新型社区管理的村级集体经济发展路径——基于成都崇州的实证研究

徐苑琳

中共成都市委党校

新型社区管理的村级集体经济发展路径
——基于成都崇州的实证研究

徐苑琳

中共成都市委党校

农村集体经济是加快社会主义新农村建设的重要保证。本研究深入调研崇州市多个村级集体经济的发展实践，紧密联系“十三五”发展要求分析其面临的挑战和存在的问题，进而探索新型社区管理的村级集体经济发展路径，以期对农村经济可持续发展提供借鉴。

社区管理；村级经济

十三五时期，加快发展农村集体经济，在深化农村产权制度改革、增强农村基层组织力量、提高农村居民的组织化程度、推进农业产业化、规模化和创新发展等方面的作用日益突出。新型农村社区建设能够为村级集体经济发展争取政策、集约土地资源、扩大农业经营规模和配套现代社区管理服务。当前农村经济存在着政府公共财政不完全覆盖性和区域发展不平衡性的特征，因此，推进新型农村社区管理和建设，成为了营造农村现代化社会生活形态，推进农村社会经济发展的重要抓手。

近年来，成都市积极探索不同圈层、不同类型的村集体经济发展的途径和方法，以新型农村社区建设助力农村集体经济发展，不断完善改革配套政策，全市村级集体经济不断壮大。

崇州是国家“两权”改革试点县、国家农村金融综合配套改革试点县、四川省创建盘活农村资产资源培育农民增收新产业新业态示范县。在成都建设社会主义新农村的过程中，形成了一大批农民集中居住区和幸福美丽新村，新型社区建设稳步推进，村级集体经济的实力和水平也随新农村综合体示范建设得到了很大的提升。在2014年成都市除中心城区以外的14个区县农业经济发展中，崇州位居第5位（图1），其发展对成都市其他区县乃至中国农村的村级集体经济发展有很好的借鉴意义。

一、崇州新型社区管理的村级集体经济发展现状

图1　 2014年成都市近远郊区县农业产值情况

图2　 2014年成都市近远郊区县农村人均纯收入增长情况

（一）实现了良好的社会经济发展效应

截止2014年底，崇州共有25个乡镇，191（村）社区，已全部建立了新型的基层社区组织。设有62个社区居民委员会、973个农民专业合作社，通过“政府主导+村级组织+居民自治+市场化运作”的灵活组合的方式，实施新型社区的综合管理，不断推进村级集体经济，实现了很好的效应，2014年全市农业增加值达49.19亿元，比上年增长4.4％；农民人均纯收入达到13241元，较上年增长12.4％，在成都市近远郊区县发展中排名较为靠前（图2）；农民土地合作社示范基地农民人均纯收入14760元，比上年增长18.2％，农业产业化带动农户面达85％。

（二）构建了多元互补较为平衡的发展体系

依托于新型农村社区，崇州形成了以下三种主要的村级集体经济发展类型，实现了经济上的有效互补和良性发展。

1、资源依托型。借力山水、文化遗址等独具地方特色的自然人文资源发展村级集体经济，在文井江镇、鸡冠山镇、三郎镇、街子古镇、元通古镇等农村走出了创新开发推进产业的村级集体发展路径，大力发展生态农业、观光农业、乡村旅游等项目，从深层次美化了农村社区居住环境和人文环境，带来了很好的村级集体发展效应。

2、资本运作型。以桤泉镇、大划镇以及崇阳街道三和社区等为主，针对工业化和城市化进程中集体土地被征用后而积累的大量资金，进行资本化管理和运作，努力实现资产增值。一方面将一些有影响力的企业深度引导介入到村级集体经济发展实践中，另一面建立基于村级集体的民营企业，多路径盘活集体资产，进一步夯实了新型农村社区的经济支撑，大大增加了农村集体经济收入。

3、行业服务型。深入推进“一村一品”，以新型农村社区为单位充分调动当地特色经济优势，一方面大力发展现代农业，对农业产品及进行深度加工和生产，对特色农业项目进行全时段有偿服务，从而增加村集体收入支付服务方式；另一方面大力发展品类多样的服务产业，完善新型社区的综合服务配套，这一类型主要以隆兴镇、白头镇、王场镇、集贤乡、桤泉镇、公议乡、济协乡等区域为重点。

