如何打造县域经济科学发展“升级版”

肖玉明

[摘 要] 湖北省县域经济发展所一直依赖的低要素成本、低环境成本优势正在消失，面对激烈的竞争态势，培育发展新优势，已成为县域经济发展的新使命。必须贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，遵循县域经济社会发展规律，充分用好国家深入实施“一带一路”倡议以及长江经济带、长江中游城市群和中国（湖北）自贸区建设以及东部发达地区产业加速转移等众多战略机遇和发展平台，调整好产业发展结构，提高整体发展水平，坚持以产业发展壮大县域经济整体实力，坚持以深化供给侧改革提升县域经济发展质效，坚持以“四化”同步引领县域经济协调发展，坚持以改革开放激发县域经济发展活力，坚持以人为本厚植县域民生，实现城乡和谐发展。

[关键词] 县域经济；产业发展；结构优化；供给侧改革；协调发展

[中图分类号] F120.3 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）11-0084-08

自湖北省委、省政府2003年明确提出“加快推进县域经济发展是全省上下一项重要而紧迫的战略任务”[1]以来，湖北省各级各地采取了一系列举措推进县域经济发展，县域经济逐步进入实力增强、结构优化、质量改善的发展阶段，呈现出发展速度高于全省平均水平（“十二五”期间，县域GDP年均增长11.8%，高出同期全省GDP增幅1.1个百分点。2016年增长8.4%，高于全省0.3个百分点）、产业结构不断改善（三次产业比由2011年的19.6：49.4：31.0调整为2016年的16.9：49.8：33.3）、城镇化进程加快（县域城镇化率达到49.3%，近5年年均提高1.5个百分点以上）、城乡居民收入持续较快增长（“十二五”时期，县域城镇、农村常住居民人均可支配收入年均增长11.8%和13.2%，双超经济增速）的局面，对全省经济的支撑作用明显增强（县域GDP、投资占全省的比重分别由2011年的56.7%、60.5%提高到2016年的60.5%、69.6%）[2]。当前，县域经济发展面临着一些新的矛盾和问题，如何破解矛盾，培植县域经济发展新优势，打造科学发展“升级版”，值得深入思考。

一、当前湖北省县域经济发展面临的主要矛盾和问题

虽然湖北省县域经济近年来获得了长足发展，但必须深刻认识到，从宏观上讲，国际、国内经济形势仍然复杂多变，县域经济发展受到经济下行压力加大的不利影响；从湖北省县域经济自身情况，其整体发展水平依然不高，一些结构性、深层次问题尚未得到有效根治，又面临提升创新发展能力、加强生态环境保护、保障改善民生特别是精准脱贫三大攻坚任务，无论与全国还是与中部兄弟省份比较，县域经济依旧是湖北省的短板。

1.产业发展结构性问题突出。一是产业层次不高。县域主导产业多是传统产业，高新技术产业和战略性新兴产业规模偏小，现代服务业发展不够。二是产业结构不优。2016年三次产业比为16.9：49.8：33.3，第一产业占比仍然过大、现代农业发展不快，第二产业发展同质化问题比较突出、转型升级较为缓慢，第三产业特别是生产性服务业发育不良、总量偏小。三是产品结构不佳。产品主要处于产业链前端和价值链中低端，初级产品、粗加工产品多，高精尖产品和知名品牌少。四是竞争力不强。企业自主创新能力较弱，支撑产业转型与科技创新的高端人才等要素聚集与供给不足，装备水平低，产业配套能力薄弱，产业链不长，拓展提升缓慢。

2.整体发展水平不高。应该肯定，湖北省县域经济近几年取得了长足发展，但与兄弟省份相比，仍存在较大差距。一是从中部地区看，2015年，湖北省县市GDP占全省的比重为44.4%（河南、湖南、安徽、江西、山西分别为70.0%、59.4%、48.4%、56.4%、53.1%），地方一般公共预算收入占全省比重为27.5%（河南、湖南、安徽、江西、山西分别为38.4%、31.4%、33.2%、48.8%、25.3%）[3]，在中部6省排名中，湖北省分別居倒数第一、倒数第二，这在一定程度上说明湖北省县域经济不仅发展不够，而且质效也不高。二是从全国看，在“全国百强县”排名中，湖北省的大冶、宜都、枣阳3市均在80名开外，而湖南4个“百强县”中有3个跻身“五十强”，同属中部的河南、江西也有县市入围“五十强”；比之江浙等发达省份，差距就更大。总体看，湖北省县域经济整体发展水平仍然不高，面临前有标兵、侧有强兵、后有追兵的激烈竞争格局，不进则退、慢进亦退。

