转型期地方政府合法性危机与重塑

□ 刘云

（济南行政学院，山东 济南 250014）

转型期地方政府合法性危机与重塑

□ 刘云

（济南行政学院，山东 济南 250014）

政府合法性探讨的是政治系统如何赢得公众广泛信仰、支持和认同的问题。在社会变迁过程中，任何一种政治体系都不同程度地面临着合法性危机的问题。弘扬公共精神，坚守公共性，推进公共行政，是人类社会治理模式历史演进视野下解决地方政府合法性危机的根本之道。

地方政府；合法性危机；公共性；公共行政

一、合法性概念及我国政府合法性的获得与演变

（一）合法性与政府合法性的概念分析

在政治学中，“合法性”一词涉及的是法律或者政府机构权威性的来源问题，通常用来指政府与法律的权威为民众所认可的程度，即一个制度的合法性取决于它是否获得被统治者们的普遍认同。西方近代政治哲学史的主流思想就是对政治合法性问题的探讨。布丹的君主主权说、霍布斯的“利维坦”体系、洛克的契约论，孟德斯鸠的论法的精神、卢梭的公意说等实际上都是对合法性问题的哲学探讨。［1］马克思·韦伯系统论述了“合法性”的理论，他以权力合法性的来源为基础把权威分为传统型、魅力型、法理型三种类型，并指出“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”［2］他认为，在现实政治中，任何成功的、稳定的统治，无论其以何种形式出现，都必然是合法的，而“不合法”的统治本身就没有存在的余地。［3］韦伯从经验主义出发，认为合法性不过是对既定政治体系的稳定性即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。美国政治学家阿尔蒙德认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”［4］美国政治学家西摩·马丁·李普塞特从政治社会学的角度阐述了 “合法性”的概念，他认为“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”［5］哈贝马斯则认为：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，存在一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”［6］综合上述思想家对“合法性”的认识，我们不难得出结论，合法性的基本含义就是政治系统要赢得公众的广泛信仰、支持和认同。

根据“合法性”的概念与内涵，我们不难界定政府的合法性，政府的合法性是指政府的建立、政府对社会的治理是建立在被统治者同意的基础之上，政府合法性涉及到政府权力来源、组织结构、制度安排、所制定与实施的公共政策以及政府行为等要素是否能够获得社会公众的认同和支持。

（二）我国政府合法性的获得与演变

政府合法性的获得涉及的是政府合法性的“基础”和“来源”问题。政府合法性的基础和来源是什么？即政府合法性是如何获得的呢？综合西方近代以来政治思想家对“合法性”概念的论述，一般认为，“合法性”概念自产生后，出现过规范主义和经验主义两类不同的界定，哈贝马斯将二者结合重新界定了“合法性”的概念，概括起来说，关于“合法性”的理论主要有三种：经验主义合法性理论、规范主义合法性理论与重建性合法性理论。经验主义合法性概念是依据被统治者是否相信、是否赞同某种统治来确认合法还是不合法，其只强调政治秩序是否获得大众的支持和忠诚，而不管大众的赞同、认可的根据何在。这种定义是以经验为依据、以事实为依据来界定合法性的。规范主义合法性概念则把某种永恒的美德、正义作为合法性的基础，即政治合法性主要不是依赖大众相信、赞同或忠诚，而是看它是不是符合某种永恒的美德和正义。哈贝马斯的重建性合法性概念则认为经验主义合法性和规范主义合法性都存在着片面性。经验主义合法性理论缺乏对统治有效性的基础和根据的说明；规范主义合法性理论排斥了大众赞成、认可的经验基础，致力于寻求一种合法性的永恒的正义基础和标准，陷入了一种抽象的思辨和脱离经验的形而上学之中。哈贝马斯试图克服经验主义与规范主义的片面性，从而把二者结合起来重建超越二者的合法性，他强调的是一种符合价值规范基础上的支持和忠诚，既有经验性又具有规范性，不是二者的排斥，而是二者的辩证统一。

