行政伦理价值向度的校正

□ 李玉静

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

行政伦理价值向度的校正

□ 李玉静

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

行政伦理的内在价值向度对于公共行政的实施以及行政文明的发展和行政体制的改革都具有重要的导向、规范、激励乃至终极眷注的作用，已成为行政伦理建设中一个带有根本性的重要课题。以往关于行政伦理价值向度的观点，或者局限于公共行政的工具价值，或者偏重于某一单一的价值原则，使得公共行政或者失去理性价值，或者局限于片面价值。因此，只有构建多维的行政伦理价值体系，才能保证公共行政的科学合理。

行政伦理；价值向度；价值体系；公共行政

行政伦理作为行政文明的价值内核和价值基准，在行政文明建设中具有极为重要的地位和作用。而行政伦理的内在价值向度对于公共行政的实施以及行政文明的发展和行政体制的改革又具有重要的导向、规范、激励乃至终极眷注的作用，因而成为行政伦理建设中一个带有根本性的重要课题。改革开放30多年来，我国公共行政领域改革与建设的经验和教训告诉我们，如果对公共行政组织、公共制度与政策、公共行政过程与公共行政人即公务员的伦理约束和道德价值判断重视不够，客观上就是对公共行政领域悖行政伦理和非道德现象的放任。我国公共行政领域中权力的滥用乃至腐败，大多缘自于行政伦理和行政道德的缺失，特别是行政伦理内在价值向度的缺位和错位。国内外公共行政实践表明，公共行政组织、公共制度与政策及公共行政过程，如果没有正确的、科学的行政伦理价值体系，公共行政人不具备应有的行政价值观念及其与之相适应的道德素质，公共行政就没有正确的价值导向，公共行政权力的运行就没有基本的伦理规范和价值约束，就无法建立起现代科学的行政体制。

一、行政伦理价值向度研究概述

西方传统公共行政理论认为：“公共行政就是公法的明晰而且系统的执行活动”；［1］“政治与政策或国家意志的表达相关， 行政则与这些政策的执行相关”，［2］（p10）行政是执行国家意志的功能；［3］（p12－13）“文官的荣誉所在，使它对于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行”，［4］（p76）是无任何个人的人格、信念、价值判断可言的，必须恪守古典美德的＂螺丝钉精神＂，即卡尔·波普尔称谓的＂齿轮精神＂，在国家机器上恪尽角色所赋予的职责，而国家机器运转的目的却不是“螺丝钉”和“齿轮”们所能过问的。西方传统公共行政理论奉行价值中立原则，重视“技术的合理性”和“工具的合理性”，完全忽视了“目的的合理性”。按照这种理解，公共行政的价值取向只能是一种工具价值。

新公共行政理论则认为，公共行政必须以公共利益、个人价值和平等自由等社会性价值为价值目标。弗雷德里克森明确提出：行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。也就是说，行政人不仅要运用其专业知识和技能卓越的执行，还必须根据其经验能力以及社会道德准则，制定符合人民利益需求且有助于促进社会公正的政策。按照这种理解，公共行政的价值取向就不仅仅是工具价值，更重要的是还应有理性价值。

20世纪下半叶以来，西方伦理学界还提出了关于责任伦理的观点，相继出版了许多关于责任伦理的论著，其中都以不同的方式涉及到行政伦理的价值向度问题，表明对行政伦理价值向度认识的不断深化。但从发展过程和理论来看，核心价值不断变换，价值标准比较单一，总是有所偏重，缺乏整体性和系统性的把握。

国内关于行政伦理价值向度的研究主要是近几年开始的。一些学者从中国公共行政的现实以及行政文明的发展和行政体制改革的需要出发，广泛地借鉴了西方行政伦理学的观点，先后提出了效率、廉政勤政、行政人格、公正与秩序、公众利益最大化、社会正义与公平、服务精神、公意取向、诚信以及具有中国革命传统特点的大公无私、为人民服务、公仆精神等作为行政伦理的价值取向。表明我们对行政伦理的价值取向已经有了一定的研究和思考。但从总体上看，这些认识还比较分散、零乱，不系统、不深入，多半停留在表层，尚缺乏学理分析和理论基础的构建。