3.资源环境约束趋紧。一是环境保护压力大。湖北省江河湖泊众多，大部分工业特别是重化工业主要是沿江沿河沿湖布局，2016年中央提出长江经济带建设要“共抓大保护，不搞大开发”，进一步增加了湖北省整治沿江工业、节能减排和保护长江生态的责任和压力，沿江发展新产业、新项目的环境空间极为有限。据调查，地处枝江市、作为国家高新技术企业、中国民营企业500强的三宁化工公司，近年计划投资100亿元扩大产能，但需要能耗指标255万吨标煤，因企业自身通过淘汰落后产能仅可置换出101万吨指标，剩余指标没有着落（枝江市全年新增标煤指标只有7.9万吨），导致扩产项目难以上马。二是转型发展压力大。湖北省县域传统产业占比高，一些资源型产业产能过剩，但长期是地方财政的重要支柱，要实现转型发展，必然面临或大规模增加技改投入或关停企业导致税源减少等难题，还要负责企业关停后的相关补偿、人员安置以及社会稳定等问题，压力较大。

4.要素成本制约加剧。县域发展面临的土地、用工、人才、资金等要素瓶颈制约日益凸显，成为亟待破解的难题。一是融资成本高。湖北省企业的融资方式主要是贷款，但现在银行抽贷、压贷、惜贷现象普遍，存在压低抵押资产折贷比、审批环节多、审批周期长等问题，对企业融资造成了很多不利影响，致使融资难，融资贵问题突出。二是物流成本高。县域物流设施配套相对滞后，物流环节多、周期长、效率低，导致物流成本上升，减损了企业有限的利润。三是用工成本上升。一方面，企业职工的薪酬水平随着经济发展及物价上涨而不断攀升；另一方面，企业为稳定职工队伍，还要投资建设吃住娱等生活设施，增加了企业的非生产性支出。据不少地方反映，确保用工已成为招商引资的一个重要条件。endprint

5.行政审批改革有待深化。近年来，湖北省大力推进行政审批制度改革，搭建了一批网络审批平台，但企业、群众对改革的获得感不强。一是效率不高。目前仍存在审批环节过多问题，且大多是串联式，某一个环节没有通过，后续的审批手续无法正常推进，有时既要在线上申报审批，有关部门还要在线下组织纸质申报和现场审批，既不经济也无效率。二是监管不够。行政运行不够规范、不够透明，同时缺乏监管，审批的随意性和自由裁量权偏大，有的企业、群众在申报审批过程中由于对程序、要求等不了解，还要来回反复地跑，行政审批“最后一公里”不畅通问题仍然存在。

6.民生改善挑战众多。受我国经济下行压力加大的影响，近年来县域经济特别是工业经济增长势头放缓，导致农民稳定增收难度加大，也使县域财政收入和税收增速放慢，财政收支矛盾加剧，影响到对民生事业的保障能力，影响到全面小康社会质量的提升和巩固。特别是目前湖北省尚有287.5万农村贫困人口，这部分人口大多集中在自然条件恶劣、基础设施薄弱的革命老区、移民安置区和脆弱生态功能区，是贫中之贫、困中之困、难中之难，按照到2020年必须全部实现脱贫的目标要求，任务十分艰巨。

二、对提升县域经济整体发展水平的几点认识

如上所述，湖北省县域经济发展所一直依赖的低要素成本、低环境成本优势正在消失，面对激烈的竞争态势，如何培育发展新优势，已成为县域发展的新使命。必须贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，遵循县域经济社会发展规律，充分用好国家深入实施“一带一路”倡议以及长江经济带、长江中游城市群和中国（湖北）自贸区建设以及东部发达地区产业加速转移等众多战略机遇和发展平台，扬长补短持续发力，加快提升县域经济整体发展水平。