我国政府合法性地位的确立和获得最初应该是具有规范和经验意义上的双重合法性。中国共产党自1949年执政以来，以实现“共产主义”为奋斗目标，以“人民当家作主”为政治理念，人民政府以“为人民服务”为根本宗旨，所有这些都给了人们极大的信心和力量，从意识形态上理所当然地赢得了一种“合法性的信仰”。这样一种合法性在很大程度上具有规范主义意义上的合法性。同时经历过连年战争、社会动荡的人民群众也人心思稳、人心思定，向往过上富裕、幸福的生活，中国共产党执政地位的确立也顺应了这一历史潮流和人心所向，尤其是建国后高度集中的计划经济体制在一定时期内带来的经济快速发展和分配的相对公平，使人们对政府的统治特别是领袖的领导很少发出疑问，因此，这样一种合法性就具有了现实的基础，且在很大程度上具有经验主义的意义。

改革开放后，特别是社会主义市场经济体制确立后，社会结构、利益结构以及人们的生产生活方式和思想观念都发生巨大变化，原有的合法性资源正在流失，政府的合法性面临挑战。如何搭建适应社会主义市场经济体制的合法性基础，是摆在政府面前的重要课题。“政绩合法”基本成了改革开放后政府合法性的基础和根据。正如亨廷顿认为的：“六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话。［7］党的十一届三中全会后，党和政府把工作的重心放在经济建设上，发展成为党执政兴国的第一要务，政府也纷纷以经济发展作为衡量政绩的关键指标。从1978年至今，我国经济有了持续、较快的增长，人们生活水平得到了提高、精神生活也得到了丰富，党和政府的威望也逐渐提高，政绩成为了政府合法性的基础和根据。

二、转型期我国地方政府合法性的危机及原因分析

（一）转型期我国地方政府合法性危机的表现

从政治发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中都不同程度地面临着合法性危机的问题。随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济的完善与发展，我国的政治、经济、文化生活等发生了广泛而深刻的变化，从封闭走向开放，从计划经济走向市场经济，从“人治”社会走向法治社会，在这种转变过程中不可避免地会出现各种矛盾和问题。许多国家的发展进程表明，这个时期既是“发展机遇期”，又是“矛盾凸显期”，公众期望会产生对政治的不满，导致产生合法性危机。

⒈地方政府面临信任危机。良好的政府信任关系是政府合法性的价值基础，地方政府的合法性危机实质是地方政府的信任危机。转型时期，地方政府的社会管理服务能力与民众不断增长的行政需求之间形成了较为严重的矛盾，导致了公众对地方政府的不满情绪与不信任程度的加深，种种非理性行政行为的存在，又在很大程度上削弱了行政能力，损害了地方政府权威，影响了地方政府形象，这也导致公民对地方政府的不满情绪和不信任感有了相当程度的增长，如“华南虎事件”、“三鹿奶粉事件”等，就极大地影响了地方政府与公众之间的信任关系。

⒉地方政府权威下降。政府权威是政府行政不可或缺的资源，维护政府的权威是确保各项政策执行到位、确保政府工作顺利推进的基本前提。有权威的政府才能有效组织和领导全社会的力量，有目标、有步骤地推进各方面的建设。地方政府的权威性主要体现在地方政府及其公务人员的影响力和号召力上面。当前，由于受到种种因素的影响，社会公众对待政府表现出了很多的不信任，社会公众对政策的公正性表现出怀疑；对政府在履行职能中的越位、缺位等表现出了不满；对政府政策的执行表现出更多的不配合。我国地方政府尤其是地方政府及其公务人员的影响力和号召力越来越低。

⒊群体性事件频发。近几年来，一些地方的群体突发性事件频频发生，可以说，群体性事件的爆发是地方政府合法性危机的直接反应。当然，这在社会转型期也是正常的现象。但是这些事件的发生与地方政府不积极履行职责有着直接的关系。有些地方政府不能正确处理发展经济与维护群众利益的关系。但是，一些地方的领导干部没有树立正确的科学发展观和政绩观，他们把发展经济与维护群众利益对立起来，为了突出个人政绩，往往不顾本地的实际情况，以牺牲环境和群众利益为代价，大搞形象工程，因而导致了群体突发性事件的发生。

