浅谈国有企业公司法人治理结构的完善

沈 亮

重庆高速公路投资控股有限公司

浅谈国有企业公司法人治理结构的完善

沈 亮

重庆高速公路投资控股有限公司

国有企业公司法人治理结构是为了维护股东、公司、债权人以及社会公共利益的需要，保证公司正常有效的运营，由相关法律和公司章程规定的在公司股东会、董事会、监事会和经理层之间形成的一种权力分配与制衡的制度体系。由于我国国有企业股东的特殊性， 虽然在建立健全现代企业制度的过程中取得了一系列明显的进展，但公司制在国有企业公司化改组进程中始终存在法人治理结构不健全、不完善，领导体制、决策过程、管理制度、管理方法、经营机制仍留有过去国有企业弊端等客观现实问题需要改进和完善。

国有企业；公司法；法人治理结构；问题；建议

一、如何理解国有企业法人治理结构

国有企业公司法人治理结构，简单讲就是为了维护股东、公司、债权人以及社会公共利益的需要，保证公司正常有效的运营，由相关法律和公司章程规定的在公司股东会、董事会、监事会和经理层之间形成的一种权力分配与制衡的制度体系。在上述制度的安排或规范下，责任和权力受到约束，决策和管理的范围及过程是有规则和程序的。股东、董事会、监事会、经营层相互之间不是一个纵向的等级关系，而是一组委托授权关系，是制约监督关系；各自的权力和责任都受到规则的保护和约束，也就是说任何一方都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，都不能超过边界，违犯程序，滥用权力，从而形成了相互制衡的管理体制，既保障了所有者的权益，又赋予经营层以充分的经营自主权，完全符合现代企业制度“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的基本要求。

二、新时期国企改革对于法人治理结构的更高要求

自《公司法》颁布以来，随着国有企业改革的进一步深化，现代企业制度下的法人治理结构基本形成，绝大多数改制为有限责任公司，股份有限公司以及国有独资公司的企业，并按照《公司法》的原则，初步形成了由出资方（股东）、法人机构（董事会）、监督机构（监事会）、经营层（企业经营管理者）等共同构成的法人治理结构。

2010年《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》正式出台，“三重一大”（即国有企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）集体决策的原则，又赋予了公司法人治理结构新的内涵。

进入十三五以来，随着国有企业股权多元化改革、PPP合作模式的全面铺开，中央对国有企业完善公司法人治理结构又提出了更高的标准，国有企业完善公司法人治理结构，成为贯彻落实党中央、国务院指示精神的重大举措，是全面推进依法治企、实现国有企业治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化国有企业改革和完善国有资产管理体制的重要内容。对于提高企业运营能力，提升管理水平，防范重大决策风险，维护国有资产安全具有重大意义。

三、当前现状及问题

我国开始国企改革迄今已有近40年的历史，由于国企股东的特殊性， 虽然在改革过程中取得了一系列进展，但公司制在国有企业公司化改组进程中始终存在法人治理结构不健全、不完善，领导体制、决策过程、管理制度、管理方法、经营机制仍保留过去国有企业弊端等客观问题需要改进和完善，真正有效的制衡机制并未实质性确立。本人结合实际工作总结了如下几点现状及问题：

（一）“所有者缺位”和“内部人控制”问题依然明显

我国的公司制改造是在计划经济体制基础上进行的，很多企业改制后国家仍是企业的唯一股东，而国家授权委托企业作为国有股权的代表，以所有者代理人的身份全权经营授权范围内的国有资产，表面上看所有者到位了，而事实上，这种所有-代理关系，由于缺乏必要的利益激励机制和风险约束机制，使所有者代理人并未真正扮演所有者的角色，作为国有资产所有权代理人的董事长、董事、监事，很难有效、规范的履行其职权，所有者的角色功能事实上依然缺位。此外，相当一部分国有企业还存在决策权与执行权合一，董事会成员与经理人员高度重合的问题，真正代表国有出资者的往往还是企业“内部人”，他们既代表国资，对国家负责，又代表员工，对员工负责，同时自己也是企业的一员，客观上也造成了“内部人控制”的错位现状。

