彭真与法治的公民、权利本位

张勋祥

新中国成立后，彭真长期担任国家民主法制建设方面的领导工作。十一届三中全会后，在他担任全国人大常委会副委员长、委员长期间，力倡中国走民主法制之路，在法治理念上既汲取传统法理念精华，并予以坚守，又不断创新、突破，他坚持国家和公民之间，公民本位，权力和权利之间，权利本位全面，为我国民主法制建设做出了重大贡献。

党要守法。1982年彭真在主持宪法起草工作时，特别主张“把宪法具有最高法律地位，党要以宪法为根本的活动准则，任何组织不得有超越宪法的特权”写入宪法。他指出，党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题，具有划时代的意义。

在党要守法的问题上，彭真讲得最多、也讲得最透彻。针对我国法律能否得到遵守和执行的问题，他认为关键在于加强和改善党的领导。他反复讲，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。

针对有人提出“是法大，还是党委大、首长大”的问题，彭真说，“我看是法大”。①我们的法律是党和国家的方针和政策的定型化。它是党领导制定的，一些重要的法律草案是经过中共中央政治局原则批准的，是经过全国人大及其人大常委会按照法定程序审议通过的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。法律一经通过、颁布，每个公民都要服从。党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。

彭真提出的解决党与法律关系的理论，仍然应该成为我们今天处理党与法律关系和实行依法治国的一个指导思想。②

人大不是橡皮图章。为了开拓人大工作，彭真对人大工作做了深刻研究，提出了许多重大的、带有根本性的指导意见。对人大与党的领导的关系，他指出，人民代表大会和它的常委会，是代表人民直接管理国家的，要健全人民管理国家的制度。人大及其常委会在同政府、法院、检察院的关系上，方针不是“唱对台戏”，但也不是等因奉此，不问是非的橡皮图章，方针是实事求是，以人民的利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。

彭真提出了人民代表大会制度下的国家权力分工监督关系。历史和现实都证明，不受制约的权力必然被滥用和产生腐败。共产党领导的国家也必须加强对国家权力的监督。

不能随意抓人。1979年9月，彭真复出半年后即被中央委任为“两案”（林彪和“四人帮”）审判指导委员会主任，当年正是因为这些人，彭真被关进秦城监狱。但彭真却不愿以其人之道还治其人之身，他希望在法律的轨道之内，在惩罚犯罪的同时，使任何犯罪嫌疑人的合法权利都能得到保障。

彭真说：“为什么会发生‘文化大革命？我们没有法制思想，对国家主席、委员长想抓就抓，真是‘和尚打伞无法无天。要防止‘文化大革命的再发生就要健全法制，制定法律。”③

彭真复出后做的第一件事就是修订了《逮捕拘留条例》，这个条例开宗明义地宣布，根据《宪法》“保护公民的人身自由和住宅不受侵犯”，明确提出“中华人民共和国公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准不受逮捕”。但这仍只解决一个不能任意抓人的问题。要系统地保障人权，彭真认为矛盾的核心是制定《刑法》等基本法律。

其后从1979年3月至5月，在彭真的主持下全国人大制定了7部法律，其中《刑法》《刑事诉讼法》 《法院和检察院组织法》为审判工作提供了法律依据。

民可以告官。彭真恪守传统法理先进理念的同时不断创新，从法理上解决对公民权的进一步保护，民可以告官。

1980年，民主法制建设迈开大步，彭真开始思考“民告官”的问题。当时民间议论“公家告个人一告一个准，公民告公家没门”，彭真认为这不行。他说，行政机关不能随便侵犯公民权利，公民要有告状的渠道，也就是要把民主制度化、法律化，建立民告官的制度。

1982年制定《民事诉讼法》的时候，彭真指示，在原本并没有行政诉讼规定的草案中加入“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定”。当后来陆续有人将行政机关告上法庭的时候，人们才发现，原来“民告官”已经有了它的合法依据。