二、公共行政对行政伦理价值向度研究的诉求

从理论上说，公共行政的一般伦理原则与核心价值就是追求公平与正义，使公众利益最大化。政府作为公共生活中主导性的实体组织形式，其存在与活动的目的是使人们的共同利益能够得以充分实现和有效保护，任何时候都要担负起维护和提供社会正义的重要使命，因而公平、正义等原则便成为政府组织、制度的价值支撑和伦理维度。因此，行政伦理建设必须充分体现维护社会公正这一根本价值取向。从实践上看，目前我国行政文明建设以及行政体制改革实践只关注政府机构规模的调整与权力结构的变化，对公共行政失范的校正只注重 “政治路径”、“法律路径”、“市场路径”，在一定程度上忽略了行政组织与公务员的内在价值追求和自律等道德建设，即忽略了“伦理路径”。国内外公共行政发展与改革的实践表明，没有公共行政的理性判断和价值追求，不注意提高公务员的道德素质，公共行政权力的运行就没有正确的价值导向，就无法建立起现代科学的行政体制。深化行政管理体制和机构改革，最重要的是转变政府职能，创建服务型责任政府。而创建服务型责任政府的最基本要求就是价值取向的科学定位、理性抉择和价值体系的系统构建。

公共行政的理性诉求不仅在于行政人员的价值取向，也包括行政组织的价值取向、公共政策的价值取向以及行政过程的价值取向。任何行政机构的人员构成、组织形式、内在结构等的形成，任何公共政策的制定依据和维护方向，任何行政管理运行机制和制度措施，都要以一定社会阶级、阶层的利益为基础、依据和价值标准。社会是一个复杂的结构，在长期的历史发展过程中，依不同的社会生活条件等因素，形成了不同的职业群体、区域群体、民族群体和民俗群体。不同的社会群体有不同的利益要求，因此，从另一意义上说，这些不同的社会群体也就是不同的利益群体。这就为公共行政带来了两个方面的问题：一方面，行政组织的构成、公共政策的制定、公共行政的实施，如果不能有效地维护在国家经济与社会发展中作用较大的利益群体，就会造成社会不公。如同人们常说的大锅饭现象：“干与不干一个样，干多干少一个样”，国家的进步与发展就会受到损害，就会造成以牺牲社会发展为代价追求社会公平并最终导致国家落后的结果。另一方面，在国家经济与社会发展中作用较大的群体往往不是社会中的大多数，公共行政如果过于注意维护社会发展中作用与贡献较大的群体，又可能造成另一性质的社会不公，使有利的发展条件和发展机遇缺少的群体相对利益受到损害，产生不满或消极情绪，导致社会主体（至少是社会重要群体）的积极性受到伤害。它的直接后果不仅是这一群体的地位和作用受到影响，而且必然阻碍国家经济与社会发展的步伐，还可能导致社会不稳定甚至社会矛盾激化以至于发生社会动乱和冲突这样的严重后果。因此，公共行政维护社会公正的原则在具体的行政实践过程中又需要有一定的限制或补充。而任何单一的价值原则都不可能对各种公平诉求予以兼顾。

正确把握行政伦理的价值向度，其客观要求就是要加强行政责任伦理建设。行政伦理学视野中的行政人应该是对公共行政基本原则的清醒自觉者，应该是具有自由裁量权的责任行政者，应该是具有道德能动性的义务承担者，应该是受其自身信念与伦理约束的意志选择自由和道德判断自主的行动者，应该是以公共利益为最高准绳的价值负荷者。因此，制度主义行政伦理学的规则中心论是不可取的，行政人应该具有道德主体性；官僚主义行政伦理学的权威主义是不绝对的，行政人对制度应当是合理服从；功利主义伦理学对行政“实践”内在利益的忽视是不正确的，行政人的切身体验和内在感受应该受到应有的关注和重视；“控制论”对行政过程自主性的否定是不可行的，行政人的伦理责任、职业良心及其道德建设的意义是极为重要的。价值认知的客观、科学和价值标准的全面、正确，道德判断的清醒、自觉和意志选择的自由、自主，是行政人作为伦理主体所必须具备的基本前提条件，也是他作为人的一项基本能力和基本权利。此外，对行政责任伦理产生的客观必然性，对行政责任伦理的含义及其进一步的发展、完善，对行政理念与行政能力相互关系的正确判断，对行政道德主体及其责任的确定，对主观责任和客观责任的区分等等，也都应有客观、科学、明晰的界定和把握。而这些问题的解决，既是行政伦理价值取向的客观要求，又是行政责任伦理建设的必然结果。

