职业教育整体性动态治理：理论逻辑与行动路径

时间：2024-05-07

摘要尽管我国职业教育治理取得了重要突破，但是仍然没有脱离静态治理和碎片化治理的窠臼，而旨在促进组织系统整体运作的整合性与协调性的整体性动态治理为此提供了借鉴范式，为职业教育治理理论及治理能力提升提供了很大拓展空间。基于对职业教育整体性动态治理理论内涵的阐释和对其逻辑缘起的分析，为了更好地推进职业教育治理创新，应该围绕树立横向思维模式以变革治理理念、确立组织优化方向以筑牢治理基础、夯实动态能力维度以打造治理优势、完善整体机制设计以优化治理模式、构建数据支撑机制以推进“循数治理”等思路搭建职业教育整体性动态治理的行动路径，进而推进我国现代职业教育治理体系和治理能力现代化建设。

关键词职业教育；整体性动态治理；理论逻辑；行动路径

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）22-0037-06

一、引言

作为一种与经济社会发展具有高度同构性的教育类型，职业教育的有效治理问题一直以来都备受关注，无论是在理论界还是在实务界，均有诸多相应成果产生。所谓职业教育治理，是由内部治理与外部治理构成的有机统一体，一般是指一整套围绕“治理主体、治理机制和治理效果”[1]等若干要素，由职业教育多元利益相关者共同参与的制度设计，具体指向职业教育组织系统的权力结构配置、运行制衡、有效监督等一揽子制度安排，直接关系到职业教育办学水平和人才培养质量及社会适应性。然而，尽管在我国推进经济社会体制改革的促动下职业教育治理已经取得了前所未有的突破，但是还远远不能适应当前经济“新常态”的需要，依然存在“治理主体相对单一、治理理念落后、治理结构过于封闭、治理机制不完善、治理方式滞后”等问题[2]，治理模式整体上呈现“静态治理”和“碎片化治理”，更多地是着眼于当前和局部。所谓“碎片化”，就像一块完整的物体被破解成若干碎块，用来描述在当前的治理模式下，由于治理主体间缺乏有效的沟通与协调，产生组织机构裂化、目标异化、各自为政的问题，在组织功能、制度体系、权力分布、决策执行等方面都表现出碎片化，制约了职业院校的决策效率和发展成效，最终导致职业教育治理效能低下的困境[3]。因此，就职业教育而言，无论在宏观的国家层面、中观的地方政府层面还是微观的职业院校层面，现有的治理体系和治理模式都面临着新的压力与挑战，加快职业教育治理变革或重构已成为比较紧迫的现实问题。

自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，国家又多次提出“推进社会治理创新，实行多元主体共同治理”。我国第十三个五年规划纲要明确提出，要“加强和创新社会治理，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，不仅充分显示了国家治理理念的变化，也展现了对提升治理能力现代化的决心和毅力。这些都为我国加快职业教育治理体系和治理能力现代化提出了现实要求。如何有效促进职业教育领域内各类公共部门、职业院校、市场组织及社会机构统筹合作、各尽其能，对职业教育发展实现更好地控制和引导？只有贯彻落实“创新、协调、绿色、开放和共享”的“五大发展理念”，沿着动态治理的思路，从整体性治理入手，彻底改变“静态治理”和“碎片化治理”的现状，创新驱动发展以激发职业教育办学活力，才能促进职业教育治理实现“善治”目标。为此，本文力图阐释职业教育整体性动态治理的内涵逻辑，探索构建其行动框架与践行路径，为我国职业教育治理体系和治理能力现代化及其健康可持续发展提供理论借鉴和实践指导。

