社会学制度主义视角下现代职业教育体系国家制度建设分析

王晓杰+谭绍华+张俊生

摘 要 现代职业教育体系国家制度是国家职业教育制度的集合，它在各种机构与组织、权力与行为的关系中交织形成。基于社会学制度主义，现代职业教育体系国家制度建设包括规制性要素、规范性要素、文化-认知要素。目前，我国现代职业教育体系国家制度建设面临以下困境：制度环境固化，良好的制度建设氛围营造受到阻滞；制度包容性不够，协调、针对性的制度规范难以确立；制度供给不足，系统、科学的规制性框架尚未形成；制度化过程乏力，有效的制度关注与执行难以到位。现代职业教育体系国家制度建设要走出当前困境，应营造制度建设氛围，达成制度文化认同；明晰制度规范尺度，确保制度的灵活性；直面制度现实需求，强化法律法规供给；调动多元主体参与，落实各方主体权责。

关键词 现代职业教育體系；国家制度建设；社会学制度主义

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）25-0018-05

一、制度分析：对社会学制度主义的解读

1984年，“新制度主义”最早出现在《新制度主义：政治生活中的组织因素》中，此作品是新制度主义兴起的标志，为深化制度研究奠定了坚实基础[1]。社会学制度主义是新制度主义的代表性分支，其在理论上有涂尔干的结构理论、韦伯的合法性理论以及社会组织理论作为支撑，制度分析更合理、科学。社会学制度主义分析具有不同于其他制度分析方法的鲜明特性：一是强制性，通过定义“法令规章体系”，概括旧制度主义含糊不清的一系列法律法规和规章制度；二是将社会的文化认知，即“共同意义”“普遍的符号体系”构建作为制度产生的根本机制[2]。

从制度的概念来看，社会学制度主义是从更广泛的意义上对制度进行界定，打破了制度与文化概念上的界限，把文化本身也界定为制度[3]。斯科特主张“制度是由物质资源、符号性要素、社会活动构成的持久社会结构，包括规制性、规范性和文化—认知要素”。也就是说，制度不局限于实体的制度，不单是法律、法规、规章，同时也包括被合理证明的行为规范、行动者共同行动的逻辑及共同信念等。

从制度建设的角度来看，职业教育制度建设不仅取决于体系内部的行动者，更是由外部制度环境所决定，权力规制和文化积淀发挥着突出作用。制度之所以能够建立并存在是由于其能适应某种文化环境，这种环境赋予了制度以合法性[4]。基于此，制度建设应在规制与文化之间保持适度的张力，由表及里，从更广泛的意义上厘清制度要素，充分考虑文化对制度建设的影响。

从制度与行动者的关系来看，制度的产生、发展和创新过程都离不开人，制度一经制定、实施便会成为事实存在，就对生活在其中的人产生作用。制度的功能并非仅向行动者提供策略动机，也会影响行为者的身份认同、个人喜好、共同意义的构建。同时，制度得以实行或适用主要是由于人们主观上以制度为取向规范自己的行为，而非仅是制度的强制性促使人被动地服从于制度[5]。强制性的规制并不能达成制度所预期指向的行动者的行为方式，行动者的认同与主观接纳是制度化得以实现的必要条件。

二、社会学制度主义视角下现代职业教育体系国家制度的要素

社会学制度主义主张制度由规制性要素、规范性要素、文化-认知要素构成，三要素由表及里、相互影响，如表1所示。其中，具有强制性的规制性制度文本是基础，当制度要求逐渐被主体选择性接纳，制度便以社会责任的形式发挥规范作用。而制度最终能够真正发挥效力的内核是文化—认知要素，只有行动者达成对制度的理解与认可，制度才得以有效运行。基于社会学制度主义的分析视角，现代职业教育体系国家制度建设应关注文化背景在制度化过程中的作用，建立起以规制性要素、规范性要素和文化—认知要素为基础的交互作用的制度系统，通过沟通制度与文化，体现出制度被社会所认可的文化特质[6]。

（一）规制性要素

规制性要素即强制性要素，处于制度表层，相对易于设计、安排或修订，包括法律、法规和规章制度等。制度要发挥其在国家与社会发展中的影响和作用，需要建构人们互动的稳定性结构模式，来增强事件的可预测性和秩序，降低不确定行为发生的几率。规制性因素就是通过强制性的机制来制约、调节和规范社会行为。现代职业教育体系国家制度需要以国家权威为秩序基础，以法律制裁为保障性基础，利用法律、法规的工具性，通过禁止、鼓励、奖惩等方式对职业教育的参与者进行活动干预。

