论政府应对突发事件的信息沟通能力

□杨梅

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

论政府应对突发事件的信息沟通能力

□杨梅

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

突发事件中有效的信息沟通能够稳定公众情绪，形成应急联动，降低应急成本，塑造良好的政府形象。当前，我国政府在突发事件中的信息沟通能力还存在着一些不足，因此，应从完善应急设施、整合信息资源、加强应急培训、提升责任意识、加强对公众的沟通和引导、加强对媒体的引导和管理等方面提升政府应对突发事件信息沟通能力。

突发事件；政府应急管理；信息沟通；信息沟通能力

突发事件严重威胁人类的生命、健康与财产安全，扰乱人们的正常生产生活秩序，影响社会的和谐与稳定。突发事件应急管理提供的公共产品安全，具有受益的非排他性和效用的不可分割性。突发事件的应急管理是政府的重要职能，是群众关心的热点、媒体报道的焦点。危机沟通是应急管理的主要内容之一。应急管理的预防、准备、处置、恢复的过程就是危机信息沟通的过程。如：中国红十字会对 “郭美美事件”最初没有引起足够重视，面对公众的质疑没有及时回应，因而引发了民众对中国慈善事业的信任危机；会理县对2011年6月发生的县领导视察公路“悬浮照”事件高度重视，迅速坦承错误，公开道歉，赢得了公众的谅解与支持。由此可见，在突发公共事件中，有效的信息沟通能够减轻危害、转危为“机”。无效的信息沟通会进一步加剧突发事件的态势，因此，提升突发事件信息沟通能力是各级政府当务之急。

一、应对突发事件过程中信息沟通的重要作用

突发事件信息是指应急管理部门为了有效地预防和应对突发事件所需要的各种相关信息，包括突发事件发生的时间、地点、原因、类别、损失程度、影响范围、发展趋势、处置措施等。其中，信息贯穿于应急管理的预防、准备、处置、恢复的全过程。突发事件具有突发性、破坏性和关联性，突发事件信息具有动态性、时效性、模糊性和易受扭曲性。

突发事件信息沟通是指各级人民政府及其有关部门、专业机构、监测网点及公民、法人或其他组织在应急管理的过程中收集、报告、传递、分享有关突发事件信息的活动。［1］突发事件信息沟通分为政府内部沟通和政府外部沟通。政府内部沟通分为上行沟通、下行沟通和平行沟通；外部沟通分为利益相关人沟通、公众沟通、媒体沟通和国际沟通。

应对突发事件过程中的信息沟通具有重要作用。突发事件的预防、准备、处置、恢复阶段都离不开对信息的把握。

⒈有利于稳定公众情绪。突发公共事件爆发前后，往往会伴随着谣言、谎言等，政府的有效沟通能够及时传递真实的应急信息，从而正确指导政府及时启动应急管理系统，在最短时间内控制突发事件的事态。2005年11月，吉林石化公司发生爆炸，松花江水质受到污染。11月21日，黑龙江省哈尔滨市政府发布“因供水管网设施进行检修”的虚假停水公告。此时有关水污染、要地震的“小道消息”在哈尔滨市民中传开，使一些市民陷入恐慌，由此引发一股抢水、抢食物的抢购风波。国务院接到黑龙江省和建设部关于松花江水污染报告后要求公开相关信息。11月22日晚上，哈尔滨市政府发布第二则公告：因中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故，预计松花江水源近期有可能受到上游的污染，决定市区供水管网临时停水供水四天。［2］发布第二次停水通告后，哈尔滨市政府组织300多个工作组深入社区动员市民储水，并开源节流启动各项供水措施，及时稳定了市民的恐慌情绪，平息了市民的抢购风波，维护了社会的稳定。

⒉有利于形成应急联动。在突发事件中，通过信息的传递和反馈有助于赢得公众的理解与支持并达成应对共识。2008年“5.12”汶川地震的消息公布后，当天下午，一些网站曾爆出“北京将在晚上10点到12点之间发生2—6级地震”的虚假消息。我国政府权威部门快速反应，及时辟谣。在灾害应对过程中，主流媒体对灾区救援情况进行了实时动态的报道，如中央人民广播电台播出《汶川紧急救援》，中央电视台综合频道与新闻频道联合推出《抗震救灾，众志成城》，24小时不间断滚动播出。公众及时了解灾情后，纷纷捐款捐物，党员交纳特殊党费，明星进行赈灾义演，全国人民同心同德、共赴国难。青海玉树地震后，当地电力通讯设施遭到严重破坏，电力通讯部门及时抢修线路，在灾区现场通过电视直播全国上下齐心协力救助灾区的节目，增强了灾区群众恢复重建的信心，调动了灾区群众积极自救的情绪。

