江苏职业教育城乡一体化：契机、障碍与突破路径

陆彩兰 姜明房

摘 要 职业教育城乡一体化是职业教育现代化不可或缺的阶段性内容。目前，江苏职业教育城乡一体化的契机主要体现在政策意图、产业发展、个人价值实现需求等方面。然而，城乡二元失衡引致的社会偏见、有限市场化诱致的教育资源单向配置、基层政府追求政绩导致的短视效应、教育体制固化造成的农民工职业教育缺失，都给江苏职业教育城乡一体化带来极大障碍。对此，应加快农村产教融合，改变传统的社会偏见;构建城乡要素双向流动机制，扭转教育资源的单向配置;重新定位角色，消除基层政府的短视效应;推行就地培训机制，弥补农民工职业教育的缺失，从而促使江苏职业教育尽快实现城乡一体化。

关键词 江苏;职业教育城乡一体化;契机;障碍;突破路径

2018年，江苏省人民政府出台的《关于加快推进职业教育现代化的若干意见》提出，要在今后5年，着力发展质量高、贡献度高、社会认可度高的现代职业教育，以支撑“强富美高”新江苏建设。现阶段，职业教育城乡一体化是职业教育现代化不可或缺的阶段性内容，是指基于统筹城乡发展的角度，整合城乡职业教育资源，以实现城乡职业教育的优势互补、双向流动和协调发展的过程。

一、江苏职业教育城乡一体化的契机

新的时代赋予职业教育以新的使命。江苏作为经济强省和教育大省，其职业教育城乡一体化发展在政策意图、产业发展以及个人价值实现需求方面具有可以把握的契机。

（一）政策意图的引领

农村职业教育是城乡职业教育统筹发展的短板。实现职业教育城乡一体化，必须考虑农民、农业和农村的诉求。对待城乡职业教育应一视同仁，城乡职业教育有着各自不同的职责分工和教育服务对象。其中，农业职业教育的重要职责是服务乡村振兴，为农业农村培养知识型、技能型、创新型实用人才，壮大农业后继力量。近年来，为解决职业教育领域的城乡二元矛盾，《江苏省中长期农业农村人才发展规划》《江苏省关于推进农业农村人才振兴的意见》等政策文件先后出台，其意图就是要强化和提升全省农民职业教育水平，实现乡村人才振兴[1]。2018年出台的《江苏省乡村振兴战略实施规划》提出，要组织实施农民继续教育工程，更加突显了农村职业教育的重要性。

在这些政策的引领下，江苏各地纷纷制定激励农村职业教育的策略和措施，并在经费支持、项目扶持、资格管理、人才激励等方面为农村职业教育提供良好的实质保障和动力机制[2]。在经费支持上，给予涉农非全日制中职学生全部免学费补助，如南京市积极支持青年大学生成为新型职业农民，对120名毕业后连续务农满3年的青年提供学费补助达270万元;在项目扶持上，对于中职以上学历的职业农民，既鼓励其优先申报涉农项目，还优先考虑将其创办的经济实体评为示范性合作社或家庭农场;在资格管理上，将中职以上学历的农民直接认定为新型职业农民，如镇江将该类农民优先聘请为非公益性农技推广人员，并担任省市农业项目指导员，又如吴中区将15名中职涉农学员评定为助理农艺师;在人才激励上，制订现代农业领军人才培养计划，如扬州市将高职毕业生优先纳入“英才培育计划”，而镇江市则设定“金山英才计划”，将该类人才优先推荐为农村新型职业农民标兵、创业致富带头人等。

（二）产業发展的带动

近年来，江苏城乡产业发展的总体规模持续扩大，产业转型升级步伐明显加快，对城乡职业教育起到了明显的正面作用。

一方面，产业发展带动了城乡职业教育规模和专业类型的变化。2018年江苏GDP达9.25万亿元，排名全国第二;第三产业占GDP比重高于50%[3]，明显超过第二产业，产业结构稳定形成了“三二一”格局。同时，新材料、新能源、节能环保、医药、软件等新兴产业发展迅速，现代农业的地位持续上升，生态、绿色、观光、可持续发展的农业理念深入人心;大数据、云计算、人工智能、物联网等新兴技术不断涌现，并逐渐向各行各业渗透。在产业发展迅猛的形势下，企业对高素质高技能劳动者的需求总量和类型也在持续增长，这无疑要求城乡职业教育不断调整专业数量和类型，并进行办学模式的创新，以适应江苏城乡产业的发展。