具体来说，国家在职业教育方面已有相关立法，例如，1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》中对职业教育体系进行了明确规定；2014年颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》从规划背景、总体要求、体系的基本构架、体系建设的重点任务、制度保障和机制创新、保障实施等方面对职业教育体系进行了新的规定。这些法律法规在宏观上对现代职业教育发展提供了强制性的制度保障。

（二）规范性要素

规范性要素即约束性要素，位于制度的中层，主要指社会规范类制度，能够规范各种角色及不同角色对应的任务，确保行为，主体各自的叙事和意义建构活动。社会学制度主义认为制度在社会生活中发挥了重要作用，为人们在社会生活中的行为提供了道德框架的准则结构[7]。规范性要素是管理和稳定秩序的重要基础，包括价值观及行为规范，用各种规范来影响参与者的行动。价值观方面包括社会的共同期望以及价值追求等，行为规范包括行为准则、团体规章等。相较于规制性要素，现代职业教育体系国家制度规范性要素的最大优势就在于其一旦发挥作用，这种作用就容易变成一种长效机制。

政府为现代职业教育体系的建设和发展提供相应的“软硬件服务”，尽可能地提高满足职业教育发展所需的各种条件，确保软硬件供给的数量和质量。政府提供现代职业教育发展的制度规范，应依据我国职业教育体系发展的期望、现状、需求。例如，在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中，“完善经费稳定投入机制”要求提高资金使用效益，发挥好企业职工教育及就业经费、扶贫和移民安置资金等在职业培训中的作用……地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%等。

（三）文化—认知要素

文化—认知要素处于制度最深层，是通过被社会认可的意义、符号系统来影响参与者价值观、行为喜好，影响个体或群体活动，主要包括共同的信念、符号系统和意义框架，通过模仿性机制在社会互动中建构社会实在等[8]。社会学制度主义认为，文化本身也是一种制度，将消极与积极文化、主流与非主流文化进行整合后形成组织文化，从而影响个人的价值选择，指导其实践活动。制度和人是互动的，都处于动态的文化环境之中。职业教育面向的个人是动态的，具有主动性和为自己选择负责的能力，其所涉及的教育行政部门应依据人的价值进行组织、管理，其所涉及的教育制度也不能脱离人的价值而存在。

受中国传统文化和主流价值观念的影响，整个社会形成了“重伦理，轻技术”的氛围。我国职业教育发端于19世纪60年代的实业教育，自1917年黄炎培建立“中华职业教育社”开始，“职业教育”一词才被广泛使用。我国职业教育虽历经一百多年的发展，但其受重视程度、成熟度仍亟待加强。近年来，国家加大了对职业教育的关注与宣传，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，要研究设立职业教育活动周，通过宣传增强社会关于职业教育的认识，介绍高素质劳动者在职业技能方面的先进事迹和重大贡献，引导全社会形成尊重各行各业劳动者、尊重技术、尊重劳动、尊重知识、尊重创新的观念……用优秀成果来引领职业教育的改革创新。

三、社会学制度主义视角下现代职业教育体系国家制度建设的困境

现有职业教育制度固有的功能性缺陷已无法满足现代职业教育发展的需要，如无法较好解决普职沟通渠道单一、中高职衔接不畅等问题。建立现代职业教育体系国家制度势在必行。然而，现代职业教育体系国家制度建设是一个复杂的系统性工程，其不仅涵盖了法律、法规和政策等强制性要素，而且是一个由社会规范、文化認知等多种要素构成的有机整体，在制度建设过程中面临着诸多困境。

（一）制度环境固化：良好的制度建设氛围营造受到阻滞

制度建设应在对制度构成分析的基础上深层次地剖析其合法性的意义构建，即制度是否与社会文化环境相适合，是否被行为主体所认同。制度环境只有与文化相一致，才能真正扎根于职业教育实践。制度环境要求组织要服从合法性机制，采取在制度环境下“广为接受”的组织结构和行为方式。如果制度建立缺少相应的“广为接受”的价值基础，不能达成文化认同，那么结果注定是失败的或不稳定的。

中国传统文化积淀所形成的制度文化，对职业教育制度建设产生了部分消极影响。中国传统文化中的“重伦理、轻技术”和“推崇‘劳心性，排斥‘劳力性”与当前“重应用，重实践”的职业教育价值观相背离。民众难以对职业教育制度建设产生认同，职业教育有序发展及其制度建设的社会基础薄弱。