1.坚持以产业发展壮大县域经济整体实力。在当代，虚拟经济有异军突起之势，但国内外经验表明，产业始终是强县之基、富民之本，抓好产业尤其是实体经济发展才是提升县域经济实力的关键所在。因而必须牢固树立产业第一的理念，坚持以产业为支撑，以招商引资和项目建设为抓手，以创新为基点，以绿色为导向，依托创新打造发展新优势，切实改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖规模粗放扩张、过多依赖高能耗高排放产业的发展模式，持续推进产业转型升级，促进县域主导产业和新兴产业规模化、高端化，服务业特色化、精细化，农业精品化、品牌化，实现全域产业绿色化发展。

一要优化产业布局。据调查，产业趋同且缺乏特色，是制约湖北省县域经济发展的突出问题。要坚持以主体功能区规划引导产业布局，促进产业布局向区域功能化转变、产业组织向集群集约化发展。通过加强省、市（州）级调控，在市（州）全域谋划县域主要产业布局，实行错位发展、差异化发展、特色发展，解决好县域重复建设和同质化竞争严重的问题，增强区域产业发展的关联性和耦合度，提高资源配置效率，力争每个县市区培育形成两三个“拳头”产业和一批名优品牌产品。二要做优产业增量。产业增量是影响转型升级发展的关键变量，只有产业增量是优质的，才谈得上推进产业转型升级。要推动“互联网+”“+互联网”等深入发展，大力发展战略性新兴产业、现代服务业和特色优势产业，促进新技术、新产业、新业态新模式等新经济加快成长，培育壮大产业集群，着重解决产业链条不长、产业配套能力差等问题，推进产业集约高效发展。三要调优产业存量。湖北省县域传统产业比重大，实现经济转型升级，必须在优化产业存量上取得突破。要加快实施企业技改工程和信息化工程，注重用新技术、新工艺、新业态全面改造提升传统产业，加大淘汰落后产能力度和整合消化过剩产能力度，提高产品科技含量，着力解决传统产业技术层次不高、产品附加值较低的问题，推动产业迈向中高端，增强产业竞争力。四要坚定绿色发展方向。有研究揭示，环境污染实质上是资源的低效率利用，表明产品设计或生产流程方面存在不足。绿色发展是大势所趋，必须坚定不移走绿色发展之路。要在清洁生产、绿色营造和资源循环利用上下功夫，加强清洁生产技术和污染预防技术的攻关应用，推进重点领域、重点行业全流程绿色化改造，培育发展一批清洁生产试点示范企业和再生资源龙头企业，抓好“三高一低”企业的关停整治、技改升级，大力发展生态循环绿色农业和旅游产业，延伸绿色产业链条，有效解决资源利用率不高和生态环境保护不力问题，力求在绿色发展中抢占先机。

