，推进理论本土化以及最终走向国际化等方面形成了基本的共识，但对于行政管理教育的反思则比较迟缓，无论是在培养目标、学科基础、能力要求还是在知识结构、课程体系上均存在自说自话的问题，不仅难以形成一致，甚至还出现了很多意见相左的声音。从高等教育大众化带来高校分化与分层的多元化趋势来看，形成多种观点与声音属正常现象；但作为一个专业，如果缺乏基本的底线共识则会带来专业生存与发展的危机。

首先，研究者们认为，当下行政管理并没有像会计等专业一样有自己核心、独特的能力。[11]20世纪90年代末开始从政治取向到管理取向的转变，虽然增加了大量经济学等方面的课程，却尴尬地发现这种样样都沾点却导致样样都没学精，和政治学取向下所学“屠龙之术”一样同样缺乏专业性。[12]李业兴等对党政部门的行政管理专业人才需求进行调研后发现，虽然对其“需要”较高，但“最需求”的比例却不高，其中重要原因是行政管理专业相较中文等老专业历史较短，同时其所适应的工作又具有较强的“可替代性”。[13]程建新等试图根据各级政府对行政管理者的要求概括出作为一名合格“行政管理者”应该具备的素质，并在此基础上提出行政管理专业素质的培养原则。[14]亦有反思者将目光投向了公务员考试，试图根据公务员考试的要求与内容来引导行政管理专业的课程设置与教学改革。[15][16][17]

其次，行政管理专业培养目标与就业方向严重偏离，面临着教学强调“狭义行政”和就业强调“广义行政”截然分开的局面。杨成虎等认为，行政管理教育的人才目标市场定位模糊，模式趋同且僵化，学科专业性不足，遂提出要明确行政管理专业的职业化取向，加快学科建设，改革行政管理教育模式，致力于引入微观经济学与公共经济学理论来改造行政管理学科与专业，使之从知识传授向职业能力培养转变；[18]并建议构建政府及行为认知、公众与政府需求发现技术、公共产品和公共服务提供技术、政府形象设计技术四大课程群。[19]邹俊等则针对培养模式与社会需求脱节的现状和供需矛盾，从满足“客户”出发，直接提出要面向企业培养行政管理专业人才，要求在课程设置方面减少政治学方面课程，增设管理学与经济学课程；在实践教学上突出校企合作；在毕业论文中引入双导师制。[20]

综上所述，这一阶段基于职业视角对行政管理教育的反思与调整，相对于上一阶段学科逻辑，在参与主体上有了一个显著的变化，即有更多的地方院校参与讨论并发表意见，且观点更加多元化，其目的是为了缓解就业市场带来的压力，提高专业人才培养质量和适应性以增强在就业市场上的竞争力和美誉度，但却可能陷入一个新的误区：譬如过分强调以公务员考试作为行政管理教育的指挥棒则有可能使大学教育成为“新科举”的培训，使大学成为考试的培训机构；过于强调管理主义或企业管理取向则可能丧失专业的独特性，进而丧失专业存在的合法性。所以，这种过于职业化的取向并没有帮助行政管理教育走出困境，相反却又陷入了一种新的迷惘之中。

三、我国行政管理应用型人才培养的

未来取向：学科知识与职业能力并重

2011年，教育部和财政部《关于“十二五”期间实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见》出台，正式启动“十二五”期间的“本科教学质量工程”，要求探索有中国特色的人才培养国家标准。自2013年7月开始，教育部委托各专业教学指导委员会编制高等学校本科专业类教学质量国家标准，其中，教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会承担了包括行政管理专业在内的公共管理类专业的教学质量国家标准的研制任务。2013年6月，应用技术大学（学院）联盟在教育部的指导下成立。2014年3月，时任教育部副部长鲁昕在中国发展高层论坛的演讲中强调，2000年后600多所“专升本”的地方本科院校将逐步转型，做现代职业教育，重点培养工程师、高级技工、高素质劳动者等。2014年4月，178所高校在河南发布了推进高校转型与建设有中国特色的应用技术大学的《驻马店共识》。2015年10月，教育部、国家发改委、财政部联合发布了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，要求适应人才供给和需求关系的深刻变化推动高校转型，创新应用型、技术技能型人才培养模式，深化人才培养方案与课程体系改革。

在国家治理体系现代化，高校向应用型转变，努力提高人才培养质量的背景下，行政管理学作为一个应用型学科，行政管理作为一个应用型专业都应该大有用武之地，但这种有用武之地只是在理论上存在，并不是一种必然，需要教育共同体重建共识，并凭借高质量的研究成果和高品质的教育成果来赢得自己的一席之地。基于对行政管理教育前两个阶段发展的历史回顾，笔者认为，未来行政管理应用型人才培养必须处理好与学科、职业的关系，这既符合世界高等教育发展规律，也符合我国的教育传统。

“学科”本是一个属于科学学或知识学范畴的词汇，译自英文“discipline”，指的是研究中的某个特别领域尤指高等院校中的研究主题，基于研究规律和逻辑体系对人类知识体系的分类。随着社会的发展，对学科的划分越来越细，越来越复杂。“职业”对应英文中的“occupation”和“profession”，前者可泛指一切工作，而后者则特指那些需要较高教育程度和培训才能从事的工作。职业是属于社会学范畴的一个概念，职业是社会分工的产物，并且随着经济社会的发展，一些老的职业逐渐消失，更多新的职业随之产生。“专业”（（profession、speciality、major）则是一个教育学的词汇。冯向东认为，专业是处于学科体系和社会职业需求的交叉点上，与在美国高校专业设置灵活，专业指大小不同的专门领域，仅相当于我国专业下的“专业方向”不同，在我国则严格将专业作为一级学科的下一级建制，其设置和调整均有严格要求与规定，这来源于20世纪50年代学习苏联的结果，并形成了专业口径窄，强调就业的“专业对口”原则，最终导致专业随着经济发展和产业扩大而急剧膨胀，从而导致改革开放后教育部数次对专业设置进行相应调整的局面。[21]