（二）董事会结构欠合理，影响其职能的有效发挥

在现代公司法人治理结构下，董事会是企业的核心机构，但很多国有企业董事会职能并不能很好地发挥。主要原因，一方面是我国国有企业当前董事会成员中，内部董事占有很大比例，虽然也有职工董事，但由于这类董事因受缚于企业管理层的惯性思维方式，就企业发展难以提出新颖的战略观点，难于对管理层的工作进行客观公正的监督和评价，不能完全代表股东的利益；另一方面，由于没有专设具体办事机构和人员，董事会缺乏工作程序，部分国有企业董事长还兼任总经理，致使把握战略决策的董事长陷入事务经营管理中，造成了决策和经营这两者的职能都不能完全的发挥。

（三）监事会作用不能充分发挥

监事会是与董事会并立的常设机构，直接对股东会负责，统一对董事会、经营层进行监督。而在国有企业中，监事会由于往往缺乏具体的制度约束、定期的检查机制以及行使监察权的相应经费预算，致使监督工作程序不能很好地发挥作用。此外，多数监事仍为公司内部成员，由于无法回避企业员工这一隶属身份，使得监事会的工作常常处于被动状态，这也间接影响了监事会职能的真正发挥。

（四）董事、高管的产生方式不适应现代企业法人治理结构的要求

董事会是企业经营决策机构，董事长是法人代表，对股东负责，董事会全权领导和管理公司的一切经营活动，经营层是公司的授权执行机构，总经理、副总经理、财务负责人对董事会负责。按照现代企业制度要求，董事会选聘总经理，是一项重要权利，而现实中的大部分企业总经理、副总经理的产生方式还多为上级任命，或上级提命、委派后，由董事会聘任，老的体制大大弱化了董事会和监事会对经理层的制约，直接影响董事会与经营层之间权利制衡关系的形成。

（五）激励机制并未真正确立

目前国有企业对企业经营管理人员的任免和考核标准并未真正与经营管理人员的效绩挂钩。虽然目前国有企业改革已逐渐经历了从精神鼓励为主向物质刺激为主的转变，但无论是奖金分红还是年薪制，基本上都是以完成年度经营目标为分配标准，经营管理人员的“行为短视”现象仍然比较突出。同时国有企业工资收入相对较低，奖金水平也不高，使得相当部分的经营管理者存在着任期内追求个人利益极大化的倾向，究其原因，主要还是由于人力资本价值不能得到真正的体现，造成了经营管理者工作中出现越轨或越位的现象。

（六）新老“三会”有待进一步磨合

很多国有企业在改制之前主要以党委会、工会、职代会即“老三会”作为企业决策重大事项的相关依据；而现代企业法人治理结构则从股东会、董事会、监事会即“新三会”的层面重新定义了重大事项的决策程序，正确处理新老“三会”的关系是构建法人治理结构中必须面对的问题，目前新老“三会”之间仍然存在着许多不协调的地方，加上“三重一大”的决策原则赋予了国有企业完善法人治理结构新的要求，这也更加使得企业在实践过程中还需不断的探索和总结。

四、完善国有企业法人治理结构的途径和建议

结合国有企业自身特点，针对上述提到的普遍问题，克服国有企业改制过程中法人治理结构失衡的现象，本人以实际工作中的所见所感，提出如下几方面的完善途径和建议以供探讨。

（一）合理安排董事构成比例，建立和强化以董事会为核心的内部控制系统

建立和完善董事会是改进国有资产监管方式，确保出资人职责到位的客观要求。以董事会为核心的内控系统，要求董事会能够独立于股东大会和经营层独立自主进行管理和决策。结合实际工作中遇到的现实情况，主要体现在提高国有企业外部董事在董事会中的人数比例，外部董事建议逐步占到董事会成员的50％以上，这一做法既可有效处理董事会与经营层高度重合，这一目前国有企业公司治理结构中普遍存在的问题，又能充分发挥董事会的独立决策功能，有效维护国家作为股东出资人的相关权益。

