从三角协调关系嬗变透析地方新建本科院校转型发展政策指向

蒋平?张继华

摘 要 从地方新建本科院校转型发展的历史轨迹来看，历经了由精英化教育转向大众化教育，由数量上扩张转向质量上提升，人才培养目标向应用型转变三个重要时期。地方新建本科院校不同时期的转型发展主要受制于国家教育政策的改革和调整，而地方新建本科院校转型发展政策的理论依据是政府、高校与市场“三角协调关系”的变化。当前我国地方新建本科院校转型发展应遵循三角协调关系中“三重螺旋模式”的原则和规律，要充分发挥政府、高校与市场协同人才培养机制，逐步推进地方新建本科院校向应用技术性大学转型。

关键词 地方新建本科院校；转型发展；三角协调关系；教育政策

中图分类号 G649.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）09-0026-06

近年来，地方新建本科院校转型发展问题受到广泛关注，新闻媒体专栏报道，报刊杂志纷纷热议，高校内部疑虑重重。为什么要转型，转型方向是什么，怎么转型？经过10余年的探索与实践，独立学院开始脱离“母体大学”，重构办学定位与特色，由部分三本院校向二本院校转型升级；高职院校努力创建“国家重点示范高职院校”，依托普通本科院校试点联办本科专业，日益密切与行业、企业间的合作；高职高专院校在夹缝中求生存，不遗余力地争取“专升本”的机会，期望早日摘掉“专科”的帽子；“985”“211”工程院校也将建设世界“一流大学”作为不懈奋斗目标，按照国家统筹推进世界一流大学的建设方案，改革试点探索。然而，对于地方新建本科院校而言，转型发展略显唐突与不安。这其中并非转型发展势在必然的现象，更在于转型发展的实质。1998年以来，地方新建本科院校成为高校扩招政策的生源承载之舟，由最初的“千人大学”发展为“万人大学”，办学定位于“教学立校、科研强校或特色名校”。但时至今日，一场转型发展之说，让本意追求“教学研究型、多科型和综合型”为目标的地方新建本科院校向“应用型、职业型和技术型”本科层次的应用技术大学转变，是“雪中送炭”还是“雪上加霜”？事实与方向既是如此，“解惑”与“实践”显得尤为重要。

一、地方新建本科院校转型发展的历史轨迹：政策导向下的改革之路

高校转型涵盖研究型大学、独立学院以及高职高专院校，并非仅仅针对地方新建本科院校。地方新建本科院校转型与众与同之处关键在于性质和方向上的转变。目前，对于地方新建本科院校转型发展的研讨主要围绕着经济发展转型说或是产业结构调整说展开论述，还有学者提出职业教育体系“断层”说、毕业就业“困难”说、学科专业“同质”说以及发达国家应用技术大学发展模式“借鉴”说，等等。然而，无论哪种学说，都可以在特定的视域范围内用于解释或指导地方新建本科院校转型发展。对于我国地方新建本科院校转型发展来说，首先有必要对历年来的教育改革政策及发展轨迹进行回顾与展望。

（一）精英化教育转向大众化教育：扩招政策后的地方新建本科院校格局

依据国际通用标准，精英化教育阶段高等教育毛入学率在15%以下，大众化教育阶段高等教育毛入学率在15%～50%之间，普及化教育阶段高等教育毛入学率达到50%以上。随着我国社会经济的迅猛发展对高等教育人才培养的急剧需求，20世纪末21世纪初，地方新建本科院校在数量和类型上开始调整变化，由高等教育精英化阶段向大众化的高等教育阶段发展。为此，以政府为主导，以师范院校为突破口，大力调整高校布局结构，先后通过合并或独立的方式升格大量地方新建本科院校，主要包括综合类、理工类、师范类、财经类和政法类等科类结构。根据中国教育科学研究院2013年11月发布的《地方本科院校转型发展研究报告》，我国当前顶尖高校10所，“985”工程核心高校28所，“211”工程重点高校70所，老牌本科院校423所，地方新建本科院校646所[1]。经过10余年的发展，600多所地方新建本科院校拔地而起，约占全国普通本科院校总量的55%。

