试论我国学前教育立法的几个问题

【摘要】进行学前教育立法是完善我国教育法律体系的必然选择。近些年来频繁发生在学前教育机构的虐童事件反映出了学前教育过程存在的诸多法治问题。由于我国目前缺乏有关规制学前教育的法律法规，因此无法从法律上来明确规范学前教育过程中各种社会主体的权利及其义务，从而导致学前教育过程中乱象百出，使得接受教育的幼儿权利得不到有效保护。依法治理我国的学前教育，保障学前教育教学及幼儿学生的权利已经迫在眉睫，所以制定有关学前教育的法律尤为重要。

【关键词】教育立法 学前教育 立法调整范围

【中图分类号】D90-059 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2018）22-0004-02

幼儿在幼儿园或托儿机构等学前教育机构接受教育的过程中，因其自身年龄及认知水平的原因，出现其权利被侵害状况是在所难免的。但是，如果学前教育机构及其相关社会主体能够严格依法履行各自的法律权利和义务，就可以最大限度的达到保护各自权利的目的。近年发生在学前教育机构的一系列侵害幼儿学生的事故说明，无法可依是导致事件发生最为重要的因素。为了做到有法可依，当前制定有关学前教育的基本法已经刻不容缓。

一、我国学前教育过程中存在的教育法治问题

由于人们对教育的重视，早早就会让自己的孩子进入学校接受教育，同时让孩子接受学前教育还可以一定程度的减轻家长看护孩子的压力，从而获得更多的工作时间。因此，当前学前教育的需求量自然就很大，但是能提供学前教育的机构或组织发展却跟不上时代发展。

以教育部2017年公布的2016年全国教育事业发展统计公报涉及学前教育的数据来看，2016年全国共有幼儿园23.98万所，入园儿童1922.09万人，其中在园儿童4413.86万人，教师共249.88万人。学前教育毛入园率达到77.4%。[1] 这说明了国家对学前教育机构的投入仍然严重不足，也反映了幼儿入园难的社会问题。另外，依据2016年《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》统计监测报告，2016年全国财政性教育经费中学前教育经费占比为4.2%，全国城市公办幼儿园1.74万所，农村公办幼儿园6.82万所。[2] 这说明当前民办学前教育机构成为了国家学前教育的主力军。但是这也表明民办学前教育机构相当于公办来说，因为资金和人员投入的问题，再加上一定利益上的竞争和无明确法律法规给予规制，使得幼儿进行学习与生活的环境无法得到有效保障。

（一）有关学前教育规制的法律法规缺失问题

我国当前没有专门规范学前教育机构这一法人主体的专门法律，除了几个部门规章外，很难再找到其他相关的法律法规。因此，这不但涉及学前教育的法律缺位，而且连行政规章也明显不足。正因为没有一部专门的法律来明确学前教育及其运行的法律地位和有关主體的责任，学前教育最多就只能依靠各行政部门来进行监管。但是法治社会强调依法行政，在没有法律可依的情况下，这行政监管显然难以做到合法有效。

在兴办学前教育、实施学前教育教学与管理、学前教育教育管理人员的资格等方面，用法治思维和法治方式来规范和管理学前教育已经刻不容缓。有关立法不但不能缺位，而且这些立法还须做到科学立法，民主立法，与我国的法律体系保持一致，注重其实效性。如何解决学前教育机构与幼儿及其监护人之间的法律关系问题，是学前教育立法必须解决的问题。

（二）学前教育各有关社会主体间的法律关系问题

学前教育建设发展过程中，有关社会各主体包括国家、社会组织及团体、社会个人等出资兴办幼儿园或托儿所等学前教育机构，从法律上就应当明确其所享有的权利和承担的义务。对于从事学前教育和管理的专业教育人员，其从业资质，考核要求及职业伦理要求等也需要在法律法规上得以明确规范。另外，有关幼儿在学前教育机构接受看护和教育的过程中其安全如何保障，学前机构如果对幼儿造成权利侵害如何承担责任，这些被广为关注的社会问题也需要得到明确法律的规制。

