建党90年来农村基层政治沟通的嬗变和发展

□ 吴小华

（中共余姚市委党校，浙江 余姚 315400）

建党90年来农村基层政治沟通的嬗变和发展

□ 吴小华

（中共余姚市委党校，浙江 余姚 315400）

农村问题的解决离不开政治沟通，农村基层政治沟通研究对农村政治建设乃至社会主义和谐社会的建设都具有重大意义。本文总结梳理了建党以来农村基层政治沟通的演变历程，分析了当下农村基层政治沟通运行中存在的障碍，并从沟通主体、沟通制度、沟通渠道等视角对农村基层政治沟通的健全和完善进行了探索。

农村政治沟通；农村政治建设；农村基层

党的十七届三中全会 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷。农村广大干部要进村入户做好下访工作，切实把矛盾和问题解决在基层、化解在萌芽状态。”［1］而要完善农村社会管理体制，化解利益纠纷，维护农村社会和谐稳定离不开农村政治沟通。农村政治沟通是构成农村政治关系的各个主体间的政治信息的流动和传输的过程。农村问题的解决离不开政治沟通，因为没有农村政治沟通，就没有农村的政治民主，也就没有农村的经济发展和政治稳定。因此，农村政治沟通研究对我国农村政治建设乃至社会主义和谐社会的建设都具有重大意义。

一、建党以来农村基层政治沟通的历史演进

⒈革命时期。农村基层政治沟通的创立时期，呈现出“直接沟通、及时互动”的特征。在革命时期，为了赢得群众的信任和支持，党员和干部直接沟通民众，倾听社情民意，并且与群众及时互动，对于群众提出的意见和建议，党组织积极回复。这种直接沟通、及时互动的党群政治沟通模式，适应了革命的需要，为党的各项决策提供了及时准确的情报资讯，为民主革命的胜利提供了保障。

党组织是党沟通民众的主渠道。党员和干部是党沟通群众最重要的信息渠道。革命战争时期，在严酷的政治环境和艰苦的生活环境中，为了取得革命胜利，无论在根据地还是在国统区，党员和干部都能深入基层，扎根于农民群众之中，与群众进行面对面的沟通，了解农民群众的利益愿望和要求，并直接反映给党的决策机关。分散在各地的数千万党员和干部成为党与农民群众沟通的主要渠道，正是这些沟通渠道使党及时了解了社情民意，正确地制定了各项决策。

其他沟通渠道配合并用，增强沟通效果。除了通过党员和干部与农民群众进行直接沟通外，党组织还通过其他渠道与群众进行沟通，如农会、戏剧等文艺形式、成人夜校、识字班等各种信息渠道，［2］通过这些沟通渠道的有效运行，沟通了党与农民群众的情感，宣传了党的政策主张，在教育实践中争取了群众对党的认同和支持。

党还注重与群众的及时互动。例如：在大生产运动中，安塞县劳动英雄杨朝臣于1943年2月20日写信给劳动模范吴满有，提出开展劳动竞赛。吴满有回信说：“边区的劳动英雄不止你和我两个……我主张把这个生产竞赛运动，扩大到全边区的军队、群众中去。”《解放日报》报道了这件事，朱德读到这条消息立即电令边区所有部队积极响应吴满有生产大竞赛的号召。中共中央西北局向各地党委发出通知，要求各地党委切实推广和领导这一生产大竞赛。边区政府也要求各分区、县、市将生产竞赛运动推广到群众中去。于是，一场生产竞赛和劳动互助运动在边区的每个角落开展起来。随后，各地党委及时把本地区、本部门涌现出来的先进人物、先进事迹在铅印或油印报上、黑板报上、墙报上宣传，或谱写成歌曲，或编成话剧演出，从而使整个边区沉浸在热火朝天的大生产运动之中。［3］（p188）这种及时沟通的例子不胜枚举，正是这种及时互动沟通，使群众感到自己有地方说话，说话管用，从而促进了党与农民群众的关系。