二、职业教育整体性动态治理的理论逻辑

（一）整体性动态治理概述

英国著名行政管理学家佩里·希克斯在其1997年出版的著作《整体政府》中首次提出了整体性治理（Holistic Governance）的理念。他认为，整体性治理是面向政府组织机构强调有效的协同与整合，通过充分的交流、协调、合作及组织结构重构，实现彼此间的政策目标趋于一致，促使政策执行与措施手段相互强化，推进多元主体之间的治理体系创新，实现共同的目标愿景。此后，整体性治理理论逐渐被理论界和实务界所接受，已经成为后新公共管理时代的主流治理模式，成为当今世界上大多数国家推动公共治理模式改革创新的理论基础和重要指导框架。尽管整体性治理的精要在于“整合、协同和结果导向，并以动态应对新形势、新任务、新需求”[4]，然而纵览当前整体性治理的实践，似乎仍处于静态治理状态，在主动适应外部系统环境变化、建立持续性竞争优势方面的能力还较弱。当然，这在某种程度上也说明了，整体性治理是沿着结构—行为—绩效（SCP）的范式，走的是“结构决定行为、行为决定绩效”的路径，在理论视野和实践选择上还存在一定的局限性。事实上，伴随着经济社会的发展和技术的进步，公共治理所面临的外部系统环境日趋复杂多变，持续的静态治理优势是不存在的，甚至会因为治理刚性的存在而带来发展的制约。任何组织都不得不考虑如何保持其核心能力或竞争优势以便与内外部系统环境实现动态匹配，这是当前及今后公共治理研究的一项重要课题。优化治理能力从何处入手？积极培育和构建组织系统的动态治理能力便成为首选。

按照现代公共管理理论，治理可以划分为静态治理及动态治理两种类型。前者是着眼于实现功能的治理模式，是公共治理的基础框架；而后者则着眼于提高绩效的治理模式，是公共治理的创新动力[5]。所谓动态治理，就是治理主体能够不断地进行前瞻性思考、反复性思考以感知环境变化、反思当前行为，进而将新认知、新知识、新理念融入政策设计、制度规则和治理结构之中以使组织体系可以适应环境变化的动态过程，其本质上是系统性协同互动的有效治理。推动静态治理向動态治理演进的过程，按照现代经济学理论，是一个帕累托改进，是一种循环的、往复性的公共治理过程，其会根据外部系统环境的变化、组织系统的需要、制度执行效果及其反馈信息等，及时动态地对治理能力加以优化，并向帕累托最优逼近。这就要求公共组织系统必须从关注日常管理转向谋划长远，从关注组织内部效率转向聚焦外部系统环境、从追求短期目标转向实施战略目标，尤其要重视组织内外部的环境变量、组织系统的战略目标和发展愿景、组织系统的角色与发展环境的匹配。对于在动态演变的外部环境系统中存在并动态发展的组织体系而言，其治理问题始终是一个值得不断研究并没有终点的课题。鉴于整体性治理模式的现实不足，非常有必要在此基础上进一步建构新的治理模式，而整体性动态治理正是在这种背景下产生的一种有关公共治理的创新模式选择，可以对组织系统实现动态战略管理。从理论上讲，动态治理在时间维度上更具长远性，便于组织系统及时动态地建立整体的治理优势并将之保持下去；在空间维度上更具适应性，便于组织系统紧紧把握外在环境的变化和影响，沿着自身内在逻辑不断突破制约并优化治理能力。endprint

（二）职业教育整体性动态治理的逻辑缘起

职业教育治理是一种特殊的公共治理，同时具有行政型治理、市场型治理和自愿型治理等多重属性。这源自于职业教育所兼具的“教育”和“产业”双重属性，除了自身办学定位、办学模式、外部发展环境等与普通高等教育有较大差异外，内部组织及对外合作办学组织的特点也都反映了职业教育的特质。当然，职业教育治理现代化的内涵与国家治理体系和治理能力现代化的内涵是一致的，是其重要组成部分，需要顺应变革时代的要求，满足经济发展方式转变需要，遵循教育的发展规律和逻辑，以构建政府、社会、市场、职业院校等多元化的新型关系为核心，深化产教深度融合，以推进“管办评”分离为基本方略，建立要素完备、科学规范、运行有效的制度体系，并形成“政府宏观管理、院校自主办学、社会广泛参与的多元共治格局”[6]。但是，与国家公共治理存在的问题类似，职业教育的治理也存在治理主体单一、治理机制不健全、治理结构不合理等问题，而且“碎片化”治理问题比较常见。解决职业教育面临的此类治理困境，需要在兼顾各类利益相关者合理诉求及其有效参与的基础上，通过“治理主体适当多元、治理系统适度分权、治理机制适配模式、制度保障适应目标”[7]以加强组织协调与整合，促进治理的有序化及整体化，提高治理决策及制度执行的效率和质量，解决职业教育治理的内部目标一致性和外部发展适应性压力。

