地方政府推进赶超型城中村改造的动力机制探析

□ 孙林

（仲恺农业工程学院，广东 广州 510225）

地方政府推进赶超型城中村改造的动力机制探析

□ 孙林

（仲恺农业工程学院，广东 广州 510225）

进入新世纪以来，被冠之以民生之策、发展之路、文明之举的城中村快速改造运动遍及全国，但也引起了广泛的争论，地方政府被认为是这场运动的最大推手。本文通过对分税制实施与土地财政形成的制度背景，土地政策紧缩导致城市土地资源紧张的现实压力，压力型体制与晋升博弈的政府结构性因素，大事件驱动的助推力等四个方面的分析，对政府在城中村改造中的动力机制进行了全面探讨。

城中村改造；动力机制；政府

一、赶超型城中村改造现象及争论

城中村这一现象在其他国家的乡村城市化过程中比较少见，是中国城乡二元体制下城市化的特有事物，主要形成于20世纪的80－90年代。如北京的“浙江村”萌芽于20世纪80年代初，形成于20世纪80年代中期；广州的城中村大规模形成于20世纪90年代中、后期；深圳城中村的形成和发展也基本与此同期，在1990年以后进入快速发展时期。自从城中村出现以来，存与废的辩论一直不断。到20世纪90年代末，特别是进入21世纪以来，许多城市政府陆续将城中村改造纳入政府的工作日程。譬如：深圳市从1997年就开始尝试城中村改造；北京市政府2005年宣布用三年时间整治北京奥运场馆周边及四环路以内的171条城中村；珠海市政府计划从2000年6月起，用三年左右的时间集中力量完成建成区26个城中村的改造；广州市政府多次制定城中村改造目标，在2000年曾计划到2010年把138个城中村改造成现代化文明社区，但在2004、2009年又对其做了相应的调整。此外，中西部的昆明、西安、郑州也提出了城中村改造目标与计划，由此全国上下都相继开展了一场赶超型的城中村改造运动。

在政策宣传过程中，城中村改造均被冠以民生之策、发展之路、文明之举，但有人对这样的改造运动提出了质疑，认为从当前各城市制订的城中村改造的目标来看，却是“在城市化赶超思潮的影响下，地方政府不顾城市化内在规律的限制，盲目追求城市化水平的提高，不计成本、不顾社会制度与社会资源约束来推动城市化进程，诱发了大量的虚假城市化现象”。［1］甚至认为“目前不少地方的城中村改造，正在借‘保民生’和‘建保障房’之名，行大肆商业圈地之实。急需中央层面果断决策，制止这种做法”。［2］为什么会有这样的质疑，为什么面对这样的批评，赶超型的城中村改造运动仍然方兴未艾，到底什么原因使这些城市政府急切地提出城中村快速改造的计划，其背后的动力机制到底是什么？这正是本文要研究的问题。

在回答该问题之前，有个基本理论预设是：“由政府主导的自上而下的城市化”仍然是中国城市化的主要特点之一，从城市化目标的确定到城市化计划的制定再到城市化方案的实施都能看到政府亲力亲为的影子。有学者认为，“现实的情况是，当中国的城市开发体制形成、市民抵制住房不公/空间不公的都市运动兴起的时候，权力不仅具有足够的运作政策技巧的能力，同时也已经掌握了运作意识形态、消化专业知识，同时将知识人群体隔离于社会运动的一整套娴熟的技巧。这种情况不能不影响到行动者群体建构 ‘社会不公’事实、在与权力展开政治互动过程中凝聚公平正义压力的实际可能”。［3］但笔者仍然尝试从政府这个最大主体的角度来探讨城中村改造的动力机制，试图从制度背景、现实压力、政府结构性因素、大事件的助推力四个方面进行研究。当然，本文所做的研究并不是要否定城中村改造，而是希望通过一个新的视角认识该问题，以期更好地推进我国的城市化进程。

二、分税制的实施与地方土地财政的形成是赶超型城中村改造的制度背景

赶超型城中村改造运动的出现与宏观的财政制度背景以及中央与地方政府间分配关系的财政体制有关，而现有的中央与地方政府间分配关系的财政体制自中华人民共和国成立以来经历了一个曲折的发展过程。