⒉建国初期。农村基层政治沟通的初步发展时期，呈现出“渠道建立、良性互动”的特征。建国后，中国共产党从革命党变成了执政党，面临的形势和任务发生了根本性的变化。为了更好地执掌政权，治理国家，中国共产党加快了政权建设的步伐，确立了从中央到地方各个层级及各个组织的领导，党组织开始在农村得到蓬勃发展。到1951年3月第一次全国组织工作会议召开，全党党员共有580万，其中农村党员有300多万人，占52%。［4］（p56－57）这些党员生活在民众之中，和民众打成一片，时刻关注民众生活，收集社情民意，并通过党组织反映民众的愿望和要求。当时，党内民主气氛比较浓厚，党员和党的下级组织可以及时地、无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点，党的各种会议，特别是党内民主生活会和各级党的代表大会，都能成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛，［5］（p333）这无疑有助于社情民意及时准确地上传。

在基层党组织反映社情民意的过程中，党员干部处于信息传递的关键环节，他们对基层党组织沟通功能的发挥具有十分重要的作用。建国初期，没有报纸电视，社团也不发达。党政领导干部要了解社情民意，就必须深入基层。深入基层，考察实情，领导干部都是自带伙食，和农民同吃同住，真正与群众打成了一片。通过党员干部和党组织的活动，基层党组织和民众之间形成了信息的“发送——反应——回应”的互动过程，从而促进了基层党群之间的有效沟通。

另外，在沟通民众方面，县（乡）人大、大众传媒、信访也都发挥着重要的渠道作用。总之，在建国之初，党在全国范围内建立了各级人民政府和各级人民代表大会机构，设立了各级信访机构，拓展了新闻媒体覆盖空间，并且在各机构中发展党员，建立党组织。这些政权建设措施的出发点是为了更好运用政治权力，强化对社会的全面控制和治理，然而在客观上却拓展和完善了党与民众沟通的渠道，发挥了沟通民众的作用。

⒊上世纪50年代后期至改革开放前，农村基层政治沟通的畸形发展阶段，呈现出“渠道单一、单向传输”的特征。建国初期，中国共产党进行政权建设的过程实际上就是拓展各沟通渠道的过程，在政治生活正常的情况下，政权建设促进了党与民众的有效沟通。但是政权建设一旦超越界限，社会演变成高度集权的政治体制，其内在缺陷就会凸显出来。高度集权的政治体制便利了党对权力的运用，促进了全国政令的统一，但却挤压了其沟通功能。随着1958年人民公社的全面建立，农村社会经过合作化与人民公社化的整合和调整，社会国家化程度迅速提高，国家政权控制和影响着农村的每一个角落。在政治沟通中，党组织处在绝对支配地位，农民群众在沟通中完全处在被动状态，对于关乎自身利益的生产和分配活动不能自主地反映自己的愿望。由于党的指导思想日益“左”倾并走向极端以及党对国家和社会实行高度的一元化领导严重妨碍了县（乡）、人大、信访等沟通渠道的正常运行。在这个阶段，农村政治沟通渠道很简单，主要有属于党政系统的广播、会议、报纸、文件，会议和文件都是自上而下层层传递。受政治体制的影响，下级对上级有很强的依赖性而缺少一定的自主性，下级对上级的各项决议都是认真地贯彻执行而很少有不同的意见表达。大众传媒也成为党宣传政策主张、控制社会的工具和单向的政治沟通渠道，因而很难真正地反映社情民意。对党高度的政治忠诚又使得村民们面对各种政治信息更多的是如何贯彻、执行，而缺乏反思和参与，信息反馈匮乏。因此便出现了改革前村民们很少上访的状况，村民对村干部的不满更倾向于用打架、消极怠工、骂人等最直接的方式来解决。

这一时期，农村基层政治沟通是一个典型的自上而下单向沟通模式，这种沟通模式适应了计划经济的需要，保证了农村群众行为与党的要求的高度一致性，但却造成了农村群众在强大的政治压力下很难真实地表达自己的利益愿望和要求，党员干部出于自身利益的考虑既不愿意沟通群众，也不愿意反映民意；信息只能自上而下地单向传递却无法得到及时的反馈，导致了政治沟通的低效率等一系列问题。

