公平发展：国家资格框架制度建设的国际比较与启示

王琴

摘 要 世界各国争相规划、制定或实施国家资格框架制度的一个重要目的是保障社会公平和平等的实现。通过引入通用术语、认可先前学习、搭建职业教育与其他教育沟通衔接的框架，国家或地区资格框架提高了职业教育的社会地位，保障了学习者灵活的学习方式和个性化学习的开展。从国际范围来看，国家资格框架制度在建设中也遭遇一定的问题：框架使用的术语过于复杂；雇主参与的程度有限；拓展职业教育进入高等教育的通道可能与职业教育的就业导向发生冲突。要构建我国国家资格框架，需要分阶段构建融合普通教育与职业教育的综合资格框架；建立推进利益相关者达成共识的机制；制定与国家资格框架相配套的一系列政策和解决方案。

关键词 教育公平；国家资格框架制度；职业教育与培训

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）25-0075-05

目前，世界已有150多个国家建立了国家职业资格框架（National Qualification Framework ，NQF），占全球的75%，其中欧盟28个成员国全部开发了资格框架。这些引进和开发国家资格框架的国家中，既有富裕的工业国家，也有贫穷的发展中国家；既有面积小的岛国，也有全球面积最大的国家；既有人口稀疏的小国（100万），也有人口众多（1.5亿）的大国；既有在联合国人类发展指数名单中排名第二的发达国家，也有排名第146的贫穷国家[1]。显然，建立国家资格框架制度已成为全球确定的政策实践，许多国家将其作为改革职业教育和培训制度并完善资格系统的政策工具。2016年，我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，建立“国家资历框架”，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认[2]。为此，研究其他国家和地区资格框架制度建设的实践对于我国构建完善的国家资格框架具有重要意义。

一、国家资格框架构建的价值诉求

教育公平是社会公平的基石，是世界各国教育政策的价值追求。世界各国建立国家或地区资格框架的一个重要目的是保障社会公平的实现。

（一）引入通用术语，增加资格透明度，帮助学习者更好地规划自己的学习

国家和地区资格框架通过引入关于类型、等级、学习成果、学分等通用术语，使得教育与培训系统及其组成部分之间的关系更加透明和连贯。国家资格框架通常包含普通教育、职业教育与培训、高等教育等不同类型的教育形式，框架从低到高有的分8个等级，最多的分12个等级。例如，澳大利亚和英国有8个等级，俄罗斯是9个等级，印度是10个等级，苏格兰是12个等级。资格框架采用学分制，学分的计算是基于学习时间的量，不受个体所用时间的影响，是指一个“普通”学习者要达到某一资格或学习项目的学习成果所需要花费的时间，而不去测量某一个体学习者实际花费的时间。计入学分的学习时间是指为获得学习成果所开展的所有学习活动，既包括正式的学习，如课程、培训、研讨会等，也包括在实验室或其他地点开展的以工作为基础的各种实践活动，以及在图书馆进行的信息检索、个人开展的研究和方案规划、进行的教育咨询、辅导和反思等。不仅接受正规和正式教育的时间计入学分的学习时间，以工作为基础的学习也计入学分的学习时间。

由于教育和培训的要求和条件不同，基于“输入”的资格认定难以进行不同类型资格的比照，因此，几乎所有国家都建立了基于“输出”的资格认定，引入“学习成果”这一概念，强调学习者具备的知识、能力和技能。每一等级的资格对需要达到的学习成果进行一般性描述，方便不同类型的资格进行比较，为学习者在不同类型资格间灵活转换以及非正规和非正式学习成果的认定奠定了基础，帮助学习者更好地规划自己的学习和发展路径。英国是首个尝试以这种方式开发国家资格框架的国家。随后，南非、新西兰、智利、墨西哥、土耳其、博茨瓦纳、孟加拉国和斯里兰卡，以及澳大利亚的职业子框架、马来西亚的技能子框架、毛里求斯的职业子框架，包括欧洲资格框架，在设计上采用的都是这种类型[3]。以学习成果为基础的等级描述，为学习课程的开发、教育评估的实施、教育质量的评价提供了一个确切、透明的基础。

（二）提供工具和资源，认可先前学习，提高社会包容性，为弱势群体重新开展学习提供机会

实施国家资格框架制度的国家普遍建立了先前学习认定制度。先前学习认定制度对个人在正规学习之外通过不同路径获取的各种形式学习成果予以认定，包括参与社会和社区活动等非正规和非正式教育与培训，以及在工作和生活经验中获取的知识和技能。