从1949年中华人民共和国成立到20世纪80年代，实施的是由中央对地方高度集权的“统收统支”制度。在这种体制下，各级政府和企业表现出的 “软预算约束”行为会经常产生突破已有预算的限制，实现规模与权力扩张的冲动，这也是经常用来解释体制低效的原因。所以，为硬化财政预算，从20世纪80年代中期开始，财政制度逐渐过渡到比较分权的财政包干制度，实施收支分流以及财政拨款与财政收入挂钩制度来限制地方政府的扩张冲动。由于该制度让地方政府获得了追求自身利益的权限，极大地调动了地方政府的积极性，使以乡镇企业为代表的地方经济有了很大的发展。但同时也出现了一些问题：一方面，地方政府的制度外资金急剧膨胀；另一方面，中央预算内财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占国内生产总值的比重持续下降，直接削弱了中央政府对整个经济以及地方政府的控制能力。1979年，中央预算内财政收入占国家财政收入的比重为46．8%，国家财政收入占国内生产总值的比重为28．4%， 到1993年分别下降到31．6%和12．6%。使得中央财政不仅要依靠地方财政的收入上缴才能维持平衡，而且还不得不在1982年和1989年成立“国家能源交通重点建设基金”和“国家预算调节基金”向地方政府“借钱”。

在这一背景下，中央政府在1994年推出了新的财政体制改革——分税制，重新开始进行财政集权。首先，按照税源大小在中央与地方划分税权，将税源分散、收入零散、涉及面广的税种划归地方，而将税源大且集中的税种划归中央，这种相对固定的税种划分使得中央预算内财政收入占国家财政收入的比重直接上升。其次，将企业的增值税、消费税及企业所得税等企业主体税种全部纳入分税制进行分配，保证了中央财政收入能够随着地方财政收入的增长而增长，并且也保证了国家财政收入占国内生产总值的比重不断提高。再次，为了照顾既得利益并保证经济强省发展经济的积极性，实行税收返还，同时为了实现财政制度的地区均等化，建立了转移支付制度。

1994年分税制改革的实施，解决了财政包干制存在的各种问题，对央地关系、区域间关系以及政企关系均产生了重大而深远的影响。使得“在中央和地方的关系上，中央财政的实力以及所谓的‘国家能力’不断加强；在东中西部的区域间关系上，分税制对地区间的财力平衡也起着越来越深刻的影响；在政府和企业的关系上，分税制产生了间接的、潜在的影响，这在一定程度上重塑了地方政府的行为模式”。［4］但同时也带来了地方政府的财权和事权不匹配问题。“在分税制改革前的1993年，地方本级财政尚有盈余61．2亿元，到了1994年，出现财政赤字1726．59亿元……在中西部基层政府表现尤为突出”。［5］（p103）在这一背景下，土地财政逐渐浮出水面，并成为地方财政的重要收入来源。

土地财政规模到底有多大？对地方政府有多重要？单以土地出让金为例，为调动地方征收土地出让金的积极性，从1994年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。1999－2004年，官方公布的土地出让金分别为514．33亿元、595．58亿元、1295．89亿元 、2416．79亿 元 、6161．22亿 元 、5894．14 亿 元 ，2006－2007年分别为7676．89亿元、13000亿元。［6］而另据测算，土地直接税收、间接税收、部门收费和土地出让金净收益的比大约是“1：2：1．5：2．5”。［7］所以，在土地财政中，除了土地出让金，政府从土地直接税收、土地带来的间接税收和各部门的收费是土地出让金的1．8倍，这还不包括城市开发和建设中用土地抵押的土地融资。

所以，自分税制实施以来，“在这个过程中，虽然地方政府行为的具体方式有所转变，但是其基本的行为逻辑没有发生变化。当分税制改革使得地方政府兴办企业变得越来越‘无利可图’的时候，土地征用和转让行为就成了地方政府新的生财之道”。［8］在地方政府一般预算财政以外，逐渐培植了一个资金规模巨大、完全由地方政府自己掌控的、以土地收入为中心的预算外财政，即“土地财政”，又称作“第二财政”。在土地财政大行其道期间，也正是中国城市化快速发展的阶段，使得城市化成为地方政府新的增长点。城市政府的快速征地收储，要地不要人的收储策略，是形成城中村的重要原因，正是“城市政府要在‘城中村’土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，为规避巨额成本，城市政府选择了‘获取农村耕（土）地、绕开村落居民点’的迂回发展思路。这种做法为城市发展埋下了隐患”。［9］而这种严重依赖土地财政，依靠土地为生的财政结构，一旦出现正常的土地收储受到限制的情况，城中村中蕴藏的土地资源就会成为城市政府征收的对象。

