浙江省林地使用权流转问题的法律思考

□ 周伯煌，张文伟

（浙江农林大学，浙江 临安 311300）

浙江省林地使用权流转问题的法律思考

□ 周伯煌，张文伟

（浙江农林大学，浙江 临安 311300）

浙江省是一个森林资源比较丰富的省份，林地的有效利用有利于实现经济效益和生态效益相结合的目的，而林地使用权的流转是实现这一目的的重要途径。当前，浙江省林地使用权流转存在缺乏统一的法律规范、林地所有权和使用权权能界限不清、配套法规滞后于建设二级流转市场的需要等法律问题，需要加以完善。

林地；林地使用权；流转；浙江省

新中国成立后，我国的林业制度先后经历了土地改革时期、合作社及人民公社阶段、林业“三定”阶段，直到现在的现代林权发展与探索阶段，可以说林业制度的变迁和改革是一个渐进的过程，具有历史延续性。不同时期的不断变迁，我国的林业制度适应着不同历史时期经济发展的需要。进入21世纪，随着新形势的新需要，林业也慢慢由以木材生产向以生态建设转变。相应地，与林权相关的交易也越来越多，尽早建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的林业产权制度，是林业基本制度改革的内在要求。

一、林地使用权流转

⒈林地使用权流转的涵义。林地使用权的流转，是指在林地承包期限内，林地承包法律关系的主体、客体和内容发生了变化，导致林地使用权的变更或终止。简单来说，林地使用权流转是林地使用权与林地所有权发生分离后，将林地使用权通过一定的方式转移到第三人手中的行为。［1］随着林业经济的发展，林地使用权作为生产要素进入市场流转是必然趋势。林地使用权流转作为盘活森林资源的一种形式，有利于调动林业生产者的积极性，有利于加快林业规模经营的发展，有利于吸引资金到林业领域。

⒉林地使用权流转的方式。我国《森林法》规定的林地使用权流转方式，概括起来有两种：转让和作价入股。但在实际操作中存在着多种流转方式，如租赁、抵押等。在明晰产权、确保林地用途不变的前提下鼓励林地使用权通过转让、租赁、抵押、出资等多种方式参与流转。［2］在浙江省，许多地方的农村集体承包山林的农民将他们经营的林地的使用权作价入股，联合经营；一些地方将宜林荒山荒地使用权以拍卖等方式交给单位、个人经营，以谋求更有效益的发展；有的地方将林地使用权以出租方式吸引投资。其中，以“抵押”流转方式为例，从2006年初人民银行杭州中心支行、省林业厅、省农信联社在浙江省5个试点地区（丽水、安吉、建德、开化、遂昌）推动开展林权抵押贷款试点工作以来，在各级政府的重视和相关部门的密切配合下，通过强化政策引导、注重协调配合，试点地区的林权抵押贷款工作取得了长足进展。

二、浙江省林地使用权流转存在的法律问题

浙江省全力加快集体林权制度改革，各地以完善集体林权制度改革为抓手，着力解决林业发展的深层次问题。率先完成了集体林权制度主体改革，林权证换发率高达96．8%，责任山承包合同签订率达97．5%。全省已有62个县（市、区）挂牌成立了林权管理中心，流转面积达1093．8万亩，有效引导了林业资源要素向现代化林业经营主体聚集。［3］虽然浙江省的林业改革取得了一定的成绩，但是，与浙江省总体市场经济的建设程度相比，其林权流转市场要素并不完善，尚未形成狭义的林权流转市场。虽然在林业“三定”时期划定了责任山，确定了自留山，但对于责任山并没有完全落实到户经营，尚存在林权证登记发放不规范，林权评估系统不健全、林权流转相关信息相对闭塞等问题。［4］在林地使用权流转交易日渐活跃的同时，出现不少亟待解决的法律问题。