在环境动态变化并且竞争激烈的市场中，包括职业教育在内的任何组织系统的动态能力大多难以形成或无法有效持续，根本原因在于组织系统自身的内在刚性、组织惰性与路径依赖三个方面的阻力。从提升职业教育治理能力现代化的角度看，必须要突破既有的研究边界，将动态能力引入到职业教育治理研究中，驱动职业教育治理由静态治理模式向动态治理阶段过渡。按照现代管理理论，动态能力的形成与建构过程，实质上就是破与立相互演化的过程，与组织系统治理的演进过程在本质上是相通的。换句话说，建构职业教育的有效治理模式，需要运用并融合整体性治理和动态治理的理论方法，在治理层次、治理结构、治理功能、治理主体等方面实现有机协同和整合，创设组织体系内部和多元主体之间的“内在相近性”，并藉由此实现职业教育治理与外部系统环境变化的动态匹配。

尽管职业教育不是一个新鲜事物，但对职业教育治理的研究却始终吸引着理论界和实务界的普遍关注，成为一个历久弥新的研究领域。围绕如何破除治理主体的角色转换“差位”、治理主体之间的权责“错位”、治理主体的能力“弱位”、治理制度的“缺位”等问题，现在不少研究和实践提出了一系列治理模式，如共同治理、协商治理、网络化治理、协同化治理等。每一种治理模式的演化过程都是在不断试错、修正的过程中实现自我优化和完善的，并逐渐引发一种新的职业教育治理模式，同时每一种治理模式在解决现有职业教育治理中所出现的主要问题时又会带来一些新的问题。实际上，整体性治理和动态治理二者之间具有非常好的理论契合性。基于此，在继承整体性治理理念并力求克服其所存在不足的基础上，提出并推行职业教育整体性动态治理，就成为当前经济社会发展环境下的必然选择。整体性动态治理是推进职业教育治理创新的方向，不仅能够让职业教育治理理论体系更加完备、治理模式更加与时俱进，而且可以使职业教育治理更具适应性和持续性、让治理效能更加显著。

三、职业教育整体性动态治理的行动路径

（一）树立横向思维模式，变革治理理念

任何事物的发展变化，都是有迹可寻的，职业教育治理模式也是如此。要有效实施职业教育整体性动态治理，就要厘清该治理模式的演进逻辑和思维方法的转变。整体性动态治理是面对组织裂解化、内部机构破碎、跨部门整合冗余、部门边界阻隔等现实阻碍，为有效提升整体治理效能，通过引入政策协同、组织间沟通、跨部门合作以消除治理效果的碎片化与空心化而产生的。

从思维方式上看，以往那些旨在解决组织内部效率问题的治理模式，都把注意力局限于思维对象本身，主要是个体主义思维方式，基本采用的是纵向思维方式。而对于整体性动态治理模式，则应该从关注组织系统内部问题转向关注结果导向问题，转向如何主动应对外部系统环境的变化以促进内外部环境动态匹配的问题，就需要将思维方式转化为横向思维模式。职业教育整体性动态治理发生的逻辑在于，着眼于强调纵向和横向治理主体的有机整合[8]，从一系列任务明确且相互增强的职业教育治理目标簇之中，探寻出能够使组织系统动态适应并具有友好关系的一整套工具，从而通过整合政府部门、职业院校、市场组织及社会机构以实现更为有效的职业教育服务供给与治理创新。

从治理理念上看，整体性动态治理是在过去市场式（强调政府管理市场化）、参与式（主张对治理行为有更多的参与）、弹性化（主张治理需要更多的灵活性）、解制型（提出减少治理体系内部规则）治理理念的基础上，进一步拓展为整合、协同的理念。而且，要使职业教育体系具备持续优势的治理能力，就要更多关注外部环境变化对职业教育治理模式的影响，核心治理理念也应实现进一步动态适应性拓展，既要问“如何”还要问“何时”。这样一来，在职业教育治理过程中，就要增加时间维度，将治理模式从二维视角转变为三维视域，相当于把研究视角由“快照”切换为“动画”，把平面的静态治理模式转变为立体的动态治理模式，进一步实现职业教育治理能力的战略延伸。

（二）确立组织优化方向，筑牢治理基础

某个特定的职业教育治理模式如何适应当前我国经济社会发展所处的特定历史阶段和政治体制、如何適应供给侧结构性改革和国家创新驱动发展战略的要求，都是我们需要认真思考的问题。整体性动态治理更需要充分考量我国职业教育发展的特点、发展阶段、制约因素及治理实践中存在的不足，进而使职业教育体系具有更加有效地整合、重构、建立内外部资源和竞争优势的能力，以应对快速变化的经济社会发展环境。