（二）转型期我国地方政府合法性危机的原因分析

地方政府合法性危机有着转型期的时代原因，也与民众日渐增长的政治参与意识有关，但更多的还是缘于地方政府不正当的行政理念和不合理的行政行为。

⒈腐败问题严重腐蚀着我国地方政府合法性基础。人类社会发展的历史证明，贪污腐败现象是社会稳定、发展与进步的阻碍因素，它破坏了社会政治体制的正常运转，扰乱了社会秩序和资源的合理分配，破坏社会公平和正义，侵蚀了社会道德和人们的精神世界。转型期部分地方政府官员以权力为筹码谋求自身的经济利益，大肆进行权钱交易、权权交易和权色交易等，严重败坏了地方政府形象，影响了地方政府在人民心目中的地位，不断侵蚀着地方政府合法性基础。

⒉政绩合法性困局把地方政府合法性推向尴尬的境地。根据亨廷顿的理论，二战后新成立的第三世界国家都把合法性的基础建立在对政绩的依赖之上，虽然这对提高政府合法性具有积极意义，但结果却是产生了“政绩困局”，为国民经济的增长带来了负面效应。主要体现在收入分配的不合理上，由此导致社会不公和贫富分化，而分配不公和贫富分化让弱势群体产生了一种相对剥离感和离心力，进而产生对地方政府的厌恶心理。因此，如果不能从根本上改变两极分化的现状，就很难使人们对现有的政治体系产生好感，地方政府的合法性也会遭到质疑。

⒊地方政府的自利性严重动摇着地方政府合法性的基础。地方政府在行政中并非总是为着公共利益而存在，在公共利益背后隐藏着对自身利益的追求，这一特性被称为地方政府的自利性。当地方政府过分强调了自身利益而忽视公共利益，甚至严重侵蚀公共利益时，则必然导致地方政府合法性的削弱甚至丧失。当前，城市管理中大规模的拆迁、征地就表现出了地方政府与民争利的一面，人民群众对此表现出强烈的不满。我国地方政府这种以自我为中心的地方政府理念、重权轻责的角色定位以及公共责任的缺失都显示着地方政府公共性的不足，这种主体中心主义、个体中心主义、权力中心主义严重动摇着地方政府合法性基础。

⒋民主与法治建设的滞后埋下了合法性危机的隐患。民主法治建设是合法性的重要基础，一个良好的现代政府不仅是精简、高效、廉洁的政府，更应是民主和法治的政府。政府能否以民主理想、民主价值为诉求，建构合理、科学的行政体制，促进政府权力的协调运作，为公民参与提供各种顺畅渠道，实现最大限度的社会公正，直接关系到政府合法性问题。转型期经济、政治、文化、社会等领域的结构调整与重建，不断解构着传统合法性的来源和基础。当前，自由、民主、法治、公正等价值观逐渐上升为人们的追求和信仰。如果地方政府不能顺应民主发展的潮流并及时改革现有体制，就会埋下合法性危机的隐患。

三、转型期我国地方政府合法性的重塑

（一）弘扬公共精神，推进公共行政

在民主宪政国家，行政权力来源于人民的直接或间接授权，这是现代国家一项根本的宪政原则。人民对政府直接或间接的授权，是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，是现代民主的一种典型形式。这样的宪政原则从实质上决定了政府的行政活动必须遵循和践行公共精神。因此，坚持行政的公共性，最大程度地克服政府自利，才是在人类社会治理模式历史演进的大视野下解决地方政府面临的合法性危机的根本之道。

政府的行为之所以被称作公共行政，就是因为它承载着公众的期望和要求。行政的公共性决定了政府权力运作与公共秩序、公共利益密切相关，决定了行政权力运作要为社会和民众提供公共政策、发展公共服务、维护公共秩序和实现公共利益。因此，公共行政需要坚持公开、公平、公正和公信原则。