⒈林地使用权流转相关的法律规定不清晰。目前，我国关于林地使用权流转的法律仅有《森林法》和《农村土地承包法》，但这两部法律只是比较笼统地规定了林地使用权作为生产要素可以进行流转，现实中可执行性并不高。各地在林业改革过程中遇到了很多新问题，法律滞后于现实需要的矛盾日益显现。因此，2003年的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第14条规定：“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。”因此，林地使用权流转法律制度的构建及完善已成为当务之急。对此，浙江省制定了《浙江省森林管理条例》、《浙江省林地管理办法》、《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》，对林地使用权流转做了较为具体的规定，但是仍不能满足现实的需要。一方面这些法规的很多内容是对《森林法》、《农村土地承包法》的重述，并未做到细化；另一方面，林地使用权流转并不是一个简单的问题，牵涉到法律、政策、金融、行政等诸多方面，需要专门详细的法律条款，甚至专门的单行法规。但是，目前浙江省在林地使用权流转领域并没有高效可行的法律规范体系，相关法律法规明显滞后，法律保障机制尚不完善。至今还没有制定出专门规范林地流转的法律，法律的作用常常用政策来体现，同时相关政策的稳定性也不强，落实的效率很低。而现行的与林地流转有关的法律满足不了实践发展的要求，甚至阻碍了林业的发展，直接结果是使浙江省的一些县市的林地流转活动没有正式的规范依据，致使不规范的流转行为成为常态。

⒉林地使用权和所有权权能界限不清。2009年，浙江省庆元县政协在调研时了解到，国家林业局在《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》中规定：“‘没有稳定的非农职业或者没有稳定的收入来源的农户，将通过家庭承包取得的林地承包经营权转让给其他从事农业生产的农户’的受让方申请林地承包经营权变更登记的，将不予登记。”基于上述规定，一方面，使得该县目前许多流转经营业主不能申领到“林权证”，流转经营业主的合法权益在法律上得不到根本保障；另一方面，没有“林权证”就不能以流转的林地和林木作抵押申请贷款，限制了经营业主的融资渠道，同时也不能有效地增加更多的资金投入到林业的集约化、规模化经营当中，将严重制约着林地流转工作的有序正常开展。［5］可以说，林地使用权与林木所有权是两项密切关联的权利，林地使用权与林地上的林木所有权一般是相随相生的。林地产权中最重要的是林地所有权和使用权，林业“三定”，落实林业生产责任制，农户得到的是林地使用权，但由于一些地方当时没有签订合同，导致各责任主体对自己责任权利边界的模糊，致使通过流转获得林地使用权的权利人并不能对林地充分地行使支配以及处分的权利。在实践中，林地使用权和所有权权能界限不清，阻碍了林地使用权的正常流转。

⒊配套法规滞后于建设二级流转市场的需要。浙江省林地面积约10019．5万亩，占全省土地总面积的65．62%，其中，集体林占95%以上。在林业“三定”中，确定山林面积8680万亩，有72%的集体山林到户经营，形成以家庭经营为主的林业经营体制。2003年7月，建德市建立了全省第一个活林木市场，但这种活林木市场的建立与林权流转市场的建立在性质上相差甚远。由此可见，浙江省林地使用权流权领域尚存在很多缺陷，林地使用权的流转还处于低级阶段，并没有真正做到通过市场调节来配置林地资源，相应的规范和扶持机制不完善，缺乏对流转后的相应监管，尚未形成统一规范的流转市场。同时，林地流转的市场化中介服务并没有配备到位，不具备完善的管理体制。流转市场主体双方地位的不对等直接导致林地使用权流转过程的不公平现象，林农的利益受损，在林地使用权流转的问题上积极性下降，最终影响的还是整体的大市场。笔者认为，通过一级市场把林地分配给农户将导致林地的分散化，很难实现产业化经营，因此为了实现林地资源的合理分配，应该着力加强林地二级市场的建设，同时遵循市场经济的价值规律，实现林权价值最大化。