⒊有利于优化资源配置。随着绩效管理在政府应急管理中的不断深入，政府的成本意识明显增强。畅通信息沟通机制有利于政府尽早掌握应急信息，最大程度地将危机遏止在萌芽状态。即使不能将危机消灭在潜伏期，也可以通过启动预案，提前准备重要战略物资，遏制危机发展并降低危机管理成本。玉树地震当日，国务院、青海省及玉树州就成立了抗震救灾指挥部，［3］三级指挥部及时沟通了灾情与救援情况。国家抗震救灾指挥部及时制定了省级部门无法出台的政策，调集资源支持，协调青海省和其他救灾主体的工作。青海省抗震救灾指挥部下设玉树现场指挥点和西宁指挥点。玉树现场指挥点负责抢险救灾工作，西宁指挥点负责航班、物资和人员运送等后勤工作，对救灾物资和人员进行集中调配，通过积极沟通，大大降低了救援成本，避免了救灾的盲目性，提高了救灾的效率。

⒋有利于塑造政府形象。改革开放30多年来，我国公众的知情意识、参与意识、维权意识日益增强，在应急管理中，公众的知情意识、参与意识、维权意识比平常更加强烈。加强政府与公众的信息交流，可以及时控制突发事件引发的社会恐慌情绪，树立起政府负责任的形象。突发事件具有国际化的影响，信息沟通不畅就会有损害国家的国际形象的可能。同样是突发事件，在2005年，我国吉林石化爆炸引发松花江水质污染，因危及俄罗斯，引发了国际舆论对我国进行谴责，使污染事件上升为国际事件。而在2008年“5.12汶川地震”突发之际，国务院新闻办等部门因及时邀请路透社、《纽约时报》等西方主流媒体组团进川采访，并以其真实、全面的报道感动了世界，树立了中国公开、开放的良好形象。

二、我国突发公共事件信息沟通障碍分析

⒈硬件设施相对落后。硬件设施完备对突发事件的信息处理起着非常重要的作用。当前，我国政府应急管理的硬件设施亟待完善。2008年“5.12”汶川发生地震时，救援部队经过映秀镇时当地群众反映地震情况非常严重，希望部队留下进行救援，但部队没有停留而是继续前往汶川进行救援。就是因为当时受卫星监测设备的限制，监测得到的汶川受灾最严重的信息与映秀受灾最严重的事实不符。2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故原因之一是温州南站信号设备在设计上存在严重缺陷，遭雷击发生故障后，导致本应显示为红灯的区间信号机错误显示为绿灯，最终酿成大祸。

⒉信息沟通渠道不畅。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，因而缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。2008年1月25日京珠高速公路发生严重堵车事件，就是由于各方发布通车信息混乱，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去造成的。

⒊缺乏风险责任意识。“海恩法则”指出：“每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隐患”。如果具备很强的风险责任意识，有些突发事件可以减少损失甚至完全可以避免。由于缺乏风险责任意识，迟报、瞒报、漏报突发事件信息，给政府及时、准确、全面发布信息造成了很大障碍。2010年“12.7”河南渑池发生矿难，由该煤矿集团组成的抢险救援指挥部不仅阻拦媒体和家属进入现场，还在通报中四次变更下井的人数，让负有传递真实信息使命的媒体都“措手不及”。

⒋媒体沟通亟待加强。有中国“黄埔一期”新闻发言人之称的铁道部原新闻发言人王永平在2011年动车追尾事件答记者问时回答：“因为当时在现场抢险的情况，环境非常复杂，下面是一个泥潭，施展开来很不方便……所以把那个车头埋在下面盖上土，主要是便于抢险。至于你信不信，我反正信了”，引起记者和民众的对立情绪，进一步加剧了铁道部的信任危机。这一事件充分表明当下我国政府与媒体的沟通能力亟待加强。

三、提升政府应对突发事件信息沟通能力的对策

⒈完善应急设施，整合信息资源。完善应急设施，包括完善硬件设备和完善规章、制度两个方面。“9.11”事件后的2007年10月，美国政府出台了《信息共享的国家战略》。促成联邦、州、地方政府、私人组织及美国的国际伙伴、盟友之间实现有效的信息共享；在各州及大城市设立整合中心要达到处理共享和利用信息的基本标准。

目前，我国颁布的《突发事件应对法》及各省市《突发事件信息报告制度》，要求各级政府和有关部门应急办要及时报告相关突发事件的情况和动态，确保信息畅通，有效解决了在应急管理中信息来源单一导致的信息匮乏、失真和扭曲问题。但是，我国尚缺乏应急信息共享与整合方面的法律法规，因此，应尽快制定出信息共享与整合的法律法规，并将其作为有关部门处理突发事件信息的一项重要工作。同时，为了解决信息孤岛问题，可以在同级政府相关部门或毗邻区域的政府间建立信息通报和会商制度，改变不同部门之间互不交流的状态，促进突发事件信息的横向跨部门间的流动。目前，我国在这方面已有了积极的探索。2009年9月，环首都七省区市北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、山东共同签署的《警务合作机制框架协议》规定，遇突发事件预警信息将随时通报，可集中调警。［4］协议签署后，警务合作工作逐渐融入到日常警务活动中，逐渐消除了区域、警种间的分割和壁垒。