2.坚持以深化供给侧改革提升县域经济发展质效。深化供给侧结构性改革，是转变经济发展方式，解决我国经济结构不合理、低端产能过剩和有效供给不足、发展质效不佳等深层次矛盾的治本之策。***同志指出：“供给侧结构性改革的重点，是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构结需求结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率。”[4] 156这就是说，要通过改革创新，提高制度供给的有效性，矫正资源配置扭曲，解决要素、产品供给的有效性不足问题。很明显，政府是矛盾的主要方面，关键是解决好政府职能上的错位、缺位、越位问题，否则，不仅难以发挥市场在资源配置中的决定性作用，而且难以优化政府作用，解决结构性供给侧的问题也就毫无可能。为此，一要进一步简政放权。必须坚定市场化改革的信心和方向，加快以“放管服”为核心的行政体制等关键领域改革，大幅度减少政府对资源的直接控制和配置，把该放权于基层、还权于市场或社会的依次放归到位，真正让市场来决定资源配置、平衡供求关系，使市场自我创新、自我升级的功能得到充分发挥。政府要把职责和作用主要定位于保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展。二要区分政府和市场在完成供给侧改革任务中的职责。从理论上说，在“三去一降一补”五大任务中，政府与市场的职责是清楚的。其中，“去产能、去库存、去杠杆”在本质上是实现市场供求平衡，主要依靠市场来完成；政府主要致力于做好“降成本”和“补短板”工作。但事实上，各地产能供过于求、房地产库存偏多、杠杆率虚高等问题的产生除了市场因素的作用外，还与政府行为（如审批、招商、监管等）紧密相关，因此完成“三去”任务，在发挥市场作用的同时，政府也不能置身事外。三要明确县域在供给侧改革中的主攻方向。从实践看，县域作为深化供给侧结构性改革和农业深化供给侧结构性改革的主战场，近年来在完成“三去”任务方面进展较顺利，今后应通过全面深化改革，减少政府对经济运行的直接干预，增加“良治”制度供给，降低企业制度性交易成本；另一方面，要更多运用市场的办法，进一步解决“三去”问题，提高投资的有效性，加快补强公共服务、基础设施、现代农业等发展短板，增加优质公共服务、功能性基础设施、生态产品和绿色特色优质工农产品的供给。同时，要把完成这些任务与招商引资、项目建设工作紧密結合起来，坚决避免反向而行。endprint

3.坚持以“四化”同步引领县域经济协调发展。工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步协调发展，是推进现代化建设的必然要求，也是促进县域经济社会协调发展、缩小城乡差距的必由之路。要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”[5] 20当前，湖北省县域经济发展不平衡、不协调问题较突出，必须按照“四化”同步发展规律的要求，统筹推进县域经济协调发展。一要坚持“三化”带“一化”。农业现代化是湖北省“四化”同步发展的短板。要遵循“四化”同步发展逻辑，坚持以工业反哺农业，以城镇带动农村，以现代信息技术助力现代农业，大力推进农业现代化，促进“四化”协调发展，提高农业发展质效，推动“三农”迈向更高发展水平，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。二要大力促进一二三产业融合发展。农村一二三产业融合发展是县域发展的新趋势。要坚持以工业理念、互联网理念发展现代农业，努力延伸农业产业链，推进农业与休闲旅游、文化创意、健康养老等产业深度融合。找准融合点，在做“精”农业、做“强”加工业、做“特”第三产业上下功夫，在农旅、农工、农商和全产融合发展上做文章。培育支撑点，扶持农民合作社、家庭农场等农业新型主体加快发展，支持农业产业化龙头企业做大做强，发挥在产业融合发展中的引领带动作用。健全推进机制，搭建农村综合性信息、创业、金融等产业融合服务平台，加大财税等政策支持力度，促进产业融合。三要统筹推进城乡一体化发展。***同志指出：“推进城乡发展一体化是国家现代化的重要标志”[4] 160。要加大统筹城乡发展力度，坚持把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合、联动发展。打破城乡二元结构，通过建立城乡融合的体制机制和发展体系，推进城乡基本公共服务均等化、基础设施一体化，促进人的城镇化，增强县域经济发展内生动力。当前，特别要统筹谋划好县域经济发展格局，避免县域经济县城化，加快发展镇域经济，培育一批经济实力强、产业结构优、带动就业好的荆楚强镇。