三、完善浙江省林地使用权流转问题的对策

⒈完善与林地使用权流转相关的立法。要使林地流转活动有法可依，首先要对林地使用权流转的各个方面做出具备法律效力和实施效率的规定。对林地使用权流转的原则、程序、使用管理以及罚则等加以规制。流转原则要遵循民事领域最基本的——自愿、平等、诚实信用原则，然后是合法原则，公平、公开、公正原则，最后是商品林、公益林区别的原则。最后这一原则有利于在市场配置资源过程中区别经济利益和生态利益的侧重点。林地流转的程序应包括：合议、森林资产评估、流转前信息发布和林权变更登记。林地流转之后的管理使用则指在合同期内，使用者有权行使其入股、转租、抵押、继承、转包、买卖等多种形式的使用权。还应明确流转的操作程序和必备手续。并把这一政策法律化，以提高政策的权威性。［6］除此之外，现行法律法规不合理的规定应及时修改，尽量减少因法律滞后带来的不利影响。［7］并在流转后对林地使用权所有者的经济权益应当立法加以保护，在保证特种林的生态效益的同时维护使用权所有者的经济利益。完善相关法律，建立行业准入机制，防止投资能力和技术经验有限的个人或企业进入林地经营领域，以免造成林地资源的浪费和社会热钱的投机炒作。

为克服法律法规的滞后性，应当尽快将新的社会关系纳入其调整范围。以明确所有权，稳定承包权，保护收益权，尊重处分权为目标，积极推动林地使用权的流转。［8］《森林法》第15条规定：防护林、特用林林地使用权不得转让。时至今日，原有的法律规定已经不能适应当前的经济形势。因此，笔者建议，对《森林法》关于林地使用权的相关条款作出改动，并且早日制定行政法规（或部门规章），进一步增强法律在林权流转领域的适用性。

⒉界定林地使用权和林地所有权的权能界限。林地使用权本身的再分配是林业改革的重点，因此应当对林地所有权和使用权进行界定，使林地所有权主体和使用权主体各自的权利界限得到清晰的划分。界定两者之间的责权利关系，首先是要尽快解决农村常见的林地界限不清的历史遗留问题，落实林地有偿使用的政策，签订承包合同，核发《林地使用权证》。其次是对林地使用者和所有者的权利义务进行精细划分。使用权所有者应当拥有以下权利：对林地占有使用收益权以及部分处分权。其中处分权包括：依法行使利用林地进行生产活动，将林地抵押，有偿转让林地以及将林地作价入股等权利。同时要有相应的义务，最基本的就是不能任意撂荒和改变用途（法律的明确规定），然后是按合同进行开发利用等。相应地，所有者的权利义务与之相对，有权按照转让合同收取林地转让的收益，同时具有监督使用者行使其义务的义务。第三是村集体组织在农村林地使用权领域具有特殊地位。村集体组织是相关政策能否落实贯彻的关键，并且拥有村集体林地产权的分配权。为防止权利的享有者和执行人不一致时出现权力滥用，笔者建议限制基层政府的权能，相应扩大村民的民主权利，例如知情权、监督权和检举权等，实现权利对权力的牵制，排除所有权主体凭借有所有权优势干预林地使用权的行使，保护林农林地使用权流转的自由不受集体或政府的干预。第四是对所有权和使用权在不同情况下的优先性进行规划。如出台相关法律法规列举特殊规定，在关系到国家利益或生态利益时可以进行国家干预，作为国家或集体的所有权者的意志优先，否则所有权者的意志不得干预使用者的经营。