三、土地政策的紧缩导致城市土地资源的紧张是赶超型城中村改造的现实压力

城市政府之所以放弃过去“绕开、迂回”的发展思路，向改造成本高、难度大、风险大的城中村开刀，将城中村改造的目标和计划提上议事日程与国家宏观土地政策的调整有着密切的关系。

在1987年以前，我国城市土地使用权都是通过无偿划拨的方式取得的，《中华人民共和国城市规划法》也直到1989年底才颁布并于1990年开始实施，所以，在很长一段时间里，我国城市土地利用是非常粗放的，通常随着企事业单位数量的增长而呈摊大饼式的膨胀。改革开放以后，随着外资企业的进入、乡镇企业的崛起以及农村工业的发展，城市的空间格局发生了很大变化。20世纪80年代后期，随着土地有偿使用制度的推广，土地价值逐渐被发现，但仍然没有从根本上改变城市土地使用混乱的现状。各地为了招商引资，兴建了各种工业园，加上土地财政的形成，更是剌激了地方政府竞相圈地收储。这种在地方政府主导下的以快速工业化、城市化为名义的扩张占地，导致开发区乱占滥用土地，盲目无序扩张，城市建设粗放经营，贪大求全，这种低效无序的用地模式使得城市产业结构的空间优化和各项城市规划难以落实，也不符合可持续发展的思路。据中科院院士陆大道的研究，“沿海各省市2010年的土地指标在2001年已经用完”，［10］所以，最终导致这种粗放式的土地使用局面被叫停。

2003年下半年，全国出现了基本建设投资规模过大、经济过热的局面，国务院从2004年初着手第一次土地宏观调控，当年4月29日发出明传电报，要求暂停批准农地转用半年；2006年，国务院又针对第一轮土地宏观调控中出现的问题，于当年9月5日发出《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），准备实施第二轮土地宏观调控。在2007年第十届全国人民代表大会第五次会议温家宝总理所作的政府工作报告中指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代，一定要守住全国耕地不少于18亿亩的这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度，坚决控制建设占地规模，禁止擅自将农用地转为建设用地。认真落实新修订的禁止和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心用地”。2008年1月，国务院办公厅下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，强调“切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子”。2008年8月，国务院发表最新的《全国土地利用总体规划纲要》，提出了下列核心指标：2010年，耕地面积保有18．18亿亩；2020年，耕地面积保有18．05亿亩。

所以，进入21世纪以来，原来那种粗放用地的模式被叫停，整体土地政策趋紧，在这种土地政策的宏观调控背景下，快速改造城中村、盘活效益低下的城中村土地就成为城市国土资源管理部门开展集约节约用地的一项重要工作。这也是理解地方政府如广东省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府［2009］78号）、广州市政府出台《广州市人民政府关于加快推进 “三旧”改造工作的意见》（穗府［2009］56号）等文件的重要背景。

四、压力型体制与晋升博弈是赶超型城中村改造的结构性因素

城市政府纷纷提出城中村改造的目标与计划，除了现实的土地财政利益以外，还与中央集权的政府结构有关。在中国行政体制中，“基层政府有着双重角色，一方面，它是中央集权体制的执行部门，其行为受到来自中央政府决策和直接上级部门的约束；另一方面，它又承担着因地制宜维护当地经济发展、民众生计、社会治安等一系列任务”。［11］同时，“从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征：他们一方面是‘经济参与人’，即像任何经济主体一样关注经济利益；但另一方面，这些地方官员同时也是‘政治参与人’，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争”。［12］

首先，晋升博弈的政绩压力会让基层政府加快城中村改造的步伐。在中央集权体制下，在横向上，同一级别的政府官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处在“晋升锦标赛”中，这种锦标赛的竞争是一种典型的逐级淘汰制，一旦在某一级没有得到提升的机会，就会被淘汰出局，从而失去向更高级晋升的机会。所以，各级地方官员会为了有限的晋升职位，努力创造政绩，以提高自己在晋升中的相对位次，增加晋升的机会。一方面，地方政府不满足于现状，积极参与竞争，引导和促进当地经济发展，提高当地的城市化水平；另一方面，这些地方政府需要不断地与其他同级政府相比较，不断上新的项目，寻求新的发展目标，以之作为信号载体，让上级部门了解到它的政绩。在这种政绩焦虑症中，城中村改革目标不断被抛出，改造计划不断被制定，目的是向更高的上级领导和政府发出政绩信号，以赢得有利的竞争相对位次，获得更多的晋升机会。