⒋1979年后至今（社会转型期），农村基层政治沟通的复兴与推进，呈现出“渠道多元、反馈增多”的特征。家庭联产承包责任制的实施深刻改变了中国乡村的治理格局，原来的人民公社治理体系解体。国家权力逐渐下放，“乡政村治”的治理格局逐步形成。在这种政治经济变革的新形势下，农村基层政治沟通水平有了明显的提高。基层政府尝试开放信息，加强与民众的沟通，吸引民众接触政府行政管理和公共政策过程。县（乡）人大、信访办、村级党组织等体制内的沟通渠道得到恢复，这些渠道在保障农民利益表达、农民政治参与方面的功能得到了加强。而且随着信息传播技术的不断发展，大众传媒在政府与农民之间的信息传递与反馈过程中扮演着越来越重要的角色。电视、广播、报纸等多种传播媒介对反映民众的利益诉求，宣传贯彻党和政府的方针政策，实现政府和农民之间的 “下情上通、上情下达”的政治沟通发挥着巨大的、不可替代的作用。由此，基层民众可以依托两大渠道反馈他们的政治信息，即以党政系统（以信访为主）为渠道的信息反馈和以媒体为渠道的信息反馈。农民群众赋予了信访很高的期望，不仅希望它能够反映问题，而且希望它能够反映所有的问题，更希望它能够解决所反映的问题。但是由于信访制度受自身和其运行环境的影响，解决问题的能力比较有限。当人们期望很高的信访制度实际上并没有满足他们解决问题的愿望时，他们转而将希望寄托于媒体。近年来，媒体影响政府决策的功能正在日益增强，因此许多上访者希望通过向媒体反映情况，借助媒体的报道，解决自己的问题。通过党政系统渠道和大众传媒渠道，农民与政府之间的信息传输也具有了更明显的互动性。农村基层政治沟通在复兴中不断向前推进。

二、当前农村基层政治沟通运行中存在的障碍

从以上的总结和梳理来看，建党以来，尤其是改革开放以来，农村基层政治沟通的水平与过去相比有了明显的进步，但是，自上而下的单向沟通模式并没有根本改变，政府与农民之间依然存在着无法及时有效沟通的问题。就当前的状况而言，笔者认为以下四个方面的问题应引起相关部门的重视。

⒈政治沟通主体方面，存在农民主动与基层领导被动之间的矛盾。改革开放后，农民通过获得完全的经营自主权而成为独立的经济利益主体的同时，村民自治制度逐步推广，基层群众的政治沟通热情日益高涨，这种沟通不同于以往服从性质的被动沟通，其主动性明显增强。农民历来作为权势力量的从属者，随着视野的拓宽，农民的民主意识、权利意识在逐渐觉醒。他们开始用新的成就取向来评价权势人物，并力图在政治生活中体现自己的意志。农民纷纷主动寻求沟通渠道以表达利益要求，并试图使之对村委会乃至政府的决策过程产生影响。面对群众日益强烈的沟通欲望，部分基层领导干部却沟通乏力。他们或多或少地存在不愿意与群众沟通的心理。他们当中有的认为我们党来自于群众，又是为了群众，上级的各种决策是科学的，都是为群众根本利益着想的，不存在需要沟通的问题；有的认为群众的文化水平较低，不具备沟通的条件，难以沟通；还有的担心与群众关系过于密切会失去官威，不愿主动与群众联系而是坐等群众上门联系。

⒉政治沟通渠道方面，存在渠道的多样与运行的低效之间的矛盾。改革开放以来，我国迅速恢复了在“文革”中被严重破坏的各种民意沟通渠道，但是，由于历史与现实等诸多因素的制约，基层民意沟通渠道的实际运行效果并不理想，具体体现在：一是基层人大的政治沟通作用有限，不能很好地表达民意。乡镇人大作为地方国家权力机关，是制度化政治沟通的重要渠道。但目前，一方面，由于人大代表的民意代表性不足，农民代表中有的是乡村领导，有的是早已脱离了农村基层先富裕起来的农民企业家，他们很难真正代表农村最底层农民的心声；另一方面，人大在“金字塔”式的乡镇权力结构中处于边缘化境地，人大代表的意见和建议不能充分反映在行政决策中，这样，农民表达诉求的常规渠道因此大打折扣。二是村委会职能的行政化倾向不利于农民进行民意诉求。村委会是农民选举的代表民意的组织，农民希望通过自己选择“当家人”来参与村务的管理，以维护自身的利益。但在实际运作过程中，很多地方的村民委员会没有成为农民利益的组织化代言人，而是成了乡镇政权的“代言人”，这样，农民本可以通过村委会向基层政府进行利益表达的制度化渠道就失去了效能。因此，当农民利益受到侵害时，他们为了解决问题和维护自身的权益，往往会选择集体上访、越级上访的途径。三是信访制度虚置化。信访是农民最为常用的制度性沟通渠道，但是，信访在表达农民利益诉求方面也存在一些问题，比如：一些信访人员视上访者为刁民，甚至用高压手段对待上访者；信访部门责重权轻，对产生信访事项的机关督促的力度不够等。