升格后的地方新建本科院校在招生政策上，保持着与老牌本科院校同批次招生的“特殊待遇”，处于第二批次的普通本科招录线水平，按照省控分数线为参照调档，从而形成高等教育分类化体系中的“一本院校”、“二本院校”和“三本院校”的招生格局；在发展战略思路和规划方面，地方新建本科院校更多地沿袭了老牌本科院校办学模式，无论是整体性人才培养目标，还是学科专业布局或是课程结构体系都几乎一致[2]。地方新建本科院校除了保持与老牌本科院校横向水平上的实力相当，还力图在纵向层面有所突破，先后成功申报专业硕士授位点，并通过与国内外一流大学搭建“立交桥”，签订援助、援建帮扶项目或人才联合培养计划，以此来提高社会知名度和影响力，其实质是想剥离“新建”的帽子，语义上由“学院”更名为“大学”，目标上由单科性向多科性甚至综合性方向发展。

（二）数量上扩张转向质量上提升：地方新建本科院校内涵式发展的方向

高等教育扩招政策实施后，地方新建本科院校招生规模急剧增长，与之相伴生的师资需求、生均经费、教学场地以及仪器设备等软硬件配套建设相对滞后，难以保障扩招后由于学生人数的增长而亟待改善的办学条件。如何应对地方新建本科院校扩招后的发展危机？需要政府与高校共同面对和解决。本科教学工作水平评估，一定程度上助推了地方新建本科院校基础设施建设，尽可能地满足正常教学工作的需要。除此之外，国家对高等教育政策的倾斜和高校自主办学权的下放，对地方新建本科院校办学条件的改善起到了积极推动作用。特别是近年来，地方新建本科院校在师资队伍建设方面，培养和引进了一大批高学历高职称的教师；在本科生均经费划拨方面，突破了千元标准跨入万元增长目标；在教学场地建设方面，争取地方政府支持力度，扩建新校区，并获得贷款税费减免。同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出未来5年高等教育发展的规模和速度：在发展规模上，高等教育在校生人数在2010年3105万人的基础上增长到2015年的3350万人；在发展速度上，高等教育毛入学率在2010年26.5%的基础上增长到2015年的36%[3]。2015年7月，教育部公布的2014年全国教育事业发展统计数据显示，我国高等教育规模已达到3559万人，高等教育毛入学率为37.5%[4]。由此可见，高等教育招生数量上的发展目标以及相应的基础办学条件上的需求较为容易实现。然而，招生数量上的扩张和办学条件的改善无法回避高等教育质量下滑的严峻挑战。

为提升高等教育质量，2007年12月教育部、财政部联合下发“1号文件”和“2号文件”，决定实施本科教学质量与教学改革工程。高等教育“质量工程”计划投入25亿元，通过专业结构调整、课程、教材建设与资源共享、教学团队建设以及人才培养模式改革创新等“六大举措”，建设“七大系统”，在国家级精品课程、高质量教材、特色专业、教学团队等方面实现“十组数字”的突破[5]。2011年7月教育部、财政部又联合印发“本科教学工程”实施意见，正式启动“本科教学工程”，决定以质量标准建设为基础，探索中国特色的人才培养国家标准。“本科教学工程”旨在引导高校主动适应地方经济社会发展需求，走内涵式发展之路，中央财政投入专项经费支持质量标准建设、专业综合改革、精品开放课程、实践创新能力培养以及教师教学能力提升五个方面的内容建设[6]。按照教育部高等教育一、二期“质量工程”建设指标，部分地方新建本科院校实现了国家级教学团队、教学名师、精品开放课程、专业综合改革、实践教学基地及卓越人才培养等方面的重大突破，并努力冲刺国家级教学成果奖。上述地方新建本科院校的发展之路似乎勾勒出向老牌本科院校转型，甚至升级为教学研究型或综合性大学的美好蓝图。