4.坚持以改革开放激发县域经济发展活力。改革开放是决定当代中国命运的关键，也是世界经济发展的总趋势。加快县域经济发展，提升发展活力，根本出路在于深化改革扩大开放，使政府自觉把工作重心放到提供更多优质服务，加强生态环境及要素保障和创造更加开放、平等准入、公平竞争、安全消费的发展环境上。为此，一要加快全面深化改革步伐。特别是要按照湖北省“一主两副多极”发展战略、着力打造“多极”支撑发展格局的要求，加快推进“放管服”等重点领域改革，深入开展新一轮的扩权强县行动，充分发挥市场机制作用，降低制度性交易成本，提高全要素生产率。二要扩大对内对外开放。主动对接“一带一路”倡议和长江经济带等重大发展战略，积极用好中国（湖北）自贸区这个“金字招牌”，搭建“引进来”和“走出去”平台，在政策层面真正做到内资外资、内商外商一视同仁，以大开放倒逼改革、推进发展。值得重视的是，当前各地习惯于用提供更多更优惠政策的办法来招商引资，这种做法在短期内可能有效，但从长期看，不仅易破坏市场规则，而且必然因政府不堪重负而难以为继。三要优化民营经济发展环境。近年来，民营经济发展遇到一些新挑战，特别是民间投资出现了方向不明、意愿不强、动力不足的情况。为此，要加快转变政府职能，进一步优化发展环境，完善和落实产权保护制度和各类企业平等准入、公平竞争政策，坚决打破歧视、阻碍民营经济发展的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，依法保护企业家合法权益，广泛激发民营企业家的积极性，推动民营企业做大做强。四要创新县域经济发展的推进机制。完善考核督查督办机制，显著增加绿色生态的考核权重，发挥绿色发展“新标杆”“信号灯”的导向作用。当前，特别要重视建立容错纠错机制和正向激励机制，实施人才支持计划，从制度层面为改革创新者、干事创业者保驾护航、加油鼓劲，重奖重用包括基层干部、企业家和技术人才等在内的各类有功之臣，充分激发人才活力，促推各地竞相发展、争先进位。

5.坚持以人为本，厚植县域民生，共享福祉。发展的最终目的在于保障和改善民生。必须始终坚持以人民为中心的发展思想，把强县和富民统一起来，在经济发展基础上，着力补齐民生短板、持续推进共享发展。一要坚决打赢脱贫攻坚战。贫困问题是全面建成小康社会的突出短板。现在湖北省农村仍有287.5万贫困人口，按照到2020年不落一人地解决贫困问题的部署要求，任务极为艰巨。打好脱贫攻坚战，关键在县域。各地应坚持把精准扶贫与发展经济有机结合起来，找准着力点，特别是要谋远选准扶贫产业，并依托农民合作社、龙头企业、经济能人和农村集体经济组织等，通过土地流转入股、扶贫资金入股等方式将贫困户紧密联在一起，以“绣花”功夫既精准做好产业布局、项目建设前期工作，又做好技术管护、市场销路等后续工作，不断培育造血功能，确保贫困地区经济发展可持续、贫困人口精准脱贫有门路。二要坚决打赢生态环境保卫战。生态环境是最大、最公平的公共产品，如何保护好生态环境已成为当今世界的重大课题，也是我国全面建成小康社会、实现经济社会永续发展面临的最大挑战之一。必须牢固树立生态优先、绿色发展的鲜明导向，努力追求生态保护和经济发展的“最大公约数”，坚决摒弃以破坏资源环境为代价的发展模式，加快形成绿色生产方式和生活方式。坚持把生态修复和环境整治放在更加突出位置，大力实施山水林田湖一体化生态保护和修复工程，强化环境污染的统筹预防、系统修复、综合治理，坚决守住山青、水秀、天蓝、地绿的生态环境，让良好生态环境成为人民生活的增长点，成为经济社会持续健康发展的支撑点。三要坚决打好民生改善持久战。民生问题无小事，改善民生是必做的长期功课。要多措并举促富民、抓惠民、保安民，坚持以增加居民收入为核心，围绕人民群众最关心关注的热点难点问题，确定一批重点民生工程，加大政策惠民力度，努力为人民群众办实事、解难题。顺应资源要素（包括资本、人才等）向县域回流的新趋势，深入开展大众创业、万众创新，推动“双创”向更大范围、更深程度、更高层次发展，让更多的人靠勤劳和智慧富裕起来。创新社会治理，切实做好风险防控和维稳工作，全面维护生产安全、市场安全和社会安全，推进城乡共享和谐发展。

[参考文献]

[1]中共湖北省委湖北省人民政府关于加快县域经济发展的若干意见[R].湖北省人民政府公报，2013，（6）.

[2]数据来源于湖北省统计局有关资

料.

[3]数据来源于湖北省经济和信息化

委员会有关资料.

[4]***.***总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.

[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[責任编辑：曾 菡]endprint