⒊完善林地使用权流转二级市场的相关政策法规。为了配合林地使用权流转相关法律的更好实施，应制定与之对应的政策。林地流转的相关配套政策主要包括林地流转合同政策、林地资产评估政策、林地交易中介组织政策、林地流转的使用和管理政策等。特别是建立林地流转的二级市场及其配套措施，通过市场经济的价值规律实现资源的优化配置，真正盘活林业经济。从政策上扶持促进林地流转二级市场发展的产业化经营主体。加大对整个行业的扶持，建议政府的产业规划对林业做出相对倾斜，对致力于林业产业化经营的企业乃至个人，给予多方面的帮助。按照笔者的构想，政府要有对林业这一长周期的产业的特别扶助计划。具体说来，在银行放贷方面要适当宽松、要低息，林业部门也要及时地提供政策咨询和技术服务。鼓励不限行业、不限地区地对林业投入，并使投入者的利益得到长远切实的保障。在林地流转后，应保障使用权受让者有条件充分发挥其能力，充分利用市场经济的调节机制，最终达到林地流转二级市场在健康的环境中实现成长。

完善引导林地使用权流转产生的闲置劳动力再就业的政策。从政策上引导和鼓励林农流转林地，把分散经营的山林转到有资金、技术和管理实力的经营者手中，发展适度规模经营，将会使大量林农离开林地。因此，开发林地流转二级市场，推进林业产业化进程，必须解决好将林地使用权流转出去的林农的就业问题。笔者建议，在林地使用权流转的区域落实农村社会保障和救济制度，解决林农在林地使用权流转后有可能造成的社会隐患。同时对林农进行技能培训，引导闲置劳动力从事林木加工等相关的林业工业，实现闲置劳动力的再就业，提高林农的收入。

综上所述，浙江省林地使用权流转存在的问题，影响了林地使用权流转的正常有序进行，不利于对林地的维护管理，也不利于林地生态价值的实现。因此，结合立法层面和执法层面的相关措施，建立相对完善的法律制度，对于浙江省林业改革及林业健康发展意义重大。

［1］周伯煌．物权法视野下的林权法律制度［M］．中国人民大学出版社，2010．

［2］李延荣，周珂．集体林权流转和林地使用费法律问题研究［M］．人民出版社，2008．

［3］浙江省副省长茅临生同志在全省林业工作会议上的讲话［R］．2009－08－14．

［4］盛婉玉，蒋敏元．论中国集体林产权流转监管制度的完善［J］．林业经济问题，2008，28（01）：19－22．

［5］高一平，吴祥谊．浙江庆元调研林地流转建议完善变更登记政策［EB/OL］．人民网－中国政协新闻网，2009．

［6］徐秀英，石道金．浙江集体林地使用权流转的调查研究［J］．林业资源管理，2003，（05）：15－18．

［7］王志清，吴绍荣．树林、林木、林地流转方式及经济补偿机制的实践与探讨［J］．华东森林经理．2006，（01）：1－3．

［8］王志清，吴绍荣等．林地使用权流转问题的思考［J］．绿色财会，2008，（01）：7－10．

（责任编辑：王秀艳）

Research of Zhejiang province＇Forest Land use Rights Circulation

Zhou Bohuang，Zhang Wenwei

Zhejiang is a province with rich forest resources．The effective use of forest land is conducive to the realization of economic benefit and ecological benefit，the circulation of forest land use rights is an important way to achieve this goal．Currently，Zhejiang province＇forest land use rights circulation exist the following problems：The lack of uniform laws and regulations；the difference between forest land ownership and use right；laws and regulations lag behind the construction of circulation market needs and other legal issues，This article will put forward the corresponding countermeasures through the analysis．

forest land；right of use；circulation；Zhejiang Province

D922．63

A

1007－8207（2012）05－0115－03

2011－12－23

周伯煌 （1968—），男，浙江诸暨人，浙江农林大学法政学院副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向为经济法学、环境与资源保护法学；张文伟 （1987—），男，山东威海人，浙江农林大学环境资源保护法学研究生。

本文系浙江省社会科学界联合会研究课题的阶段性成果，项目编号：2010N54；浙江省法学会重点课题的系列成果，项目编号：2011NA02。