（二）保障公司监事会有效行使监督权

结合个人工作经验，建议可从如下几方面完善：一是对监事身份进行限定，除职工选举监事外，股东监事应占一定比例，同时监事会主席与公司董事长、总经理不能来自于同一家股东单位；二是按照上级监管部门的相关办法规定，逐步实现国有企业监事会的外派。本人作为所在集团外派监事，认为该做法的好处是外部监事身份独立于所在公司之外，可更加客观的对公司董事会、经营层进行评价和监督，纠偏态度更加坚决，能够更为客观的维护股东利益；三是监事会在其成员中至少选任一名精通业务、财务、法律的执行监事，由其履行日常监督职能；四是建议将监事会聘请律师、审计机构和会计师事务所等专业第三方机构协助履行监督、检查职能所发生的相关费用，纳入外部监事所在公司的年度预算，从而在费用支出上保证监事会更好的履职。

（三）做好外部董、监事的储备工作

为确保国家作为出资人的主体身份到位，建议上级主管部门加强国有企业外部董、监事的储备工作。外部董、监事必须全面了解企业，并在经济、法律或管理方面具备一定的专长，必要时国资主管部门可派驻相关人员到企业进行挂职锻炼，进一步熟悉企业情况；同时加强对外部董、监事的培训、管理和考核，建立必要的业绩考核和决策失误追究制度。此外，储备外部董、监事的年龄结构必须合理，避免因年龄结构的断层，出现外部董、监事在一段时期内无人可派的情况。

（四）建立灵活的薪酬激励机制

针对国有企业工资实行总额控制，薪酬体系相对固化的现实情况，建议在实际操作中对经理人进行客观的绩效评价，董事长及经营层的收入水平也应与公司的盈利情况，为股东带来的回报挂钩，建议结合企业实际情况尝试建立市场化的绩效评价体系，将绩效考核与工资总额挂钩，加大工资调控力度，实行工资总额和工资发放“双控”管理，在保证激励的同时，做到工资合理、均衡和适度的增长。

目前北京、上海以及山东等省市的央、地国有企业已经开始了上述尝试；其中的华能集团就是比较成功的案例之一，华能集团在系统内统一制定了工资制度和标准，在理顺工资关系的同时，做到了收入分配结构的更加合理，同时该公司坚持效率优先、更加注重公平的原则，完善了工资总额管理办法、绩效考核与工资总额挂钩办法，经过多年来的发展，华能集团形成了一套成功的人力资源管理体系，员工对华能企业文化认同度高、归属感强，华能模式值得多数国有企业学习和参考。

（五）坚持发挥国有企业党委的政治核心作用，将党委会工作运行机制与现代公司法人治理结构进行有机结合

推进具有中国特色的国有企业公司法人治理结构改革，不能单纯效仿西方的法人治理结构模式，必须坚持并明确国有企业党组织的政治核心作用。落实到具体操作上，一是建议结合《公司法》规定和“三重一大”的相关要求，改进党委会发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营层依法行使职权，参与企业重大问题的决策；二是坚持党管干部与市场化选聘职业经理人相结合，加强和改进企业领导班子的管理；三是建议完善和优化党委会工作运行机制，通过企业各级党组织深入具体地参与企业经营活动，掌握企业生产经营的一线资料，为“新三会”提供真实可行的决策依据，将国有企业党委会决策机制有效融进现代公司法人治理结构对企业组织、领导体制、经营机制的要求当中。

［1］陈佳贵，冯虹.现代企业制度［M］.北京：经济管理出版社，2007.

［2］佛雷德蒙德·马利克.正确的公司治理［M］.北京：机械工业出社，2013.

［3］中央企业管理提升活动领导小组办公室.企业集团管控［M］.北京：团结出版社，2013.

［4］法律出版社法规中心.2016最新公司法及司法解释汇编［M］.北京：法律出版社，2016.