发展到今天，专业仍然是我国高校人才培养的基本载体和课程组织形式，学科则是专业设置的依托和基础，职业是专业培养的依据和指向。首先，行政管理作为一个应用型专业，行政管理学是行政管理专业的应用型人才培养的基础和依托。行政管理学作为一门有情怀与使命感的应用学科，是根植于政治学土壤、沐浴着管理学甘霖而成长起来的，本来有着实证研究与规范研究两种不同的路径，但在工具理性较强的社会背景下，出现了明显的管理主义倾向。进入高等教育大众化阶段后，在就业压力越来越大的情况下，行政管理教育越来越明显的职业化倾向可以看作是这种管理主义的直接体现；这种管理主义倾向虽然帮助学科实现了规模扩张，却使行政管理教育面临着考试培养或丧失专业独立性的危险，不利于专业的长期健康发展。未来行政管理教育自然不能够仅仅将自身定位于一个工具性专业，除了需要满足学生毕业找工作的需要外，在注重职业技能训练的同时，更需要依据学科基础，面向未来，为培养具有扎实专业理论基础、具有公共精神、人文素养与科学精神的行政管理人才而努力。其次，行政管理作为一个应用型专业，是为党政机关、企事业单位和社会组织培养行政类、文秘类与管理类的应用型人才，所以，自然也需要加强职业技能培养，不仅需要有较强的组织策划、沟通协调能力，而且需要有较强的调查研究与写作能力，这些能力的获得与提高离不开系统的训练与指导。当然，由于高校层次不同，在学科知识和职业技能方面会有不同的侧重：越是综合型、研究型高校，越偏向学科知识，通常会建设以学科知识为取向的行政管理专业；而越是地方应用型高校，则越会偏向职业技能，通常会建设以职业技能为取向的行政管理专业。但无论如何，学科知识与职能技能作为行政管理专业的两个支柱与依据，二者不可偏废，在不同层次高校之间只存在比例的差异，不存在有无的问题。

所以，行政管理专业应当培养适应社会主义民主政治与市场经济发展需要，具备公共精神、人文素养和科学精神，掌握管理方法与技术，具有组织协调、表达沟通能力与技巧，能够在党政机关、企事业单位、社会组织及其他相关部门胜任行政类、文秘类、管理类岗位的复合型、应用型和创新型专门人才。这一专业属性与人才培养目标需要行政管理专业学生具备宽口径的知识，至少可分为宏观、中观和微观三个层次：在宏观上，需要掌握和了解我国以及世界范围的社会、经济与政治环境与特点；在中观上，需要掌握和了解我国以及国外政府的相关理论与知识；在微观上，需要了解个人的心理与行为知识。而这些知识的获得需要政治学、管理学、社会学、法学、经济学、心理学等多学科知识的支撑。可以根据专业需要构建相应的课堂模块，如政治学与法学模块（政治学原理、法学概论、当代中国政府与政治、行政法等），经济学与管理学模块（经济学原理、管理学原理等），心理学与社会学模块（社会学概论、组织行为学等），行政管理核心课程模块（行政管理学、西方行政学说史、公共政策分析、公共经济学、公务员制度、行政管理案例分析、市政学、领导学、公共部门人力资源管理与开发等）。同时，行政管理专业学生需要的策划组织能力、表达沟通协调能力、调查研究执行能力、自主学习与持续创新能力则可通过构建调查与研究方法课程模块（微积分、概率论、统计学、社会调查理论与方法，社会科学研究方法，文献检索与述评），工作技能模块（秘书学与档案整理、办公自动化、速记、公文写作、管理沟通、演讲与口才、书法、行政礼仪与面试技巧），实践环节（认知实习、办公自动化、电子政务与网页设计、人力资源管理软件综合实习、社会问题调研、政府管理专题调研、专业综合实习、毕业实习、毕业论文等）来实现。此外，还可以根据教师的研究方向和研究特长构建特色课程模块，真正实现理论与方法及技能并重，保证教学内容既基于学科知识基础具有科学性、系统性，又指向岗位需要，具有可操作性。

由此看来，专业是连接学科与职业的中介，行政管理应用型人才培养既需要注重学科知识，遵循学科发展规律，也需要明确职业指向，使职业成为专业设置与培养的方向和依据，两者不可偏废；但在不同层次的高校间，研究型大学的行政管理人才的培养应偏向于学科知识，而地方院校应更多侧重于职业技能。例如：在美国高等教育的专业认证中，即使同一个专业在不同学校，有些偏重于职业，有些偏重于学科，可选择不同的专业认证体系。[22]

四、结语

总之，我国行政管理教育在经历了精英教育阶段的学科逻辑导向到大众化教育阶段呈现出越来越明显的职业化倾向后却陷入了新的困境。在国家治理体系现代化，高校向应用型转变，努力提高人才培养质量的背景下，笔者认为，行政管理专业的人才培养需要重新思考其与学科、职业的关系，既要注重学科知识，又要注重职业技能，在不同的高校可寻找不同的平衡点；但两者缺一不可，最终如何落实，不仅需要相应课程体系的支撑，更需要符合要求的师资队伍来保障。所以，这需要学界和教育界同仁的共同探索与努力。

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