到了1988年，我国已有130多部法律、行政法规，规定了可以受理的行政案件。

阻力随之而来。1989年初，在国务院法制局召开的会议上有人提出：“如果公民可以告政府，政府还有什么权威？”更强烈的反对意见是：“民告官”会助长“刁民”告状。

尽管如此，由于彭真在早年的《民事诉讼法》（试行）中加入了行政诉讼的条款，早已使行政诉讼深入人心，《行政诉讼法》最终在1989年4月获得通过。

两个平等。即 “法律面前人人平等”和“真理面前人人平等”。

“法律面前人人平等”是彭真在一届全国人大第一次会议上提出的，核心是反对特权，坚持民主法制。

1954年9月17日，彭真在大会上作《公民在法律面前人人平等》的发言。在发言中，他就宪法确定的“公民在法律上一律平等”这一条社会主义法制的基本原则作了深刻阐述。他说：“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，我们全体公民在法律面前可能平等，也必须平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里，不允许言行不符，不允许有任何超于法律之外的特权分子。”

1965年9月，文化部在北京召开全国文化厅局长会议。当时，意识形态领域的批判正开展得如火如荼，在广大知识分子中造成了草木皆兵、人人自危的紧张气氛。9月23日，彭真在会上讲话，提出“真理面前人人平等”。他说：“要实事求是，部分对，就是部分对；基本对，就是基本对；部分错，就是部分错；基本错，就是基本错。坚持真理，随时修正错误。党内也好，人民内部也好，不论你是党和国家的领导人，还是文艺工作者、普通老百姓全面！在真理面前人人平等，这个地方只能服从真理。”

彭真这次讲话，是试图缓和当时文艺界、学术界的紧张局势，把批判引上说理轨道的。

彭真不只是提出了“真理面前人人平等”，他自己也是身体力行的。他有了一个观点之后，往往先征求身边工作人员的意见，尤其重视不同意见。他常说：“‘官当大了，本来就不大容易听到不同的意见，这是很危险的。在我身边工作，我讲了一个意见，如果你们都说赞成，那就等于还是我一个人的脑袋想问题。如果大家把不同的意见都提出来，那就成了几个脑袋加起来想问题，就想得更全面一些。听不同的意见有好处，自己错了，改正；当初想得不够周到，补充完善。总之，坚持真理，随时修正错误。”④

彭真的民主法制思想，法制是建立在民主基础之上，保障人民当家作主的。没有“真理面前人人平等”，也就没有科学意义上的法制；没有“法律面前人人平等”，也就没有真正意义上的法制。

“两个平等”为限制特权提供了理论依据，开启了公民的权利之门。

一定要靠法制。中国共产党人对民主法制的认识是从深刻的历史反思中悟出的，执政后，如何巩固政权，在建国初的一段时间，不是靠发展民主和加强法制，走依法治国之路，因而导致了“反右”扩大化、“文革”等一系列悲剧。

“文革”后，党认真总结历史经验教训，特别是“文革”的沉痛教训，提出“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针，并采取了一系列措施进行制度建设。十一届三中全会后，彭真在一系列讲话中深刻阐述了关于加强社会主义民主法制的重要性和必要性。十一届三中全会提出了“发展社会主义民主、健全社会主义法制”，这是党和国家的一项重大改革和历史性的根本任务。他指出，随着“文革”结束，全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，要实现这个历史性转变，国家必须发展社会主义民主和健全社会主义法制。没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。否则公民的人身权利、民主权利和其它权利就得不到可靠的保障。他还强调，社会主义法制早就应该抓紧搞，不搞不行。可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有党的领导，有方针政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了时机。他再次强调，“从革命战争时期主要依靠政策办事，到人民掌握全国性政权以后，不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事，这是一个历史性的转变。管理国家，靠人治还是法制？一定要靠法制。”⑤