通过有效互补，崇州不断壮大农村集体经济，使新型农村社区逐步走向管理有序、服务完善、文明祥和，区域发展整体较为平衡（图3）。

图3　 2014年崇州部分乡镇农民人均纯收入

二、崇州新型社区管理的村级集体经济发展挑战和问题

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，要促进农产品精深加工和农村服务业发展，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系，增强农村发展内生动力。随着改革开放和市场经济体制的逐步完善，在社会主义市场经济条件下，如何改革新型农村社区管理，深入推进崇州村级集体经济健康发展面临着多种困难和问题：

（一）加剧的复杂严峻的形势压力

随着新农村和城市化进程的不断加快，农村社区规模日益庞大，社区人口急剧增长，农村社区已经成为了农村社会组织的落脚点、农村社会利益关系的交汇点和农村各种社会群体矛盾的聚焦点，各类社会矛盾和社会问题日益凸显。而党的十八提出了“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，…… 加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能。”①的要求，随着农村社区服务的逐步下移，农村社区在解决社区问题，提供社区服务等方面显得力不从心。虽然崇州依托于新型农村社区管理，农村集体经济在产业化、市场化运作等上也有了很好的发展成绩，但崇州农村集体经济从深度和广度上仍然没有达到与社区供求平衡。通过对大划镇、元通镇、集贤乡等部分乡镇进行问卷调查，我们发现农村社区居民普遍对社区内经营性的产业不太满意，78％的受调查者希望提升社区服务产品类型和服务质量，57％的受调查者希望升级社区内的产业生态，要促进解决日益突出的经济社会问题，崇州必须要在创新社区发展上下大工夫。

（二）突出的资金不足等支撑薄弱

村级集体经济发展资金短缺。受金融政策和收支方向增长影响，依靠村集体或者社区的力量，难以为农村集体经济发展提供有力的资金支撑。总体看，崇州集体业务收入相对稳定的村并不多，发展好的都是临近城镇、集镇和公路沿线的村，其区位优势明显。而位置偏僻、村落分散、信息闭塞的村，村级集体经济发展相对滞后，有些村主要依靠生活补贴，土地补贴等村级财政专项补助资金，缺少长效的经营性的收入，成为经济上的“空心村”。同时，村级集体的刚性支出和村级公用事业的负担日益增加。如白头镇五星村，2016年需要支付环境卫生管理费共计48万元，居民现共缴费22.36万元，在加上政府发放的公共服务资金12万元，缺口资金达到了13.64万元。由于五星村集体经济组织单一化，只有一个土地股份合作社，集体收入不够填补这笔村级管理的缺口资金，村级管理支付负担严重。而廖家镇、集贤乡等一些乡镇存在负债改造项目，使得村级集体出现了旧债未还，新债又添的不利局面。随着国家金融宏观调控，一般没有银行信贷条件的村集体经济组织，不得以个人或民间高息贷款的方式筹集资金，资金问题已经成为了制约农村集体经济发展瓶项。

另外，崇州农村集体经济的发展还存在着土地资源短缺、劳动力不足等问题。当前的集体建设用地以生态环境为重的政策，给村级集体经济将自然资源优势转化为经济发展能力带来了一定程度的制约，同时，农村集体经济发展在劳动力和人才上也显示了不足，减缓了村集体经济发展速度。

（三）严重的经济机制不健全阻碍

新型农村社区发展时间不长，存在着体制和管理不完善的问题，在一定程度上阻碍了村级集体经济发展。其一，市场导引不佳。在村级集体经济组织上，部分新型农村社区市场经济主体资格缺失，承担民事责任的资产基础不足，不能发挥独立主体的市场经营功能，多次错失村级集体经济拓展的机遇。其二，资产管理体制改革较为滞后。部分新型农村社区在经济制度建设、政务村务公开、民主监督等方面还很不健全，大大削弱了村级集体经济的优势整合效应，部分乡镇干部和群众法制民主意识创新淡薄，使得某些经济政策在实施上存在“越位”和“缺位”，过分强调缺乏资金、人才、技术等客观条件，未能形成科学规范的集体资产运行机制，部分集体经济项目的执行力比较差，甚至存在经济管理混乱、财务不清、纠纷屡现的状况。这些导致了崇州部分乡镇村级集体经济增长形式较为单一，集体资源资产管理运营不善，村级集体经济发展的内在动机不足。