另一方面，产业发展的地区特色推动城乡职业教育的个性化发展。苏南地区城乡经济差距整体较小，产业集群度、转型升级和创新的积极性都比较高，在全省产业发展中处于领先地位，对各类人才的需求量居于全省首位，因而对城乡职业教育的推动力最强，而且由于苏南地区经济比较发达，对城乡职业教育的投资力度也很大，这使得城乡居民都能够获得优质的教育培训机会，促使城市职业教育与农村职业教育对接，从而为苏南农村产业输送急需的人才。苏中地区城乡产业目前趋向于融合，并逐渐形成较明显的产业特色，对各类人才的吸纳水平呈现上升趋势，比如，特色农业常常需要在农技人员指导下引进新品种、新技术等，对传统名、特、优产品进行嫁接，使新产品品质或功能升级，以便占领市场取得较高效益。这就需要农村职业教育能够相应培养出大量专业型农技人才。与苏南、苏中地区相比，苏北地区城乡产业整体较落后，新型工业化、城镇化是其目前的工作主线，对各类人才的吸纳水平处于初步上升阶段，但相对于以往，其产业发展仍然带动了城乡职业教育水平的提升。

（三）个人价值实现需求的推动

根据马斯洛的需求理论，人的需求是多元的且呈现阶段性上升趋势。从基本层次的生理、安全需要，到较高层次社交、尊重需要，直至最高层次的自我价值实现需要，实际上是人的需求逐渐觉醒的过程。个人价值需求要成为现实，必须拥有认识和改造世界的机会，而在劳动过程中施展职业才能则是实现个人价值的机会和途径。对于职业教育来说，其教育质量的优劣决定了人的专业才能高低，并进而影响劳动者个人价值的实现。同时，职业教育质量的优劣还能够尽快唤醒个人价值实现需求，当个人价值实现需求被唤醒时，人们更加希望通过职业教育来获得更多的专业技能，并通过努力工作来满足个人价值实现需求。过去，人们对职业教育充满了偏见，认为职业教育不会带来高收益，职教毕业生没有远大前途。然而，随着时代的变化和城乡居民受教育程度的提高，人们开始意识到，拥有高学历高技能的人才是当今社会最受欢迎的，应当获取高的劳动报酬。

目前，江苏职业教育对象以15～22岁的青少年为主，这部分群体对自我价值实现的需求最为旺盛。而且现阶段江苏已经在全国率先实施学制改革，通过中高职“3+3”、中职与本科“3+4”、高职与本科“3+2”以及高职与本科“4+0”等衔接模式[4]，逐步打破职业教育的“天花板”，打通“中职—高职—应用型本科”的上升渠道，使得人们对职业教育充满了信心，从而助推个人价值需求的愿望得以实现。可见，个人价值实现需求在很大程度上直接推动了城乡职业教育的一体化发展。

二、江苏职业教育城乡一体化的障碍

从目前来看，江苏职业教育发展的政策、产业和人才需求等外在条件总体趋好，但在推动职业教育城乡一体化方面仍然存在以下亟待解决的障碍。

（一）城乡二元失衡引致的社会偏见

城乡二元分割是一个世纪性难题，人们对“三农”产生的社会偏见也由来已久。传统观念认为，农村社会摊子大、问题多、经济发展落后，农民无钱无权无势、文化水平低，农业领域一穷二白、没有前途。要实现国家繁荣富强，城市工商业才是最靠谱的，由此产生“城市优先发展”的观念，并进一步认为“城市职业教育应当优先发展”，从而导致职业教育在城乡之间表现出较大的发展反差：城市职业教育蓬勃发展、农村职业教育日益萎缩。与此同时，受“鲤鱼跳农门”和“务农没前途”等思想的影响，大多数家庭不愿子女接受涉农职业教育，而选择非农职业教育，即使因为入学成绩不理想而无奈选择涉农专业，临近毕业也要设法进入非农行业，从而造成职业院校涉农专业和农村领域就业双双受冷，农村劳动力离农脱农的现象非常严重[5]。另外，现有农村弱势群体缺乏终身教育理念，对农村职业培训态度不积极，在很大程度上阻碍了农村劳动力素质的提升。