这一制度对于受教育水平较低的学习群体（如早期辍学者及参加社区学习的成人）有着非常重要的意义，他们可以随时随地进入学习系统，继续开展学习，促进自身潜力的实现。同时，对非正式和非正规学习的确认，避免了学习者进行重复学习，也减少了人们在教育、培训和社会方面的发展障碍。目前，英国资格与学分框架、新西兰资格框架、南非国家资格框架等都实施了先前学习认可政策。南非资格局2002年发布先前学习认可政策后，不断进行改进，对先前学习认可的标准、内容和指导原则都做了详细规定。实践证明，这些因各种原因提前从正规教育体系“出局”的群体，非常珍惜对他们在工作中获得的知识、技能和能力的认可。

（三）构建职业教育与普通教育平等的形象，提升职业教育培训证书和工作场所培训所获证书的地位

国家资格框架的构建加强了职业教育与其他类型教育之间的联系，为不同水平和类型的资格搭建了沟通和衔接的桥梁，并提供了垂直上升和水平转换的通道，促进了学习者在不同资格间的转换和发展。在职业教育没有得到充分重视的国家，甚至那些职业教育和培训系统享有盛誉的国家，增加就读职业教育进入高等教育的可能性，是改善职业教育的社会地位、促进学习者报名参加职业教育和培训的主要方式。

英國于2011年颁布的《资格与学分框架》根据学习难度和学习量对职业教育领域的各种资格进行了分类与整合，将普通中等教育、职业教育与高等教育共同放置于统一的国家资格框架中，并在它们之间建立了明确的对应关系[4]。苏格兰学分和资格框架（SCQF）把所有证书、文凭、学位以及学徒制等都纳入资格框架中，第12级的专业学徒证书与该等级的博士学位相当。新西兰资格框架体系最初只包括职业技术教育的资格，之后高等教育学位及高中的“国家教育成就证书”也引入到国家资格框架，使新西兰资格框架体系涵盖了中等教育、高等教育、职业技术教育等各类型教育的资格，为各类型教育之间相互沟通提供了平台，实现了中等教育、职业技术教育和高等教育之间相互衔接，便于学习者从一种类型的教育进入到另一种类型的教育[5]。针对职业教育缺乏“纵向移动”的机制以及职业教育与普通教育缺乏融合的状况，印度于2012年颁布《国家职业教育资格框架》，在职业教育、普通教育和就业市场之间设置多层次的出口与入口，建立职业教育体系内各层次间的联系，在职业教育与普通教育之间实现资格证书互认，加强职业教育与产业界的合作，促使印度职业教育达到国际水准[6]。澳大利亚资格框架对义务教育后教育和培训采用国家统一的资格认定体系，将职业教育与培训从高中层次经由本科层次延伸到研究生层次，大大扩展了职业教育纵向上升的学习通道，使职业教育从终结性教育走向终身性教育[7]。爱尔兰、马耳他、葡萄牙和罗马尼亚等国家也合并了已有多个机构的资格，形成了覆盖不同类型和资格水平的体系。2011年以来，奥地利、德国、荷兰、挪威和瑞典等国家已经启动了把非正规和私营部门的资格和证书纳入国家资格框架的工作程序。

可见，无论是发达国家还是发展中国家，都着力构建职业教育资格框架或包含各级各类教育的综合性资格框架，提升职业教育的社会地位，构建职业教育与普通教育的平等形象。世界劳工组织专家调研发现，在澳大利亚、爱尔兰和墨西哥，都存在促进转换和发展的正面影响的记录[8]。

二、国家资格框架建设中遭遇的问题及成因

世界各国和地区构建的资格框架体系，对于提升职业教育的社会地位，保障学习者采取灵活的学习方式并开展个性化的学习起到了一定作用，但国家资格框架在构建中也遭遇诸多问题。

（一）资格框架使用的专业术语过于复杂，影响了人们对资格的理解

由于要把所有的证书和资格都包括进来，资格框架引入了许多新的术语，但职业标准和各级资格的详细规定往往导致资格框架的文本冗长而繁琐。一些基于能力或单元标准的框架，往往使用复杂的技术语言，在不同的子框架引入不同的专业术语，或仅仅取代旧的、熟悉的语言，这往往产生相反的效果。例如，爱尔兰资格框架达成了一个“普遍认可的协议”，但子框架术语的不一致阻碍了它的有效实施[9]；新西兰框架使用的单元标准的概念被大学拒绝接受[10]。