（二）制度供给不足：系统、科学的规制性框架尚未形成

现代职业教育发展的新局面有赖于通过一系列的制度安排及其相互之间的互动来实现。社会的制度形式会作用于社会成员，并在很大程度决定着他们对个人的期待，以及他们所成为何种人[9]。当面临某种形势时，行动者需要某种方式来理解和应对此形势，而制度自然而然地满足此种需求。制度供给不仅能够规制社会成员的行为，更能够提供一种“认知范本”，影响行动者的自我认同、喜好及价值观念。然而，现代职业教育体系的规制性制度框架尚未形成，该做什么、禁止做什么、甚至需要从哪些方面做，各方主体在这些基本问题上难以找到制度依托，其制度化的进程也因此受阻。

从国家层面现有职业教育法律法规来看，已颁布法律1部，即《中华人共和国职业教育法》，制定7部行政法规和319部部门规章。职业教育专门性法律法规少，立法级别较低。现代职业教育体系是初等、中等、高等职业教育三个层次有效贯通，职业教育与普通教育双向沟通，职业教育与职业培训协调发展的复杂体系。而从整个法律体系来看，关于高等职业教育的法规较少，职业培训的相关内容多在成人教育立法领域中予以规定，且配套的法律法规欠缺，操作性不强。另外，在实践中，国家通过政策性文件对职业教育进行引导，但是对其政策法制化不够重视，表现出政策在起主导作用，而法律起次要作用。

（三）制度包容性不够：协调、针对性的制度规范难以确立

“制度”作为“协调、规范社会主体行为及其交互关系的一系列规则的总和”，往往是经验性的。要发挥制度的影响和作用，关键是要让制度变得管用、可行。当某种行为模式成为一种社会规范时才能转变为一种长效机制。现代职业教育体系国家制度是国家对职业教育发展的顶层设计，从宏观层面对职业教育进行统筹把控。建立权责明晰的微观行为规范有赖于协调性较好的上层制度设计。然而，当前职业教育国家制度设计及安排的协调性不足，尚待完善。

在当前政府占据主导地位的“权责化”模式下，作为宏观职业教育制度创新主体的国家机关难以真正调动其他主体制度创新的积极性。政府主导的自上而下的职业教育制度建设在其所运用的相关领域中难以发挥真正的效用。由于中国各地区之间存在很大差异，社会环境乃至发展机遇悬殊较大，各地模式化地对中央设计的职业教育制度安排以“坚决执行”回应，但在执行制度规范时难免出现“上有政策，下有对策”的现象和行为，从而使职业教育的制度效用难以真正发挥。

（四）制度化过程乏力：有效的制度关注与执行难以到位

在某个组织场域的互动中，行动主体对符号、意义系统即制度系统逐渐获得理解、达成共识并形成信念。行动被重复和赋予意义的过程就是制度化的过程[10]。然而对于现代职业教育体系国家制度建设，各主体仍存在诸多认知与行为上的偏差，导致相关主体对职业教育发展及其制度建设漠不关心、参与意识淡漠。制度化过程中的不作为现象极为突出，制度化陷入疲乏无力的窠臼。

职业教育与普通教育分流与协调一直是国家职业教育发展的关键问题。由于公众普遍认为，普通教育优于职业教育，职业教育沦为次要选择，致使职业教育生源不优、社会职业人才供应不足等诸多问题，这也是国家制度规制的难点。另外，国家制度建设没有微观到直接指导各地学校、企业等制度具体执行层面，学校主体不关心国家制度的创新，企业则过多关注自身发展的利益，这就导致职业教育制度设计中的相关主体不参与、不关心，造成制度执行中的主体按部就班、方法单一、监督不利。

四、社会学制度主义视角下现代职业教育体系国家制度建设路径选择

从社会学制度主义视角进行分析，发现现代职业教育体系国家制度建设仍存在诸多问题。立足困境，我国现代职业教育体系国家制度建设应营造制度建设氛围，达成制度文化认同；直面制度现实需求，强化法律法规供给；明晰制度规范尺度，确保制度灵活性；调动多元主体参与，落实各方主体权责，多维度、全方位确保我国现代职业教育体系国家制度建设的稳步推进。

（一）营造制度建设氛围，达成制度文化认同

只有组织适应其所处的制度环境，即人们“广为接受”的社会事实，能够在文化认知上为所有社会群体所认同，组织所建构的制度结构才是有效的、稳固的[11]。事实上，只有在一个良好的制度文化建设氛围中，才能使各个主体达到对现代职业教育体系国家制度文化上的认知与认同。同时，现代职业教育体系国家制度建设必须与中国传统文化相一致，才能使制度建设扎根于文化土壤。