笔者调研发现，近10年来，江苏农林职业院校数量锐减，招生专业脱农现象明显。目前高职农林专科院校仅剩江苏农牧科技职业学院、江苏农林职业技术学院、苏州农业职业技术学院、徐州生物工程职业技术学院和南通科技职业学院（原名为南通农业职业技术学院）5所。这些院校虽然仍在继续培养部分专业农技人才，但招生规模锐减。而中专层次的学校出于生存压力，绝大多数都已经改头换面，不再以“农”字来命名学校，而且专业设置非农化特征突出，只有个别学校仍然保留现代农艺、畜禽、植保等少量涉农专业。唯有江苏省农业委员会直属的江苏省农业广播电视学校，直接表明面向农村开展远距离中专教育及培训。这使得“谁来种地”“谁来振兴乡村”的问题更为严峻。可见，城乡二元分割及差距导致社会偏见的存在，進而对职业教育城乡一体化造成极大障碍。

（二）有限市场化诱致的教育资源单向配置

有限市场化是对十一届三中全会以来城乡关系政策的描述，即对于城乡发展实行计划和市场双轨制。一方面，在农村打破“政社合一”的体制，建立起家庭联产承包责任制，允许各类生产要素如劳动力、资金等在城乡之间的相对自由流动，具有一定的市场化性质;另一方面，坚持统购统销和户籍控制政策，强化国家对集体土地征用的垄断权，对土地、户籍、人口生育、社保和征粮等部分资源进行计划管理。这种城乡关系政策不具有彻底的市场化性质，而是“有限的”市场化。由于城乡、工农要素报酬的差异悬殊，“有限市场化”政策引致了各类优质资源纷纷向城市单向配置，使得城市职业教育在软硬件资源的拥有量方面占有明显的比较优势，从而能够吸引更多的优质资源。与此相对照，农村职业教育在软硬件设施、经费投入、师资力量和入学生源等方面的拥有量却明显不足，常常因为走入窘境而不得不向非农方向转型[6]。

江苏许多地区纷纷将农村职业教育资源用于城市和非农职业教育，导致涉农专业资源日渐捉襟见肘。最为典型的莫过于直接将涉农教育资源并入非农职业教育，如扬州环境资源职业技术学院的前身为江苏省农业学校，现已与扬州市职业大学合并，其师资也大部分向非农教育方向转型。而江苏农林职业院校数量的锐减和涉农专业的转型也表明，农村职业教育资源严重不足是不争的事实，这使得农村职业教育更加萧条，城乡职业教育整体的非农化倾向十分突出，造成职业教育发展的偏向型和单一化，对职业教育城乡一体化极为不利。

（三）基层政府追求政绩导致的短视效应

职业教育属于典型的准公共产品，政府承担主要的供给责任。由于农村职业教育自身“造血”功能不足和资源受限，往往难以和城市职业教育享受同等“市民待遇”。所以，发展农村职业教育，改变城乡职业教育二元分割的格局，亟需政府发挥强大的作用。基层政府位于行政体制的末端，面临的各方压力较大，其对政绩的追求通常以GDP为指标，容易在职业教育城乡一体化中产生“短视效应”。一方面，基层政府与一般利益主体一样，也是理性经济行为主体，具有自身利益诉求，必然会对比投入与产出，并以此判断其投入行为能否长期进行。农村职业教育主要面向三农服务，投入大、周期长、资金回收慢，难以产生立竿见影的效益。同时，鉴于农村职业教育的外溢效应和劳动力转移产生的教育成果流失，使得政府认为其资源投入与教育收益所得不成正比。此外，农村职业教育发展还受到地方经济发展水平和政府财力的巨大限制，基层政府必然会动用行政权力将有限资源配置到具有明显经济效应的城市职业教育中去。另一方面，基层政府的主要领导如果发生职位变动和更替，不同领导的政策思路可能会对职业教育的制度和具体措施产生影响，继而出现“一届领导一届政策”现象，使得基层政府对职业教育的支持缺乏连续性和长期稳定性，在有些情况下甚至引发基层政府对职业教育支持停滞的情况。基层政府的这些“短视效应”往往造成城市职业教育的相对扩张和农村职业教育的不断萎缩。