此外，对“学习成果”的理解通常需要具备教育和专业领域的背景知识，只有那些有能力“理解”他们的人才能“通晓”其透明度。有研究显示，在澳大利亚，“学习成果”没有给大众提供有关资格的足够信息，资格的授予与教学并不一致[11]。新西兰资格框架中学分转换和对先前学习的认可机制只是提出了一些指导原则和总体策略，尚缺乏可操作性的要求和具体策略，致使其实施过程不够规范和标准[12]。由于各自文化资源的不同，即使综合框架使用的术语简单并且内涵一致，通常也是教育和培训人员比学习者或其他利益相关者理解得更到位一些。

事实证明，国家资格框架引入的通用语言只是一种工具，要实现其透明度还需要其他激励措施，如规划进阶的路径或支撑先前学习的认证制度。仅是更改术语不会对现实产生任何改变，简单地把普通教育与职业教育放在资格框架的同一水平，不足以赋予他们同等的地位，除非有相关政策赋予职业院校毕业生进入大学学习的权利和机会[13]。国家资格框架要在实践中切实发挥作用，还需要来自政府相关政策的支持。

（二）资格框架的制定需要利益相关者的参与和协调，但雇主的参与程度非常有限

对于国家资格框架的合法性来说，利益相关方的广泛参与非常重要。一些国家的官方报道称，利益相关者的广泛参与是其开发国家资格框架的突出特色。的确，综合资格框架的构建为教育培训的各利益相关者（包括劳动力市场与教育培训机构）提供了对话与合作的平台。有证据显示，国家资格框架的开发推动了跨部门之间的对话与合作，越来越多的用人单位参与资格的界定、资格等级的认定，并确定哪些知识和技能更重要。俄罗斯的国家资格框架由俄罗斯工业商会以及俄罗斯实业家和企业家联盟驱动，并成立了俄罗斯国家资格开发机构[14]，制定和实施国家资格框架的过程几乎是第一次把各利益相关方聚集到一起。

然而，对于大多数国家来说，国家资格框架的构建通常是由政府或中央机构而不是利益相关者推动的。特别在人口较多、利益相关者之间以及政策制定者之间存在较多分歧和争端的国家，很难达成共识。国际劳工组织研究发现，行业的有效参与一直是一个挑战，雇主对国家资格框架的参与是非常有限和肤浅的，而且不同部门间也是不平衡的，往往只是在某些特定领域，如在建筑行业，用人单位或专业机构密切参与了资格框架的构建[15]。

影响利益相关者参与的另一个重要因素是协商程序和协商机制的安排。在职务上地位相似的人彼此间存在权力之争，没有人愿意认可他人的权威。马来西亚国家资格框架的子框架相对成功，但并没有形成“更加连贯和衔接的资格制度”，因为负责不同教育机构的政府部门之间存在分歧[16]。墨西哥的劳动能力框架，最初试图通过一个复杂的项目把所有的利益相关者和主要角色都纳入进来，然而，这导致程序和安排行不通[17]。此外，时间和经费的支持也是重要的影响因素。在威尔士，行业代表说，他们没有时间和精力参与资格框架的讨论，资格框架的一些表述太复杂。威尔士的行业技能委员会认为，影响雇主参与的主要问题是资金，因为参与这项工作会影响他们从事生产经营[18]。

（三）资格框架拓展职业教育进入高等教育的通道可能与职业教育的就业导向发生冲突

各国资格框架都着力于完善职业教育的上升通道，然而拓展职业教育与高等教育之间的衔接通道，有可能与加强职业教育与劳动力市场的关联发生冲突。在苏格兰，当通往更高文凭的发展路径得到广泛接受后，资格证书开始失去他们作为就业的结业资格的特征[19]。传统观念对职业教育的轻视和社会对“高学历”的盲目追求，通往高學历教育通道的打通容易导致职业教育陷入盲目升学倾向。

此外，国家资格框架增进在职人员进一步学习的愿望在现实中的进展并不顺利。在智利，工人们对为他们颁发资格证书表示感激，但是，还没有明确的证据表明这些资格证书增进了他们的职业前景或进一步学习的可能性[20]。可见，国家资格框架的构建只是为继续学习提供了可能性，要真正实现在职人员的继续学习还需要制定相关激励政策。

三、基于公平取向的我国国家资格框架的构建

十八大以来，追求公平成为我国教育政策的基点和导向，教育公平在职业教育领域的体现就是从制度上保障职业教育公平的实现。近年来，我国政府出台了一系列政策推动职业教育的发展。但由于传统观念的影响，人们对职业教育依然存在偏见，职业教育与普通教育的平等地位尚未实现。为此，构建中国自己的国家资格框架，实现职业资格证书与普通教育学历证书的等值、互认，是当前我国发展现代职业教育的战略选择。