三、行政伦理的价值向度应该是一个系统的体系

从国内外行政伦理建设中对行政伦理价值取向的探讨看，每一观点和看法都不是凭空产生、孤立存在的，都有其提出的理由或产生的根源，都有其存在的合理性。总结国内外行政伦理建设的实践经验也可以看出，行政伦理任何价值原则的产生也都不是孤立的，也都有其客观必然性，也都在行政伦理实践中发挥过重要的作用。因此，批判地继承和发展以往行政伦理的价值因素和价值原则，深入挖掘并丰富、充实以往行政伦理价值因素和价值原则的内涵，是行政伦理价值理念建设的重要内容和重要工作。但从社会发展的角度看，从社会整体和全局看，以往关于行政伦理价值取向的观点和原则又都有其片面性、局部性、表面性、单一性，难以成为全社会共同认可的、统一的价值标准，难以成为调节、规范一切行政事务的普遍准则。因此，笔者认为，行政伦理的价值取向不应该是单向的、单一的、局部的、表面的，即不应该仅仅调节、规范、约束公共行政的某个方面、某个问题、某一过程，而应该是公共行政的全局、所有事务、全过程。因此，用于调节、规范和约束公共行政的全局、所有事务和全过程的价值诉求，也就不能是单一的价值原则，而应该是一个体系。它应该是工具价值与理性价值的统一，内在价值与外在价值的统一，自我价值与社会价值的统一，局部价值与整体价值的统一，当前价值与长远价值的统一。如果不是这种辩证的统一和多方面、多因素的统一，如果不是这样一个价值体系，就可能出现顾此失彼、挂一漏万、局部公正整体偏私或此事公正彼事偏私的结果。

如何在中国行政实践中构建正确的伦理价值向度体系？笔者认为，首先，要有对社会的公平正义的信念追求。创建美好的社会，公平正义是永恒的主题。社会要想实现公平正义，就要协调好社会中各种利益的关系并形成良好的社会利益格局。行政主体就要自觉维护行政伦理原则，树立公平正义形象。让社会成员之间受到公平的对待，各项事务得到公道的处理。行政人员要加强自身修养，积极发挥自身在社会公平调节中的作用。平衡各方面的利益关系，营造出和谐的社会氛围。其次，加强行政体制、制度的道德化建设，建立政府和公众的信任关系。它包括政府的诚信程度、政府的服务程度、政府的依法行政程度、政府的民主化程度建设等。政府对于公众利益进行积极的维护，引导其树立诚实信用的品质，而公众也会对政府产生信任，从而支持政府并对其保持忠诚。社会主体强化行政伦理意识，加强行政道德修养，从而建立良好的行政伦理格局，建立诚信政府。再次，加强行政人员的道德化建设。道德价值的正向引导，行政伦理评价起重要作用。然而，在进行行政伦理建设和评价时，重行政，轻伦理，政绩、效率往往成为评价标准，价值理性被弃之一旁，致使重视经济增长，轻视行政品德与公共价值的情况不断出现。当行政伦理评价标准的价值理性被轻视、工具理性凸显时，公共利益的维护也就成了一个难题，社会的公平、公正也无从谈起。行政人员人性中“利”的一面被激发，“善”的一面被抑制，阻挡了道德价值的介入。所以，用合理的公共信念引导行政人员的道德行为，道德化建设就显得非常重要。执政为民，取信于民，这是一种公共信念，它可以引导行政人员加强道德自律。总之，只有构建多维的行政伦理价值体系，才能保证公共行政的科学合理。

［1］（美）威尔逊.行政学研究［J］.国外政治学，1988，（01）：45.

［2］［3］（美）古德诺.政治与行政［M］.华夏出版社，1987.

［4］（德）马克斯·韦伯.学术与政治［M］.三联书店，2005.

（责任编辑：高 静）

The Correction of Value Orientation of Administrative Ethics

Li Yujing

Administration for the ethical dimension of the intrinsic value of the implementation of public administration and administrative development of civilization and the reform of administrative system have important guidance，norms，incentives and even the ultimate role of Juan Zhu，ethics has become an administrative building with a fundamental important issue.The previous value orientation on administrative ethics point of view，or limited to the instrumental value of public administration，or the emphasis on the value of a single principle，making the value of public administration or irrational，or limited to one－sided values.Therefore，only the administrative building multi－dimensional ethical value system，in order to ensure scientific and rational public administration.

administrative ethics；value orientation；value system；public administration

D63－31

A

1007－8207（2011）12－0007－03

2011－09－10

李玉静 （1965—），女，吉林长岭人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）法学教研部副教授，研究方向为民商法学、行政法学。