（四）教育体制固化造成的农民工职业教育缺失

从城乡职业教育的分工来看，城市职业教育主要面向城市和非农群体，而农村职业教育对象则是农村和农业领域的相关群体。随着工业化和城镇化的推进，农村劳动力源源不断流向城市和非农行业，形成了大量的农民工群体，这就要求城乡职业教育按照形势变化适时调整受教育对象的范围。长期以来，江苏教育体制一直固守“分级办学、属地管理”原则，对农民工职业教育造成了极大困扰。农民工既是农又是工，大部分是农村户籍，身份比较尴尬，职业技能不高，且目前教育部门仍然以户籍为属地管理的主要依据，因此农民工只有回到农村才能接受到职业教育。事实上，离乡又离土的农民工若是回到户籍所在地参加教育培训，对他们来说成本则太高了。特别在当前，新生代农民工已成为农民工群体的主力军，他们当中有许多人从小就出生在城市，其驻城务工的目的是希望融入城市，成为城市一员而享有城市职业教育的收益。不仅如此，农民工从事的非农工作性质也意味其应该参加非农的城市职业教育。但是，受到用工季节性强、农民工就业流动性大等因素的影响，很多企业担心培训成果外溢，对农民工职业培训普遍缺乏动力，这导致农民工就业技能缺失[7]，只能接受低层次的工资岗位。总的来说，农民工职业教育的缺失缩小了职业教育的实际覆盖范围，使得城乡职业教育之间形成了空白地带，阻碍了城乡职业教育的衔接，最终无法实现职业教育城乡一体化。

三、江苏职业教育城乡一体化的突破路径

（一）加快农村产教融合，改变传统的社会偏见

改变世俗偏见的最有效方式，就是让农村职业教育对农村产业产生较大影响，并尽快实现农村产教融合。尽管产教融合最初以城市为重要载体，然而，仅仅关注城市产教融合并不能促使职业教育城乡一体化，只有重视乡村振兴战略下的农村产教融合，才能全面实现职业教育和产业的双赢，让农村和城市一样共享改革成果。

一方面，要加强职业教育与现代农业的深度融合。随着生态农业、休闲农业、设施农业和功能农业等的出现，现代农业逐步形成为三产高度合一的、多种产业形态融合的新型农业。作为农业大省，目前江苏拥有国家级园区17个、省级园区112个（包括21个渔业专业园区），市级及以下园区有200多个，至2019年已有6家产业园入围国家现代农业产业园[8]，这些产业园优势突出、特色鲜明，成为全省现代农业产业园建设的样板[9]。职业教育应顺应现代农业的发展需求，主动对接“三农”，创建“双层面”的校内与校外产教融合发展机制。在校内，打造教学与农业产业“双元一体化”基地，以满足专业发展和教学实习的需要;在职业院校与现代农业产业之间，通过政府搭建平台，构建校内外“集团化办学”模式，实施办学、育人、就业、技术研发等方面合作。同时，探索资金、技术、人才等现代要素在校企之间的相互融合。在资金方面，以互利互惠为前提，通过股份制合作，引入多元化投资机制，构建政府、现代农业经营主体、职业院校之间的利益共同体，达到资金融合;在技术融合方面，职业院校可以将现代农业作为依托载体，进行农业技术的研发、试制，并将研制成果进行试点应用和产品培育，使产教融合更具有实际价值;在人才融合方面，实施双师互驻制度。通过建立“学校技师工作站”和“农业企业教师工作站”[10]，吸收优秀的农业技术人员长期参与职业教育，将实用技术技能传授给学生，并与教师进行技术研发合作。同时，职业院校定期选派教师进入农业部门工作，提升实践能力并帮助解决农业经营主体的实际困难。