（三）人才培养目标向应用型转变：教育政策引导地方新建本科院校转型

部分地方新建本科院校一味追逐老牌本科院校的历史痕迹，却容易忽视自身由于办学历史短、基础薄弱、办学经验不足而出现的办学定位模糊、学科专业趋同、人才培养同质化以及服务地方能力有限等问题。地方新建本科院校丢掉了办学特色，教学质量严重下滑，并出现所谓的“三低现象”，即专业对口率低、就业质量低和就业率低[7]。如何改变地方新建本科院校遭遇的现实困境？是继续升格、升级，还是转轨、转型？成为国家及地方教育主管部门面临的时代难题。从教育部政策文件导向来看，地方新建本科院校转型发展关键在于重新定位人才培养目标及方向。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“引导高校合理定位，克服同质化倾向”，鼓励“探索多种培养方式，形成各类人才辈出、拔尖创新人才不断涌现的局面”，重点“扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”[8]。在《教育规划纲要》精神指导下，各省级政府纷纷响应，制定出相对具体化的政策实施方案，如《四川省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就明确要求“大力培养高素质复合型、应用型、技能型人才”。为了落实《教育规划纲要》提出的“建立现代职业教育体系”和“促进高校办出特色，建立高校分类体系”，引导地方新建本科院校转型发展，增强服务地方经济社会的能力，2013年6月，应用技术大学（学院）联盟正式成立，由最初的35所地方本科院校发展到现有正式会员高校101所[9]。

2014年3月25日，教育部副部长鲁昕在全国职业教育与成人教育工作会议上通报了地方本科院校与高职院校发展概况，特别指出“一大批地方新建本科院校办学定位不明、专业特色不显，与地方经济社会发展严重脱节”，而部分高职院校办学水平与实力超过地方新建本科院校[10]。因此，鲁昕提出地方新建本科院校向应用技术大学转型发展的趋势与必然。2015年10月21日，教育部、国家发展改革委和财政部联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》。该《意见》将地方新建本科院校的办学思路定位于服务地方经济社会发展、开展产教融合校企合作、培养应用型技术技能型人才和增强大学生就业创业能力，并将转型发展的任务确定为“明确类型定位和转型路径”、“加快融入区域经济社会发展”和“建立行业企业合作发展平台”等14项主要内容[11]。

由此可见，地方新建本科院校转型发展政策的出台，就理论层面而言，既遵循了知识转型对大学发展模式变迁的内在规律，又兼顾了政府、学术与市场“三角关系”相互协调的外在要求。就实践层面而言，也是经济发展方式转变与产业转型升级的客观要求，以及打通职业教育内部上升渠道，完善现代职业教育体系的必经之路。

二、地方新建本科院校转型发展政策的依据：三角协调关系嬗变机理

如果说知识转型是大学模式变迁的内在动力，那么随着知识生产方式与知识生产地位的变化，大学外部环境的牵引作用也不可忽视。早期的大学崇尚学术自治、教授治校，学术权力决定着大学办学定位及发展方向。为此，在“为知识而知识”“为科学而科学”的时代，大学推行自主办学模式，从某种程度上也与大学知识生产地位的惟一性、知识生产权力的垄断性以及知识生产方式的单一性休戚相关[12]。德国柏林洪堡大学就是范例之一，以“研究教学合一”、“探究维护真理性知识”为典型。到了近代，国家与大学之间关系增强，政府开始干预大学发展，大学成为国家意识形态的工具，高等教育国家化范式得到充分体现，由此形成政治权力与学术权力并存的格局。后来，以美国赠地学院为标志，服务于地方经济社会成为大学发展战略规划，市场运行机制介入大学管理体系，并制约着大学的办学方向及人才培养目标。至此，影响现代大学发展的政治权力、学术权力和市场权力的“三角关系”得以确立。

（一）三角协调关系理论的修正：政府、高校与市场权力之争

美国著名学者伯顿·克拉克将政府、学术与市场“三足鼎立”的权力关系概括为“三角协调模式”理论，他认为现代大学系统存在国家权力和市场机制导致的“三角形”协调关系，当国家为大学提供全部或大部分经费支持时，政府权力居于“三足鼎立”的最佳位置，对大学的控制力增强；当市场力量成为影响大学发展的主体要素时，政府权力对大学的影响力减弱，市场权力居于“三足鼎立”的最佳位置[13]。可见，伯顿·克拉克“三角协调模式”理论揭示了大学外部环境与大学发展模式的互动关系。