三、新型社区管理的村级集体经济发展策略

（一）抓住机遇，整合优化型体系

紧紧围绕“十三五规划”目标，充分把握新型农村社区建设这一重大机遇。一是加强调研和统筹规划。积极应对新形势变化，深入调研农村群众的经济、生产和生活等需求，以科学的新理念创新村级经济管理机制，提升基层组织经济运营和服务能力，解决村庄的公共品供应和秩序稳定等问题，推进村级集体经济和新型社区建设快速发展。二是打造整合型村级经济体系。加大完善农民合作社以及其他新型农村合作经济组织的相关制度，构建多村联合、村企合作、优势互补的经济发展体系，促进资源的流动和区域共享，不断健全公共服务均等化规划、体系和标准，减轻农村集体经济组织在农田水利建设、环境整治、交管维护等基础设施方面的负担，壮大教育、就业、医疗、养老等现代农村社区服务经济，进一步优化农业产业结构，促进农村内源发展，提高农村集体经济抗风险能力，实现村级集体经济的规模化、集约化和可持续发展效应。

（二）创新增长，拓展多元化经济

积极探寻村级集体经济的新增长点，以市场化、产业化为突破，学习借鉴国内外的先进做法和经验，科学引资引智，因地制宜发展多元化集体经济，以多种产业模式解决村级集体经济发展的资金、资源、人力等困难，实现集体资源资产的增值。结合崇州实际，建议重点发展以下三种产业经济。一是物业经济。可参考江苏省南通市农村利用市镇村三级财力发展购入楼宇场地，通过社区实施物业经营，增加经济收入的做法，在符合规划布点和取得建设用地使用权的前提下，建设位于社区和农集区内的铺面、写字楼、美食街等，通过拍卖承包或招商等手段，进行商业性的物业经营，为集体经济增收；二是产业经济。充分发挥新型社区的经济引导优势，立足不同乡镇的比较优势，分类指导实现产业分工。鼓励各乡镇、村大力推进产业集聚，引导各种生产要素向产业区集中，并结合社区文化等对产业园区进行旅游、娱乐、艺术等周边产业开发，扩大社区消费和对外市场，谋求集体经济的大产业联动发展效应；三是理财经济。利用新型农村社区的公信力，深化政府性的金融平台合作。将村集体的资金资产，嫁接到城投公司等保障性高的政府平台上进行金融运作，化解村级集体经济发展资金瓶项，同时通过风险可控的有条件的资金注入，持有生产前景好的企业的股份，实现资金增值，拓宽集体资本资金收益渠道。

（三）着眼未来，升级现代型组织

着眼村级集体经济的长远发展，深度拓展新型农村社区的村级集体经济管理一体化体制机制，积极探索构建现代新型社区集体经济组织形式。一是不断优化现代社区领导组织建设。发挥新型农村社区的整合性优势，深入推进资产管理体制改革。进一步强化对乡镇、村干部的教育培训，提升其经济工作的理念和综合能力，逐渐消除当前不利于村级集体经济发展的体制性因素，不断完善村级集体经济管理体系和相关政策法规，加快推进农村集体资产确权，打造现代型的农村经济市场资本管理平台，精心培育与引导市场发展、持续拓展良性的资产经营；二是建设现代型村级治理社会资本组织。激发经济发展内源动力。深化社区民众的村级集体经济管理参与强化新型社区重大事项集体商议机制，强化资金投入、资产处置、协议签署等村级集体经济事项的监督和管理。同时，建立规范的村级集体经济组织体系，发挥村民委员会、村民议事会、农业科学技术协会、法律援助会等各类组织的经济促进效应，不断提升干部和村民的经济组织运营能力，在新型农村社区建设过程中，规范处理村级集体财务责权不清、运作混乱等问题，实现集体资产收益保值、增值目标。

注释

①http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11293877/ n14996868/n14996963/15022888.html

［1］薛继亮.农村集体经济发展有效实现形式研究［D］.咸阳：西北农林科技大学，2012.

［2］武陟县编办.武陟县推进农村社区建设的探索与思考［J］.中国机构改革与管理，2014.6.

［3］孙正，张焘.论农村集体经济发展对新型农村社区建设的推动作用［J］.知识经济，2011，10.

徐苑琳，中共成都市委党校副教授。