另一方面，推动职业教育与小农户的适应性融合。在江苏，小农户是土地承包经营的主体，数量多、经营规模极小，其家庭成员的非农流动性强，而且随着城镇化的发展，目前很多小农户家庭成员已经出现了“新农民”和“新市民”的分化趋势。尽管江苏近期提出了“至2022年，每年培训小农户12万人以上”的目标[11]，但其培训的小农户缺乏针对性。对此，农村职业教育应根据小农户分化的特点，及时调整办学思路，既要为那些专门务农者提供农业技术应用和经营管理知识的培训，将职业教育办在田间地头，组织农业科技专家进行现场教学，使务农者成为懂技术、善管理、会经营的新型职业农民;还应为即将成为“新市民”的小农户家庭成员谋未来，并依托政府的支持，主动联系非农培训经验丰富的城市职业教育机构，采取合作教学方式进行非农岗位职前培训，以构建城乡职业教育体系协同育人的新模式。

（二）构建城乡要素双向流动机制，扭转教育资源的单向配置

所谓城乡职业教育要素双向流动，就是让资金、师资、生源、技术和信息等要素资源在城乡职业教育之间无障碍流动。由于实现职业教育城乡一体化的重点在于补全农村职业教育这个短板，因此，要利用城乡要素双向流动机制，坚持“留得住、引进来”原则，既留住农村本土资源，更要吸引城市教育资源向农村配置。当然，要素资源流向的背后是对利益和个人价值的追逐。对于农民来说，长期的困顿需要实现改变，城乡差距的存在使得城市具有很强的吸引力，因此迫切希望进入城市改变现状，这是完全符合市场规律和个人需要的[12]。随着工业化和城镇化的不断推进，江苏多数地区农村青壮年劳动力已大量转移至城市，造成农田撂荒、宅基地闲置、空心村与老人村等现象比比皆是。与此同时，较高的城市化水平也带来了如交通阻塞、住房紧张、物价上涨、子女受教育困难等一系列社会问题，极大阻碍了城市的可持续发展。面对这些城市问题，相当一部分城市居民开始萌生下乡就业创业的想法。若及时引入城乡要素双向流动机制，则能够促使城市资源自由流向农村地区，扭转城乡教育资源的单向配置与农村职业教育优质资源不足的矛盾。

一是要加快农村薪酬制度改革，激励劳动力向农村流动。劳动力自由流动是促使城乡要素双向流动的首要前提，既有利于农村产业的发展，也为农村职业教育带来了更强的师资力量和更多的生源。基于此，应逐步消除人口双向流动的户籍壁垒，提高农村就业者的工资薪酬、住房补贴、社会保障等待遇，并适当高于城市就业者的平均水平，使之能够留住农村本土优秀人才。同时，鼓励热爱农村的城镇劳动者向农村流动，特别是吸引受教育程度较高的劳动者到农村从事现代农业，成为符合“三农”发展的新型职业农民，进而使其所承载的资本、知识、技術、信息等要素协同向农村流动。

二是深化农村宅基地使用权改革，提升职教人才入乡居住的机会。农村宅基地使用权平等交易是促进城乡要素双向流动的基础性环节。要通过农村宅基地使用权改革，让入乡的城市职教人才能够在政府公共资源交易平台购买到合适的农村宅基地使用权，只有使其安心在农村扎根，才能推动农村职业教育事业的发展。

三是引入多元化筹资机制，壮大农村职业教育的资金实力。职业教育所具有的准公共产品特性，决定了它不能仅由政府来承担投资的重任，而是可以引入市场力量，允许金融资本、民间资本进驻农村职业教育领域。政府要以多元化办学体制改革为突破口， 以具体项目为纽带，综合运用政策、税收等杠杆来撬动金融信贷和民间资本共同参与农村职业教育发展。