其次，快速的、不顾实情的改造目标和计划与行政体制中常常出现所谓的“共振现象”有关。所谓的行政体制中的“共振现象”，是指上级部门不断下达经济以及城市化速度等目标指令，而下级政府则不断上报各种政绩数据进行迎合，最终使得上下级追求政绩的行为互为强化。或者是在这种行政大环境下，上一级政府为了取得较好的政绩，稳定自身的竞争相对位次，会不断地提高对下级机关政绩的要求，下一级政府机关再将任务下达给其下一级机关，以至于政绩指标层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到具体执行的政府部门时，与实际情况就有非常大的出入，但基层政府为了满足上级政绩的需要，不得不制定脱离实际的目标与计划。

所以，我们看到部分城市政府不顾城市经济发展水平与城市化的实际，制定脱离城中村真实情况的改造目标与计划，其实是在上演一场城市化的“大跃进”，即使通过转制在户籍上使城中村的农民转制为城市居民，将村民委员会改为居民委员会，将集体土地转为国有土地，将村委会管理的集体经济改组为股份制公司，但却迟迟不能让村民们享有相应的市民权，社会保障迟迟得不到落实。最终不得不一次次地通过调整改造目标与计划来重新显示自己的决心与能力。

五、大事件的驱动是赶超型城中村改造的助推力

赶超型城中村改造除了与制度、政策及结构有关以外，还与在城市中举办的一些特大型或大型的活动有关。譬如奥运会、世博会、亚运会等，往往会直接或间接地推动城中村的改造。据《环球》杂志报道，2007年6月，总部设在瑞士日内瓦的非政府组织“住房权利和驱逐住客问题中心”曾将“2008年破坏住房权利奖”颁给了中国，称“为了举办奥运会，（从申奥成功）到2008年北京奥运会之时，中国在北京强行迁移125万人”。虽然后来被国内的媒体和机构证明这是一个 “数字上的事实性错误”，［13］但不能否认北京的城中村改造计划与目标确实与奥运会有关。2005年北京市领导到西城区调研时曾讲到：“要以举办奥运会为契机．加大城市整治改造力度，拆除违章建设治理‘城中村’”。［14］而在另一份报道中则提到了北京城中村改造目标：“随着奥运会举办日期的逐渐临近，一场以整治城中村为主要内容的大规模活动在北京拉开了帷幕。北京提出了用三年时间，到2008年要实现规划市区范围内的城中村的整治目标，而且针对奥运场馆周边69个城中村的整治活动成为今年北京市整治工作的重头大戏，北京市公共财政为此斥资15亿，决心之大是空前的”。［15］北京市政管理委员会的官员也称：“为改善市民居住环境、提升城市整体环境水平，以整洁、优美、和谐、有序的城市环境迎接2008年奥运会，北京市委、市政府决定，以奥运会为契机，从2005年到2007年，用三年时间对171个‘城中村’进行整治。三年整治计划为：2005年整治69个，2006年整治80个，2007年整治22个”。［16］

2010年，广州举办了亚运会。2004年7月1日，广州正式获得2010年第16届亚运会的主办权，2004年7月9日新闻就报道，“目前广州市非本市户籍人口达到300万，出租屋60多万套，大部分集中在‘城中村’；广州85%的刑事案件为外来人员所为，做案者80%曾以出租屋为落脚点。如果广州出租屋管理跟不上，‘城中村’的改造就难以适应城市发展，这对广州承办亚运会必将产生消极影响”。因此，2004年广州市就启动了与城中村改造有关的立法工作，完成了《广州市城中村改造管理暂行规定》征求意见稿，并计划要在2010年亚运会之前彻底改造城中村。［17］虽然后来对这一目标又做了修改，并在2009年《广州市关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府［2009］56）中的《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》里，将目标任务定为：“力争用10年时间基本完成全市在册的138条 ‘城中村’的整治改造任务，其中52条全面改造的城中村力争用三年至五年的时间基本完成改造任务”。但在实际改造工作中，广州只确定了在亚运会开幕前要拆掉猎德、冼村、林和、杨箕、琶洲等9条城中村。