当前，社会公众对公平的要求和期望是最基本、也是最迫切的，公共行政应当成为公平行政，社会成员应当平等地成为公共领域的受益人，必要的政策优惠更不能成为差别对待甚至异化为特权。现阶段，在经济政策方面，我国政府奉行“效率优先，兼顾公平”的分配原则，是为解决特定历史时期主要矛盾的需要，但若从整体上和长远上来考察政府的活动原则，则应当奉行“公正优先”的原则。只有这样，政府才能取信于民，提升自身的合法性。

（二）加强民主建设，推进民主行政

我国宪法规定，我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人。这一规定无疑成为我国政府合法性的宪政基础。但在现实中，大多数的民众还处在政治生活之外，不能有效地参与到政治生活中来。因此政府机关加强民主建设，推进民主行政可以使政府的行政活动获得强大的合法性支撑，为政府的行政活动创造良好的外部环境，增强政府的凝聚力与号召力。

民主行政的提出和发展是制度变迁的结果，我们在行政改革中不断推进改革政府、保证人民利益、体现社会公平的模式，一是要扩大公民参与。民主行政就是政府给民众更多的参与权、知情权，使公众参与国家和社会事务的管理。公民对公共行政的直接参与既是公共行政民主取向的突出表现，也是民主行政最重要的实现途径。二是要培育公民精神。公民精神是民主进程中一支不可缺少的重要内在推动力量。根据现代民主理论，在国家生活中，公民要积极广泛地参与政治生活主张自己的政治权利，塑造公共精神，增强社会责任感。培育公民精神，既要培育普通公民的公民精神，提高民众积极参与的热情和权利实现意识，又要培育公共管理者的公民精神，打造一支具有高公民精神和高职业主义的公共管理队伍，只有这样，公共管理者才能真正成为人民的代表，成为公共利益的托管者。三是政府要强化公民导向。在现代民主国家，政府需要积极回应公众的需求，以公民的需求作为发展公共服务的指南，视社会公众为关怀的对象，向公众提供优质、高效的服务，并以公众满意为衡量公共服务质量的标准。

（三）强化责任意识，推进责任行政

民主和责任，是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则合乎逻辑的发展。

公共行政强调政府和公共管理者的社会责任感。在现代法治社会，强化政府责任是推进民主行政和法治行政的关键。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，就没有民主和法治可言。温家宝总理在2004年《政府工作报告》中做出庄严的承诺：“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，这一承诺的实质就是建设一个负责任的政府。再造政府责任体系，是摆在我国地方政府面前的一项重要课题。从实现民主行政的角度看，政府的责任主要表现为对作为国家权力主体的公民或代议机构负责即政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。［8］

［1］白钢，林广华．论政治的合法性原理［J］．天津社会科学，2002，（04）．

［2］（德）韦伯．经济与社会［M］．商务印书馆，1998．

［3］胡伟．在经验与规范之间：合法性理论的二元取向及意义［J］．学术月刊，1999，（12）．

［4］（美）G·A·阿尔蒙德．比较政治学．体系、过程和政策［M］．上海译文出版社，1987．

［5］（美）西摩·马丁·李普塞特．政治人：政治的社会基础［M］．上海人民出版社，1997．

［6］（德）尤尔根·哈贝马斯．交往与社会进化［M］．重庆出版社，1989．

［7］塞缪尔·亨廷顿．第三波：20世纪后期民主化浪潮 ［M］．三联书店，1998．

［8］金太军．公共行政的民主和责任取向析论［J］．天津社会科学，2000，（05）．

（责任编辑：牟春野）

The Legitimacy Crisis and Remodeling of Local Government in Transition

Liu Yun

Legitimacy is an important area of politics study．Government legitimacy discussed the problem that the political system how to win widespread belief，support and recognition of the public．Each political system is facing legitimacy crisis in the process of social change．The fundamental way to solve the crisis of local government is to Promote the public spirit and advance public administration．

local government；the legitimacy crisis；public spirit；public administration

D0－05

A

1007－8207（2011）11－0008－04

2011－09－16

刘云 （1977—），女，山东枣庄人，济南行政学院副教授，法律硕士，研究方向为宪法与行政法。