从我国《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《民办教育促进法》等的法律规定来看，无论公办或是民办学前教育机构都是具有独立法人资格的学校。在法律上具有独立法人资格，独立享有民事权利和承担民事义务的能力。而且这样的法人是公益性法人，不得以盈利为目的。因此，如果学前教育机构给幼儿的权利实施了侵害，如何承担相应法律责任也必须进行明确规制。另外，学前教育机构在依法成立并实施教育教学的过程中还须接受国家的行政监管，教育工作人员应当具备教师资格，教育机构具有保障幼儿人身安全的责任和义务。这些法律关系通过学校对学生的教育和管理内容来看，学前教育学校与在校学生之间的法律关系还应是一种双重关系，即部分民事法律关系与部分行政法律关系。[3]

二、制定学前教育法的必要性与可行性

运用法治框架下的社会治理方法，有针对性地制定学前教育立法，不但可以有效保障幼儿入园接受教育，还可以有效地预防和减少幼儿伤害事故的发生，这是十分必要的，具有立法的紧迫性。制定学前教育法是完善我国教育社会治理体系的需要。我国有关义务教育、中等教育及高等教育已有较为完善的法律制度，但唯独没有关于学前教育的法律法规，即使有一些相关问题也仅仅是参照现有法律法规，行政法规规章上仅有《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等规定，这使得我国的学前教育法律体系在整个教育法体系上为其短板，使得整个教育法体系缺乏统一性和连贯性。

制定学前教育法是推进我国学前教育事业发展的社会需要。国家在中长期教育改革和发展规划纲要上就已提出要大力发展学前教育，提高入园率和科学保教保质的要求。因此，运用法律的形式来确立学前教育在国民教育体系中的地位和作用，强化各社会主体的法律责任，明确政府主导、统筹和监管的责任，解决学前教育的管理体制，经费投入及教师编制等问题，视为当务之急。

从制度上来消除或减少侵害幼儿学生权利的行为，保障学前教育机构的正当权利，具体明确学前教育机构的投入与管理，学前教育机构工作人员及幼儿学生与其监护人等的法律权利和承担的法律义务，才能真正达到保护幼儿学生的权利，实现依法治校的社会治理结果。因此，通过立法来依法规范各方社会主体应负的法律责任，建立相应的安全预防与损害赔偿制度，明确校方、幼儿监护人、看护人等的法律责任，提供有效的法律制度保障，以达到有法可依的社会要求。

有关学前教育的立法问题多年来已成为国家立法提案的热点。自2000年在全国人民代表大会上有代表提出学前教育立法提案以来，有关人大立法机构与教育部门的合作研究就一直在进行，而且教育部在2011年还启动了学前教育立法工作。时至今日，全国人大出台学前教育立法已呼之欲出。

三、学前教育立法的调整范围

在立法上明确法律调整对象和调整范围是一部立法所必须解决的问题，这一问题的解决有利于所要处理的法律问题和所要调整的社会关系能够实际进行操作，防止在适用法律过程中出现无限扩大范围或无法确定而导致纠纷得不到有效解决。学前教育立法的调整范围需要考虑学前教育在国民教育体系中的地位，各级政府及其教育行政部门在发展学前教育过程中的主体责任，国家、社会团体及个人在进行学前教育的投资和教育管理过程中的权利和义务，最后还包括了各社会主体进行联合社会治理过程中的各种权利与义务。

学前教育法还需要明确学校与学生之间的法律关系，随着社会的发展，法治社会需要学校与学生之间的权利义务得到有效法律保障。另外，我国当前法律对学校出资人、学校与教职工之间的关系规定不明确，甚至存在冲突。这些问题的继续存在必将导致法律关系不清，出现问题难于依法处理。我们应该修改教育法与教师法以明确政府、学校投资人、学校与教师各自的法律权利与义务关系。[4]

四、学前教育法的基本框架和主要内容

学前教育立法的基本框架应当围绕国家与学校、社会与学校、学校与在校幼儿学生及其监护人等的法律关系来展开。同时，将那些在实践中被证明了行之有效的全国各地方学前教育立法内容吸收提炼以基本法的形式确立下来，从而发挥有效的法治保障作用。