⒉加强应急培训，提升责任意识。《突发事件应对法》第25条规定：“县级以上人民政府应当建立健全突发事件管理培训制度，对政府及其部门负有处置事件职责的工作人员定期进行培训”，［5］这就使得应急管理的宣传普及与演练有了相应的法律依据。在突发事件潜伏期，管理部门和人员责任意识强，有利于及时捕捉突发事件的诱因，把突发事件控制在萌芽状态之中；在突发事件爆发期，管理部门和人员责任意识强，有利于消除公众的恐慌心理，而且能集思广益，发挥大家的聪明才智，及时解决突发事态出现的问题；在突发事件恢复期，管理部门和人员责任意识强，有利于及时抚平公众心态，恢复社会正常秩序。北京故宫博物院展品被盗案和瓷器损坏等事件发生后，没有在第一时间向上级部门报告信息，没有立即公开承认错误，充分暴露了北京故宫博物院平时管理工作缺乏风险责任意识。因此，加强定期或不定期的培训，增强管理部门和人员的风险责任意识意义重大。

⒊加强对公众的沟通和引导。我国是一个政府主导型的社会，应急管理的机制和运行都是由政府来主导，但是应急管理应该为公众参与预留一定的空间。社会公众的参与可以分担政府的负担。《突发事件应对法》第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”《突发事件应对法》第11条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，由此明确了公民、法人和其他组织参与应急管理的义务。《突发事件应对法》第55条规定：“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。”，由此明确了属地基层单位进行应急救援的责任。政府通过加强对公众的沟通和引导，如开通公开的突发公共事件举报电话、短信平台、电子信箱等，接受社会公众有关突发事件信息的报告，并经核实后进一步报送给有关部门，如北京市整合110、119、122等报警服务，建立了以110为龙头的紧急报警服务系统，还建立了以12345市长电话为龙头的非紧急报警服务系统，为社会公众报送突发事件的信息非常方便。

⒋加强对媒体的引导和管理。在信息社会，媒体作为公共利益的守望者，作为政府与公众的桥梁，具有特殊的重要性。新闻媒体的报道是应急管理部门获取有关突发事件的重要信源之一。应急管理部门通过对其反映的重要情况及时核实，并视具体情况采取应急措施。2011年3月日本核辐射爆发后，美国发生民众抢碘片，韩国发生民众抢海藻的现象。在我国发生抢盐现象是由网络谣言引发的，单靠中盐的市场供应来消除社会影响是有限的，而正是因为媒体不断地发布各类正确信息，为百姓解疑释惑，对成功辟谣起到了重要的作用。

然而，在市场经济条件下，媒体为了生存的需要和经济利益的最大化，可能会不择手段地过度炒作突发事件，追求轰动效应，可能会引发公众恐慌情绪的加剧。甚至有些记者面对诱惑丧失职业道德，捏造事实、虚报或瞒报突发事件，如北京电视台记者编造纸馅儿包子事件、繁峙矿难记者接受贿赂瞒报事件等。因此，要加强对媒体的引导和管理。要引导媒体及时报道，满足公众的知情权；引导媒体以真实性为原则，客观、公允报道，发挥媒体的舆论引导功能。

应急信息的常态化管理已成为世界性潮流。突发公共事件的信息沟通是应急管理的重要组成部分，对应急信息的管理要处理好以下两种关系。一是常规信息管理和应急信息管理的关系。“宁可小题大做，切不可让危机信息错过”。二是应急信息的权宜管理和长效管理的关系。

［1］王宏伟.突发事件应急管理［M］.中央广播电视大学出版社，2009.

［2］北京市突发公共事件应急委员会办公室、中国人民大学公共管理学院联合课题组.突发事件典型案例汇编［M］.中国人民大学出版社，2009.

［3］宋劲松，邓云峰.美德突发事件应急指挥组织结构初探［J］.中国行政管理，2011，（01）.

［4］甘浩.环首都七省市突发事件可集中调警 共享情报信息［N］.新京报，2010－09－27.

［5］中华人民共和国突发事件应对法［EB／OL］.新华法治，http：／／news.xinhuanet.com ／legal／2007－08 ／30.

（责任编辑：牟春野）

On the Government Emergency Communication Ability

Yang Mei

Sudden public events，the effective information communication can stabilize the public mood，emergency response，emergency cost reduced form，shaping a good image of the government.Current，our country government in public emergency information communication ability still exists some shortage，the specific point of view，we should perfect the emergency facilities，integration of information resources；to strengthen the emergency response training，enhance the sense of responsibility；to strengthen the public communication and guide；to strengthen the media guide and management four aspects to enhance the government＇s ability of information communication.

emergency；emergency management；information；information communication

D630.8

A

1007－8207（2011）11－0028－03

2011－07－20

杨梅 （1978—），女，山东沂水人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部讲师，研究方向为公共管理、政府治理。