⒊政治沟通信息方面，存在自上而下传递多与自下而上反馈少之间的矛盾。在政治沟通过程中，本应是“主体——主体”对等的关系模式，然而，在现实中，政府与群众的关系却是“主体—客体”的关系模式，政府占有天然的信息优势，公民则处于信息劣势，自上而下的信息远大于自下而上的信息回馈，政治沟通总是“倾向于顺应政治权利的方向”。［6］（p255）

在农村政治沟通体系中，基层党政机关处于相对强势的地位，相对集中的权力配置和运行体制使得部分政府机关与官员习惯于控制型管理，对农民群众真实的回应抱有“知之甚少”或无所谓的态度，这在很大程度上制约了政府对农民群众需求的了解，降低了政府获得有效政治信息的数量。有些领导干部因为拥有行政权力就高高在上，拒绝在政策制定中听取并吸收群众的意见，忘记了自身的公仆角色，因而未能在政府与农民群众间建立平等的对话机制。相应地，在与农民群众的政治沟通过程中，更多地表现为政府自上而下政策指令的传达和直接出台法律、法规及各类红头文件的形式，这也使得自上而下的政策发布带有了强制性的特征。而在农民民意表达方面，由于农民民意表达高度分散化和个体化，只是反映少数人、局部地区的利益，而不能有效地代表和深刻地反映整个农民群体的利益，所以它对政府所产生的影响和作用也是极其有限的。

⒋政治沟通方式方面，存在沟通要求合理与沟通方式非制度化之间的矛盾。从客观上讲，广大农民群众非常有必要通过进行民意沟通，要求党和政府依法保护他们实现自己的权利。但是，由于主客观多种因素的制约，以致许多农民不知道怎样运用这些理性的途径和手段来体现，相反，更多地选择了一些在他们看来正常的或应该的但绝不是合理的和合法的非制度性的方式来实现。［7］（p254）各种形式的越级上访、选举中的贿选、暴力冲击和对抗政府等行为在某种程度上就是农民民意表达和政治参与中的非制度性的具体表现。非制度性政治沟通会直接影响社会的稳定与发展，不利于政府与农民群众良性互动机制的建立和维系，同样也挑战了政府和公共决策的权威，损害了政府形象。

三、完善农村基层政治沟通的路径选择

我们认为，解决上述问题，完善农村基层政治沟通，可以从以下三个方面来理解和把握。

⒈提高沟通主体的沟通能力。对于党政部门，首先，要始终把服务意识放在首位。在处理信息的过程中要以农民群众的利益为标准，而不是从自身的利益和上级的指示出发。其次，要提高处理信息的能力。在信息时代，政治系统从外界输入的信息量呈几何增长，仍然沿用传统的信息处理方式已无法满足政治沟通的需求，必须引入新的理念与方式。当前，特别值得注意的是网络政府建设。因为它可以打破政治沟通在时间和空间上的限制，节约与农民群众的沟通成本，克服因教育、经济、政治等方面的差别而造成的不均衡性。在农民群众方面，要推动参与型政治文化的建设，使农民群众明确参与政治生活既是自身的权利更是责任，在这方面党组织要发挥其对农民的启蒙作用，要在利益觉醒的基础上使其了解并掌握政治沟通的程序与方式。