首先，要夯实职业教育体系的整合协同能力。所谓整合协同能力，包括内部整合能力和外部协同能力，前者强调优化内部组织结构和运行机制，后者强调以结果为导向与外部系统环境实现预期目标的能力[9]。所以，一方面，要对职业教育治理体系内部的组织结构和各种资源要素进行整合或重构，减少各参与主体之间的推诿扯皮，加快治理决策的落实，提升治理效能，降低治理体系的运行成本，使治理体系内的资源配置和组织结构逐渐趋于帕累托最优状态；另一方面，要以职业院校为基础，以人才培养为核心，主动加强与政府、市场、社会、公众之间的协同工作能力，形成全社会共同参与、及时应对、全方位治理的新模式，为实现职业教育整体性动态治理提供组织基础。endprint

其次，要提升職业教育体系的组织柔性能力。所谓组织柔性能力，主要通过组织过程的柔性与组织功能的灵活性两个方面来体现，是组织体系在动态环境中所具有的持续适应环境变化并及时进行自我调整的能力。一方面，要提升职业教育体系的功能柔性，着力打破各参与主体间组织系统的壁垒，实现跨部门、跨领域甚至跨区域合作，使不同主体的资源可以有效协同，提高资源的利用效率，满足社会对高质量职业教育服务需求的日益多元化和复杂化；另一方面，要增强职业教育体系的过程柔性，在不消除整体性治理边界的条件下，切实以结果为导向，努力实现治理决策机制上合作互动和目标愿景的协同一致，为实现职业教育整体性动态治理提供工作机制。

（三）夯实动态能力维度，打造治理优势

职业教育整体性动态治理的核心在于如何形成并优化职业教育体系的动态治理能力，除了上面提到的整合协同能力以及组织柔性能力之外，在实践中还要特别注意夯实以下三方面的动态能力。第一，环境洞察能力。提升职业教育体系治理能力必须要有识别外部系统环境的变化、洞悉未来发展趋势与规律的能力，唯有如此才能实现它与内外部环境变化的动态匹配。这种能力主要包括动态掌握并分析各种社会信息、及时识别外部因素对治理能力的可能影响、发掘多元利益相关者的新诉求和行为变化等[10]。第二，自我评估能力。职业教育治理主体必须要有根据内外部环境动态追踪的结果而对当前教育发展战略、教育政策执行情况以及实际运行效果进行评估和反思、及时加以修正并取得与预期发展目标相适应的能力，主要包括分析问题产生的潜在原因及应对措施、评估实际效果与预期目标之间存在的差异及原因、修正教育政策和战略规划等，这是实现整体性动态治理的关键环节。第三，学习转化能力。所谓学习转化能力，是指职业教育体系通过持续学习、知识转移、转化和扩散，将新知识、新思想等传递到各个层面并将其制度化，从而不断更新和提升组织体系核心能力的一种能力，主要包括：督促治理主体建构学习型组织并培育学习能力，建立有效激励约束机制以破除内在刚性、组织惰性与路径依赖三方面的阻力，挖掘新的治理模式、治理方法与整体性动态治理之间的联系，对新发生的问题、情况及时获取解决的路径等。由于学习过程能够跨越传统的组织边界，相应的知识转化过程则能够有效地将知识制度化，所以这种能力是职业教育整体性动态治理的核心能力。以上维度的几种能力，分别充当了外因、内因、实现基础的角色，它们相互作用、相互促进，为实现职业教育整体性动态治理提供了完备的制度建构和机制设计基础，从而可以有效实现职业教育体系与内外部环境间的动态匹配，实现治理优势的持续保持。

（四）完善整体机制设计，优化治理模式

由于与政府部门存在着高度同构性，我国职业院校内部治理协调机制很大程度上受政府机构的影响比较明显。同时，在外部治理方面则呈现出多元主体共同治理、合作治理、协商治理的模式特征，行为的复杂交融性必然增加整体性动态治理难度[11]。为此，要发挥职业教育治理合力而去除潜存期间的可能弊端，就必须从整体制度设计入手优化治理模式。

首先，优化治理结构。随着信息技术的发展，现代社会组织更加强调信息共享、协调沟通、横向联系等，其组织结构正在往扁平化发展，组织设置也更为精简、务实、高效。再加上职业教育治理涉及到的主体众多，使治理结构创新成为一个高度复杂的系统性工程。这就需要遵循开放办学、多元共治、科学决策、规范管理、激发活力、服务社会等原则或价值取向，调整和改革现有职业教育治理结构体系，理顺职业院校和政府、市场、社会的治理关系。