独立行使司法权。长期以来，党的领导与司法的关系在党内许多人的认识都是非常模糊的。彭真还一直坚持司法机关应独立行使职权的宪法原则，强调党在领导司法时应依法办事，尊重法律。

针对一些人指责法院独立行使职权是“以法抗党”、向党闹独立性的指责，他进行了批驳：“法院、检察院独立行使职权，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律，就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定，也就是服从全国人民。它就是从法制方面保证全国各族人民的团结和国家的统一”，决不是什么“以法抗党”“向党闹独立性”。⑥彭真一贯强调党要加强对司法工作领导，关于如何实现领导，他总结了三个方面的体现：一是党特别要领导和支持两院独立行使职权，检查、督促公、检、法认真执行党和国家的方针、政策，严肃、正确执行法律，严格依法办案、依法办事。二是要为公、检、法特别是检察院、法院配备足够的政治上可靠、思想作风好、有工作能力的干部。三是还有大量思想政治工作，也要党委很好抓起来。

独立行使司法权，确保依法独立公正行使审判权检察权，实现审判权检察权的权责一致，有效防止权力干涉导致的冤假错案。

扩大直接选举， 实行差额选举。彭真1979年主持选举法和地方各级人大和政府组织法的修改，在他的努力下，对我国选举制度作了三大重要改革：一是扩大了直接选举，将直接选举由在农村的乡镇一级扩大到县一级；二是实行差额选举，规定人大代表都一律实行差额选举，国家机关领导人副职也都实行了差额选举，正职原则上实行差额选举；三是实行由选民或代表依法联名提出候选人和政党、人民团体或主席团提出候选人的制度，经过反复酝酿讨论、民主协商直至在必要时举行预选来确定正式候选人。

彭真把公民选举权的实现提到很重要的位置。他认为，选举权是人民行使国家权力的重要标志。保障人民自由行使选举权利和罢免权利，是人民当家作主、管理国家的重要保证。通过选举，9亿人民就可以通过代表管理国家大事，掌握自己的、民族的、国家的命运。采取选举的办法来选拔干部，要比只由领导指定可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关，比较能够胜任，比较能够经得起风浪。

针对一些地方领导干部对民主选举不放心，乱划杠杠，要群众按少数领导人的意见进行的作法，彭真尖锐批评，“上面提名单，下面划圈圈”的作法是不符合社会主义民主法制原则。经领导和群众反复酝酿提出的候选人，总比单由领导指定或少数投票人提名要好些，更能代表群众的意见。

基层自治。彭真指出：“如何保证人民行使民主权利、当家作主？我看最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成各级人大，行使管理国家的权利；另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”⑦办好村民委员会，居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，实现人民当家作主，具有重要的、深远的意义。正是基于这一思考，在彭真的提议和组织下，村民委员会组织法1986年提交全国人大常委会审议。1987年 11月底，《村民委员会组织法》最终以试行的方式在常委会通过。

从此，中国农村开始了村民自治和农村民主建设的伟大实践。村民、居民自治，进一步激活8亿农民、5亿城市居民的主动性、积极性和创造性。

注释：

①1979年7月27日，彭真在全国检察工作座谈会、全国高级人民法院和军事法院院长会议、第三次全国预审工作会议上的讲话。

②蔡定剑：《彭真对中国民主法制建设的十大贡献》，《学习时报》2010年1月11日。

③《北方新报》据《中国老年报》，2013年11月19日。

④ 顾昂然、杨景宇、宋大涵：《受益终生的教诲——深切缅怀彭真同志》，《人民日报》1998年4月25日。

⑤《彭真文选1941-1990》，人民出版社1991年版，第266、271、491、492页。

⑥1979年7月27日，彭真在全国检察工作座谈会、全国高级人民法院和军事法院院长会议、第三次全国预审工作会议上的讲话。

⑦ 1987年11月23日，彭真在第六届全国人大常委会第二十三次会议上的讲话：《通过群众自治实行基层直接民主》。

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