⒉完善农村政治沟通制度。只有不断完善和创新农村政治沟通制度，才能适应利益分化的时代要求，保证政治沟通的良性运转。一是进一步完善乡镇人大制度。在人大代表中增加不同农民阶层代表的比例，将有利于保证不同利益群体沟通渠道的畅通。要增加有关竞选的内容，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程能够真正反映和体现选民意志。要加强人大代表同农民群众的联系，基层人大代表要及时反映农民的要求和愿望并积极接受农民的监督。比如：当前的人大代表联系户制度就值得推广。此外，应推进乡镇政府决策向人大汇报，由人大审议的制度，以加强人大在公共政策制定过程中集中反映和落实民意的作用。二是完善信访制度。建立责任机制，如承诺信访案件的办理时效、信访程序的公开性与透明度、信访工作人员过失责任追究制以及党政一把手在信访工作中的 “领导责任制”等。重新配置信访职能，强化信访机构的案件交办权、通报权、查处权、协调权、指导权、管理权、追究权和责任提名权，并通过法规使这些职权明确化、制度化和规范化。健全基层信访网络，设置兼职信访员，形成上下联动、左右贯通、覆盖全面的基层信访网络。三是建立健全基层干部与群众直接沟通制度。如重庆市的“三进三同”活动、乐山市的 “基层夜话”制度等，都是值得总结和推广的经验。四是建立和完善政府公开、村务公开制度。对基层政府而言，就是要通过扩大政务公开的范围，保证农民获得政治信息的来源，进一步完善政务公开的程序，促进政治沟通的有效运行。对乡村而言，就是要推广村民议事或村民代表议事制度，对凡涉及村里的重大事务和与群众切身利益密切相关的问题，诸如村里的发展规划、征地拆迁、土地承包、利益分配和村级财务收支等，都要经过村民议事会或村民代表议事会讨论决定。

⒊建立多样化的政治沟通通道。及时、全面、准确地收集、分析农民群众的思想动态、心理情绪和愿望心声是正确决策、化解矛盾、维护稳定的前提，是实现农村社会和谐的有力保证。在新时期，随着经济社会结构的深刻变化，信息网络技术的迅速发展，农村政治沟通通道开始向多样化的方向发展。“在一个民主的系统中，这就意味着，要求的通道网络必须足够广大，能够把要求提高到有关公众面前加以讨论，也能引起政治领导人或政府的注意。”［8］（p145）因此，基层政府在使传统政治沟通通道充分发挥作用的同时，还应建立多样化的沟通通道，满足农民群众进行利益诉求的愿望。一是创建适应农民新需要的沟通渠道。培育农民自己的社会组织，增进农民民意表达的力量。引导农民建立各种行业协会、民间组织，并通过这些协会或组织聚合农民利益、反映农民诉求、提高农民话语权，使之成为协调农民与基层党委政府之间关系的纽带和桥梁。这样，“使农民自己不仅是以个人或者个体农户的形式出现在乡村社会的舞台上，而且以一种独立的组织形态参与乡村各种组织间的互动，使农村中各种权利组织建立起相互制衡的制度平台，各方利益可以在一种平等有序的对话谈判中得以体现。”［9］二是提高大众传媒的沟通效率。政府部门应放宽对媒体这一政治沟通通道的约束，提高广大农民对媒体的利用率。在法律、法规允许的范围内，通过各种媒体，为群众提供诸如领导干部联系电话、居民心声、乡镇论坛、村庄刊物等形式多样的利益表达平台，为群众提供平等的利益诉求机会。

［1］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［M］，人民出版社，2008.

［2］周清.中国共产党——社会沟通机制研究［D］.中国优秀博士学位论文全文数据库，2000.

［3］林之达.中国共产党宣传史［M］.四川人民出版社，1990.

［4］中国共产党组织史资料（第九卷）文献选编（下）（1949.10－1966.5）［M］.中共党史出版社，2000.

［5］邓小平文选（第1卷）［M］.北京人民出版社，1994.

［6］许静.大跃进运动中的政治传播［M］.香港社会科学出版社有限公司，2004.

［7］朱光磊.当代中国社会各阶层分析［M］.天津人民出版社.1998.

［8］（美）戴维·伊斯顿著.政治生活的系统分析》［M］.王浦劬译.华夏出版社，1999.

［9］赵树凯.农村基层组织：运行机制与内部冲突［J］.人大复印资料，体制改革.2001，（07）：103.

（责任编辑：牟春野）

The Evolution and Development of the Rural Grass－roots Political Communication in 90 years Since the Foundation of the Chinese Communist Party

Wu Xiaohua

Lacking of political communication，we can not solve rural problems.The study of rural political communication is very important for political construction in rural areas，and even for the building of a socialist harmonious society.The article combs the history of the evolution of political communication in rural areas，and mainly analyzes the current operation of rural grass－roots political communication barriers.This paper also presents，improving the way of the rural political communication including the communication of the main，communication system and communication channels.

political communication in rural areas；rural political development；rural grass－roots

F306

A

1007－8207（2011）12－0046－04

2011－08－20

吴小华 （1978—），女，湖北随州人，中共余姚市委党校讲师，华中师范大学哲学专业硕士生，研究方向为发展哲学、政治学。