其次，调整治理功能。从当前治理实践看，困扰职业教育治理成效及职业院校发展的关键障碍突出表现为政府部门对职业教育政策的制定能力以及职业院校、社会机构等相应的执行能力不足，这就要求职业教育治理应特别强调跨领域、跨组织、跨部门的协调和整合，职业院校内部要以促进整体治理效率提升为准则，进一步明晰治理结构、优化组织体系、调整功能设置，最大成效地精简机构、整合职责、促进融合，弱化现存的与政府部门管理模式相类似的科层化模式。

第三，整合治理机制。为克服当前职业教育治理领域所存在的结构分割、模式单一、权责不清、功能重叠、监管弱化等碎片化问题，加之运行中还要受到文化传统、社会惯例、信任机制等方面的规制，职业教育治理就必须遵循现代职业教育的发展规律、高等院校的组织特征，并在大力发展“产教融合、校企合作”的过程中切实尊重办学自主、学术自治的规则，着力加强政策设计和制度建设能力并强化多元化协调机制建设，动态地解决其间存在的各种问题。

（五）构建数据支撑机制，推进“循数治理”

从发展进程来看，整体性治理产生于信息技术迅猛发展之际，是对新公共管理势微并造成碎片化的积极回应[12]，而当前大数据、互联网、人工智能等信息技术的发展自然为整体性治理提供了更完备的技术保障。大数据已成为实现社会治理创新的重要手段和核心驱动力。依靠大数据技术推进“循数治理”，可以增进职业教育治理体系内部组织及功能架构的开放、互动与整合，构筑并实现跨部门、跨领域协同的整体性动态治理，可以有效促进职业教育治理模式从静态治理向动态治理转变、有效促进职业教育治理方式从简单粗放向科学决策转变[13]，赋予职业教育整体性动态治理更高效率。

首先，推动职业教育治理体系内外部的大数据开放共享，打破长期以来因行政壁垒、利益阻隔、部门割裂而形成的信息封锁、数据孤岛状态，多元主体共建职业教育体系大数据系统，互通大数据资源，促使碎片化、封闭化、各自为政的治理体系向跨部门协同治理方式转变，提高职业教育领域网络治理、协同治理、动态治理的能力和水平，从封闭、个体、静态、事后型治理转向开放、整体、动态、预防型治理。

其次，从治理主体多元化、治理行为协同化、治理机制制度化的内在要求出发，重新刻画政府、院校、社会、市场等在基于大数据的“循数治理”体系中的有效职能边界，积极探寻政府与职业院校之间、政府与社会之间、职业院校和社会之间等多元关系下的新型合作机制和通道，构建一种“政府主管—院校主办—社会参与—多元协同—多方共赢”的新型职业教育整体性动态治理格局[14]。endprint

第三，要按照大数据思维，沿着扁平化治理的思路，在减少管理层级、增加管理幅度、缩减管理链条的基础上，推动职业院校的治理结构及其组织体系重构，实现数据信息的高效传递，并围绕责权利配置、激励约束机制以及利益协调方式的设计架构职业院校内部有效的制度安排，建立和优化能够实现开放治理、动态治理、整体多元治理的组织结构。

四、结语

整体性动态治理理论着眼于组织系统整体目标的达成和与外部环境的动态匹配，注重不同治理主体、不同机构和部门之间的协调、沟通和整合，为解决职业教育治理中出现的“静态化”和“碎片化”问题提供了良好范式，可以有效克服职业教育治理过程中因治理主体多元化而造成的潜在责任边界模糊与不确定、社会多元价值偏离、利益冲突等制约职业教育治理成效的问题，是推进职业教育治理创新的必然选择和现实方向。特别值得关注的是，整体性治理模式产生之初就在于利用信息技术实现治理的预期效能，而当前大数据引导的技术革命尤其是与职业教育治理的耦合，正好为职业教育整体性动态治理提供了更完善的技术支持路径。当然，将整体性动态治理应用于职业教育治理领域还需要在理论层面围绕理论迁移、机制创新、路径设计等诸多方面进一步加强分析和研究，在实践层面还要着重培育和塑造新型的治理文化，形成有中国特色的职业教育治理新模式，实现功能整合、层级整合和文化整合，促使多元主体对治理目标具有协调一致性，切实促进我国职业教育可持续发展。

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