（一）逐步构建融合普通教育和职业教育的综合资格框架

纵观世界各国的资格框架制度，有的只覆盖职业教育与培训，但大多数是涵盖职业教育、高等教育和普通教育等所有类型和层次教育的综合框架。针对我国职业资格证书与普通教育学历证书结构性脱节的状况，借鉴国际通行做法，有必要建立综合性的国家资格框架。

由于我国职业教育证书制度存在学历证书和资格证书两套体系，二者尚未形成对应关系，因此，建立我国资格框架制度应该分步实施。首先，建立职业教育分级制度，形成层次结构清晰的职业教育资格框架体系，纵向建立完善的职业教育层级架构，横向实现职业教育学历证书与职业资格证书的等值互认。这样，职业院校学生获得毕业证书的同时也能获得等值的职业资格证书，他们可以进入劳动市场就业，也可以继续学习获得高一级学历证书（或资格证书）。相应的，在职工作人员在需要时也可以重返职业院校开展学习，其在工作岗位获得的知识和技能可以通过权威认证机构的认证，折算成学分，抵扣相应的学习单元。其次，建立融合普通教育、职业教育、高等教育以及成人教育与培训的综合性框架，明确各级各类教育的定位和资格等级标准，实现职业教育与高等教育、职业教育与普通教育的衔接和融通，赋予职业教育与普通教育的同等地位，提高技能人才的社会认可度，避免职业教育学生盲目追求高学历。

（二）建立推进利益相关者达成共识的机制，确保利益相关者的充分参与

国家资格框架的利益相关者包括政府及其职能部门、教育机构、企业、行业组织和个人，他们是对资格框架目标能否实现产生重要影响的关键群体和个人。为了解决不同层次、不同类型的教育与培训资格证书的整合以及证书转换标准的制定，需要国家资格框架的各利益相关者发挥自身的优势资源，形成合作联盟[21]。实践表明，只有行业部门参与到资格框架的开发过程中，资格标准的制定或学习成果的界定才会更加合理，才会有更多的学习者获得更好的就业机会，行业部门才会获得他们需要的技能[22]。因此，确定利益相关者，并建立通过对话达成共识的机制，是确立资格框架的关键环节。

首先，建立一个独立的管理主体——国家资格管理机构，负责国家资格框架的管理。在我国，由于教育部、人力资源和社会保障部都对资格框架具有浓厚的兴趣，可以指定其中一个部作为主要领导者，从而构建一个有效的内部政策协调机制。其次，在管理主体的主导下，建立利益相关者的激励与约束机制、合作与监督保障机制，清晰界定各利益相关者的权责关系，赋予他们更多的自主权，以促进各利益相关者的有效参与。特别要注重发挥企业和行业协会在职业资格设定、职业标准开发和资格认证中的作用，形成职业标准动态更新机制。第三，设立专项经费，保障国家资格框架体系的顺利构建。

（三）制定与国家资格框架相配套的一系列政策和解决方案

职业教育与社会和劳动力市场是密切关联的，仅仅建立国家资格框架制度这一单一的政策不可能产生有价值的变革，必须认真考虑各部委政策的连贯性以及相关教育和培训机构的支持力度。国家资格框架的每一个目標都不会随着国家资格框架的引入自动产生，如果没有长期的实施策略、支持政策以及利益相关者的强有力承诺，资格框架很可能只是政府行为，并不会产生任何实际效果。我国要建立国家资格框架，必须有相关配套制度和政策的支持。首先，构建基于学习成果的统一、科学的资格等级设置和标准认定规范。学习成果表明了学习者获得的知识、技能和能力，依据学习成果进行资格等级的评定，有助于构建不同类型教育相互比较和转换的框架架构。但对学习成果的评定内容，要考虑我国学历证书和职业资格授予的传统，避免一味照搬国外的概念。其次，建立学分累计、认定和转换制度。学分是学生学习成果的量化，学分的认定是不同教育机构基于自身质量标准，对于相同学习经历的认可[23]。学分转换是新的教育机构对申请入学的学习者已有学习成果的确认。通过学分转换，打通非学历教育与学历教育、职业教育与学术教育之间的壁垒，能够促进学生在不同教育机构之间有序流动。学分的认可和转换也有助于职业院校保持自身的办学特色，避免课程设置与普通高校的趋同化，方便职业院校学生毕业时灵活选择毕业去向，愿意就业的具备就业技能，愿意升学的可以通过补修需要的学分进入高一级院校就读。第三，建立先前学习认定制度，明确先前学习认定的适用范围、标准和原则。对不同年龄阶段的学习者通过非正规和非正式途径获得的知识、技能和能力进行认定，为他们提供进一步学习的机会，从而最大限度地发挥个人潜能。

参 考 文 献

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