（一）明确学前教育的性质及立法调整范围

当前，基于小学教育与初中教育早已纳入义务教育，国家正在计划将高中教育也纳入义务教育。因此，将学前教育也纳入国家义务教育范畴显然是没有太大争议的。发展学前教育就应当坚持国家义务性、社会公益性和国民的普惠性。依法确立学前教育的义务教育属性，其目的就是国家免费向公民提供幼儿教育服务，且保证质量合格和人身安全等。

学前教育法应当明确其调整范围，从总体上规定国家及各级政府的法律义务，国家发展学前教育的措施与方法。学前教育不但是义务教育，也是国家基础教育的重要组成部分，其建设发展是一项重要的公益事业。同时明确社会各种主体参与建设发展学前教育的权利与义务，在完全依赖国家发展学前教育还有困难的情况下，可以给予社会资源合理的引导或许可，或者通过国家购买服务的方式来保障发展学前教育。

（二）明确各级国家机关及政府主要職能部门的权利与义务

在建设发展过程中主要涉及国家经费投入、学前教育安全、人力资源供给、教育教学管理、教师与幼儿学生权益保护等。这些内容必须在学前教育法中得到明确规制。尤其是国家在人力物力的投入上必须得以明确。鉴于当前学前教育发展的客观实际，法律规制可以明确国家及社会各主体在发展学前教育问题上的投入分配，形成国家主导、社会参与的协同发展模式等等建设模式。

同时，发展学前教育还须考虑社会发展的不均衡性、地区差异性及人口密度等问题。在充分依靠国家、吸收社会参与协同发展的同时，利用市场等手段来共同建设发展。因此，确立国家公共财政投入的义务性，社会参与的协同性，经费保障的法定性是学前教育法不可或缺的重要内容。

（三）明确学前教育建设和发展过程中的教育管理制度

明确学前教育机构、幼儿园或托儿所等办学的基本要求，规制国家或社会各主体建立学前教育机构的准入条件，明确政府教育部门对学前教育机构的监管机制。在明确国家与社会各主体共同建设学前教育机构的同时，依法明确规范和监管制度。

（四）明确学前教育机构教师及管理人员的身份要求

明确教师及管理人员的法律权利与义务。充分利用市场机制，合理规范教师入职与考核，建立健全教师队伍的优胜劣汰机制。在依法确立教师及教育管理人员的法律地位的同时，合理规制有关工资福利待遇及晋升的基本条件，形成合理合法并行之有效的学前教育制度。

（五）明确学前教育机构的安全预防与事故处理制度

学前教育机构安全内容应当以预防为先，也是有效保障幼儿权利的最好办法。其内容涉及各级人民政府及其主管部门、学前教育机构举办者、学校及教职员工、幼儿学生的监护人等等。学前教育安全应覆盖幼儿园教育与婴幼儿早期教育，依托社区、深入家庭，建立多层次、多渠道的保教合一的综合服务网络。[5]

学前教育机构安全事故处理包含了处理机构组织的法定设置，处理过程的法定性及处理过程信息的公开性等内容。具体包括学前教育学校对幼儿学生安全事故导致的伤害事故的处理程序和事故责任认定及赔偿纠纷等问题。

参考文献：

[1]2016年全国教育事业发展统计公报，《光明日报》，2017年7月17日06版.

[2]2016年《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》统计监测报告.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201710/t20171026_1546618.html.

[3]胡劲松等.《校园伤害事故中相关法律问题的国际比较研究》成果公报.http：//onsgep.moe.edu.cn/edoas2/website7/level3.jsp？infoid=&id;=1336097841983398&location;=null.

[4]林鸿潮.论学校安全立法及其制度框架，《教育研究》，2011年第8期.

[5]吕苹.尽早立法，守住幼教底线，《中国教育报》，2017年12月3日第2版.

作者简介：

李嫚嫚（1984-），女，贵州桐梓人，贵阳幼儿师范高等专科学校讲师、法学硕士，研究方向：刑事法学，教育法学。