（三）重新定位角色，消除基层政府的短视效应

过去，我国政府对地方官员政绩的考核标准一直采用的是经济指标，对城乡职业教育的具体事务干预太多，导致基层政府的短期逐利现象非常突出。从政府发挥的职能来看，应该以促进民生改善、社会进步、国家富强和人民幸福为主要目标，做好宏观调控方面的服务。政府进行宏观调控可以采取立法以及财政、税收、产业等政策来完成。政府在城乡职业教育发展中应该积极转变职能，合理定位，扮演好立法者、调控者、服务员和监管者的角色。一方面，从立法角度明确农村职业教育的主体地位和重要职责，制定适合本地发展的职业教育长远规划，改变城乡职业教育不平等待遇，规避基层政府在职业教育投资过程中的非理性行为;另一方面，发挥财税政策的作用，创造良好的农村生态环境，吸引资金、人才、技术、信息等各项资源流向“三农”领域，既为农村职业教育发展解决了软硬件设施和师资保障问题，也优化了新型农业经营主体培育的条件，从而推动农村产教融合，促进乡村振兴战略顺利实施。

（四）推行就地培训机制，弥补农民工职业教育的缺失

教育培训是提高劳动者技能的有效手段。2009年，江苏省教育厅曾号召全省乡镇成人教育及职业教育机构做好返乡农民工的职业教育和技能培训工作。然而，对于大量进城农民工来说，经济资本薄弱、文化资本欠缺、社会资本赤贫决定其求职需求与用工需求无法匹配，而职业教育的缺失更加大了进城农民工就业结构转变的难度，阻碍其职业身份转换，限制了农民工阶层向上流动的空间。江苏企业尤其是苏南企业经常出现“民工荒”困扰，根源主要是未接受职业教育与培训的农民工无法满足企业对熟练技术工人的需求。其实，“民工荒”并非农民工“数量荒”，而是“教育荒”和“技术技能荒”。所以，现阶段的重点工作应是基于农民工的流动特点，采取就地培训的方式，解决其职业教育缺失问题。一是按照受教育程度、就业倾向和技能高低，将农民工分成不同层次和类别，精心设计培训内容，教学活动中实践为主、理论为辅。二是以农民工所在企业为职业培训场所，就地取材，实施“干中学”“学中干”培训，以适应农民工的学习特点，使之更容易获得职业技能。三是根据农民工现有条件，并灵活运用信息化技术，实现集中培训与就地培训、长期与短期培训、学历教育与非学历教育、线上教育与线下教育等相结合的多种形式，增加农民工职业教育的可能性和可行性，使其真正得到实惠。

参 考 文 献

[1][2]张曦文.江苏：探索农民职业教育新路径[N].中国财经报，2019-09-08（3）.

[3]中国共产党江苏省委员会宣传部.2018年江苏GDP首次突破9万亿元“稳、优、好”成年度关键词[EB/OL].（2019-01-26）[2019-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1623691915828209605&wfr=spider&for=pc.

[4]光明日报调研组.40年首创多个“全国第一”，江苏职业教育是如何领跑全国的？[EB/OL].（2018-09-09）[2019-08-17].https：//www.sohu.com/a/252781944_214420.

[5]张旭刚.乡村振兴战略下农村职业教育产教生态系统的失衡与平衡——基于教育生态学的视角[J].职业技术教育，2019（10）：53-59.

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[10]郑义，张小华.农业高职院校实训基地建设与运行管理研究[J].黑龙江畜牧兽医，2015（9）：30-32.

[11]新华网.江苏多举措扶持小农户发展 至2022年每年培训12万人[EB/OL].（2019-10-14）[2019-10-29].http：//www.xinhuanet.com/local/2019-10/14/c_1125103030.htm.

[12]于君.新时期基于农民工诉求的城乡职教一体化发展策略[J].成人教育，2019（2）：56-61.