城中村作为介于农村与城市之间的一种过渡形态，是一种城市化不完全的反映，其最终的目标仍然是要实现完全彻底的城市化，但这种城市化不能仅仅满足于城市规模的扩大，或者人口及经济指标的提高。其需要的是真正的融合，包括产业的融合、环境的融合、社会保障的融合，特别是社会权利的融合。城中村要实现完全彻底的城市化离不开政府的作用，但如何有效地发挥政府的作用，是一个值得进一步思考的问题。笔者认为，政府应当发挥协调、规范的作用，而不是冲锋陷阵走在最前面，应当尊重经济与社会发展的规律，努力创造条件，让城中村的城市化过程水到渠成，更加自然与自觉，而不是拔苗助长式的改造运动。同时，笔者并不反对城中村改造，只是对赶超型城中村改造现象背后的动力机制进行分析和探讨，以使相关部门更科学、合理地进行城中村改造，推进我国的城市化进程。

［1］李学．行政扩张型虚假城市化现象的机制分析［J］．东南学术，2006，（02）．

［2］北京大学社会学系城市化及城中村研究课题组．应立即停止城中村改造扩大化——由昆明扩张之路反思中国城市发展 ［N］．南方周末，2010－05－27（总第1371期）．

［3］陈映芳．城市开发的正当性危机与合理性空间［J］．社会学研究，2008，（03）．

［4］周飞舟．分税制十年：制度及其影响［J］．中国社会科学，2006，（06）．

［5］李龙浩．土地问题的制度分析——以政府行为为研究视角［M］．地质出版社，2007．

［6］匡家在．土地出让金制度变迁与地方政府行为［J］．中共中央党校学报，2009，（02）．

［7］［8］周飞舟．生财有道：土地开发和转让中的政府和农民［J］．社会学研究，2007，（01）．

［9］魏立华，闫小培．“城中村”：存续前提下的转型——兼论“城中村”改造的可行性模式［J］．规划研究，2005，（07）．

［10］陆大道．我国的城镇化进程与空间扩张［J］．中国城市经济，2007，（10）．

［11］周雪光．“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析［J］．中国社会科学，2005，（02）．

［12］周黎安．晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因［J］．经济研究，2004，（06）．

［13］乐艳娜．一则关于“奥运搬迁”的事实性错误报道［J］．环球，2008，（05）．

［14］说北京．中共北京市委书记刘淇到西城区调研的讲话（摘编）［J］．投资北京，2005，（12）．

［15］麻其勇．城中村：艰难融入城市［J］．北京规划建设，2005，（03）．

［16］俞保先．“城中村”整治：思路、规律与经验［J］．城市管理与科技，2007，（01）．

［17］李刚，陈伟秋．广州要在2010年亚运会之前彻底改造“城中村”［EB/OL］．中国新闻网，http： //www．chinanews．com /news/2004year/2004－07－09 /26 /458143．shtml．

（责任编辑：高 静）

Analysis of the Power Mechanism of Rapid Transformation in the－Urban－Village

Sun Lin

In the 21st century，the quickly transformation movement of the－urban－village that has been dubbed the people＇s livelihood strategy，development，civilization move throughout the country，but also caused widespread controversy，through the implementation of its revenue－sharing and land behind the formation of financial system background，land policy tightening resource constraints led to the reality of urban land pressure，pressure－type game system and the promotion of government structural factors，large event－driven boost power dynamic mechanism of the four aspects of analysis，the government should be in the correct positioning of the the－urban－village＇s transformation．

the－urban－village；power mechanism；government

F291．4

A

1007－8207（2012）05－0075－05

2011－12－23

孙林 （1981—），男，湖南邵阳人，仲恺农业工程学院人文社科系讲师，硕士，研究方向为城市行政管理、社会政策。

本文系广州市哲学社会科学发展 “十二五”规划2011年度课题 “发展型社会政策视野下城中村改造模式的反思与建构——基于荔湾区的实证研究”的阶段性成果，项目编号：11B23；广东省教育厅2011年育苗工程项目 “发展型社会政策视角下城中村改造模式的比较与构建研究”的阶段性成果，项目编号：wym11071。