一是着力宣传社会发展对职业教育需求的力度，让公众对职业教育产生广泛认同，如开展相关专题讲座、举办演讲比赛，以优秀职业技术人才的典例，为公众树立光辉榜样等。二是注重培养学校师生和社会企业员工的国家制度意识，从对制度的权威意识、对制度的平等意识以及对制度制约权力的意识等三方面，使人们达成对职业教育制度的文化认同。三是在制度执行过程中，积极进行舆情分析，掌握民众对制度执行看法，以便及时进行制度解释与完善。

（二）直面制度现实需求，强化法律法规供给

法律、法规体现了国家意志，是各种要素相互作用以及形成自组织所遵循的重要规则。现代职业教育体系复杂而系统，国家法律法规供给是对整个职业教育发展的宏观引领，制度建设不可能面面俱到、微观具体。这就需要国家针对我国现代职业教育发展中需要迫切解决的重大问题，进行有侧重地强制性制度建设。

制度建设是一项系统的工程，需要进行统筹谋划、强力推进。相关立法部门需要厘清哪些问题需要国家强制力予以保障，明晰此问题解决需要法律、法规、规章哪个层次的制度规制。第一，制定或完善职业教育体系的基本法律。第二，在基本法律的指导下，完善各专項职业教育法规。第三，制定各部门协同工作制度等相关配套制度。例如，现代职业教育体系的建设切入点是“衔接”[12]，为实现中高职有效衔接，政府应尽快调整现行的招生制度，加强实施和完善高职院校自主招生制度等。职业培训是现代职业教育体系的应有之义，也是职业教育发展新的增长点。政府需尽快完善现行职业教育法律中关于职业培训的规定，如对职业培训地位、学历教育与职业培训整合、非政府部门职业培训等相关规定进行完善。

（三）明晰制度规范尺度，确保制度的灵活性

制度对职业教育各行为主体的行为进行规范，厘清制度规范下的行为尺度是实现制度有效性的关键。现代职业教育体系国家制度是地方职业教育制度的上位依据，而地方差异性又决定了国家制度需要一定的灵活性。相比实体制度而言，制度化过程中制度规约下各行为主体的相互影响所形成的价值认同、行为规范更具有实效性，若制度文本过于严苛，留给行为主体较少的空间，行为主体对制度的不遵从与忽视势必会削弱制度的威力。因此，职业教育体系国家制度建设的强制规制要保持一定的“度”。

在国家法律、法规的立法过程中，相关部门要充分考虑地方职业教育发展的特殊性，给地方制度创新留有空间。同时，要充分调动地方职业教育立法的积极性，力求将国家“自上而下”的制度、地方“自下而上”的制度相互协调、衔接，共同推进行为主体对制度的认同。国家制度对各方行为者的规制需明确，但不应过于严苛，需尊重各方主体能动性的发挥，促进多元主体协同合作。

（四）调动多元主体参与，落实各方主体权责

政府、企业、学校及学生在职业教育推进过程中的权力与责任有所不同，行为模式也不同。政府对职业教育发展的价值导向，企业和社会公众对职业教育的信念等都会对职业教育发展产生极大影响。发挥公民和社会组织在制度设计与运行中的作用，落实各方主体的权责，有利于达成各方主体对职业教育制度的认同与关注。

政府的行政方法需由纵向强制型转向横向契约型，建立起高效有序、协同互动的制度运行机制，积极鼓励政府、学校、行业企业等多元主体共同参与制度建设。具体可从以下几方面着手：调动行业企业、职教专家、教师等多元主体参与相关法律法规修订的积极性，保障法律法规建立的科学、透明、公开；强化各主体部门的责任意识，明确各方主体权责，行动者依据规范履职尽责；建立相关问责制度，规范责任追究，行动者一旦行为越过了制度规制的底线，便要承担相应责任；引导多元主体的相互督促，积极调动第三方机构监督，保障制度化的公正有序。

五、结语

现代职业教育体系国家制度建设，是推进我国职业教育法制化、现代化的重要举措，需统筹把控制度设计、制度安排等各环节。基于社会学制度主义，从更广泛的意义上界定制度，即制度是一种文化，现代职业教育体系国家制度建设不仅要考虑国家强制力的规制，同时也需扎根于民族的传统文化，得到行动者的文化认同。在制度化过程中，制度只有得到行动者的认同，才能发挥其应有功效；行动者也依赖制度为其提供行为方式。行动者失去了制度规制则会在秩序混乱的社会中无所适从，但只有具有文化基础、达成文化认同的制度才能真正约束行动主体。厘清制度发生的文化路径，把握制度与文化之间的相互碰撞，能够更加深入理解制度运行机制，促进现代职业教育体系国家制度建设的稳步推进。

参 考 文 献

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