英国著名学者加雷斯·威廉斯对伯顿·克拉克“三角协调模式”理论进行了修正，他肯定了伯顿·克拉克提出的政府、学术与市场“三角关系”，指出政府控制、大学控制和市场控制三种典型模式的客观存在。有所不同的是，加雷斯·威廉斯认为政府是影响三角关系的“主导因子”，政府与大学、市场之间关系的密切程度决定着“三足鼎立”的位置变化。为此，他将“三角协调模式”细化为六种关系模式，包括“三足鼎立”模式、“政府作为监督者”模式、“政府作为促进者”模式、“政府作为供应者”模式、“政府支持消费者”模式以及“政府作为消费者”模式[14]。加雷斯·威廉斯提出的政府与大学、市场“六种关系模式”理论更为详尽、动态地反映了上述三者权力关系“连续体”的演变过程。

与加雷斯·威廉斯同时期的荷兰学者崴斯多尔夫和美国学者埃兹克维兹也对伯顿·克拉克“三角协调模式”理论进行了修正。他们认为，政府、学术与市场之间的关系可以表述为三种模式：第一种是极权钳制模式，由政府主导，影响高校与产业发展，高校与产业相互独立；第二种是自由放任模式，政府、大学与市场“三足鼎立”，各自为政；第三种是三重螺旋模式，政府、大学与市场彼此联系，构筑战略同盟，依靠交互作用实现经济增长和产业升级。崴斯多尔夫和埃兹克维兹特别指出，“三重螺旋模式”更能体现政府、大学和市场之间的互动关系，通过政府、大学和市场三者合力，加强“官、学、研”一体化发展，提高科技产业效能和市场核心竞争力，从而最终使三者共同获益[15]。

（二）地方新建本科院校转型发展内在逻辑：三角协调关系的变化

依据伯顿·克拉克的“三角协调模式”及相关修正理论，我国地方新建本科院校转型发展同样遵循着政府、大学和市场三角协调关系的嬗变规律[16]。地方新建本科院校与国内其他公办高校一样，政府拥有最高管辖权，部属院校由教育部直管，省属院校由省政府主管，市属院校由市政府管理。而所谓的地方新建本科院校大都属于省政府或市政府主管，以政府的政治权力为主导，政府给予全额或绝大部分财政拨款。为此，地方新建本科院校发展初期，不论是合并升格或是独立升格，主要是政府行为的结果。随着高校办学自主权的扩大，政府对地方新建本科院校主要起宏观调控与指导作用，大学自治成为可能，学术权力得到进一步增强。然而，我国由计划经济向市场经济过渡，甚至市场经济逐渐取代计划经济的地位及功能，地方新建本科院校的发展方向也相应调整或改变。按照市场供求变化规律对人才培养规格与质量的影响，热门专业和冷门专业区别日益明显，招生率与就业率成为地方新建本科院校专业申报与建设的核心指标。

正是如此，市场权力在“三角关系”中的位置渐趋重要。地方新建本科院校的发展除了学术权力，还需要与地方政府、市场经济相结合，加强校地合作、校企合作，实现高素质应用技术型人才助推地方经济社会竞相迸发活力的新局面。地方新建本科院校转型是一个长期而繁重的工程，它不是高校内外部环节或政策措施的简单集合，更不是转向应用技术大学或创新创业大学的直接更名，而是对整个高等教育分类化体系及人才培养途径进行整体性、渐进式和系统化的改革。在转型发展的具体过程中，政府、高校和市场不再是一个彼此独立的单位，而是按照“三角协调模式”理论演化而成的“三重螺旋模式”原则，政府、高校与市场相互作用形成合力，共同致力于人才培养方案的拟订、平台的搭建、资源的整合以及目标的实现，最终使三者共同获益；而在知识的生产、传播与应用过程中，转型发展需要反映出知识生产模式1向知识生产模式2转变的特征，即注重应用情境中的知识生产，强调知识生产的跨学科性、异质性与组织多样性、社会问题与反思性，以及保证有效的质量控制[17]。

三、地方新建本科院校转型发展的实践构想：三重螺旋模式下的探索

地方新建本科院校转型发展不能一蹴而就，需要对该项政策有较为深入地理解与把握。具体而言，需要关注如下几点政策问题：一是在顶层设计上，依据高等教育分类化体系的总体规模，分级明确国家、省市及高校三级联动的顶层设计方案，出台地方新建本科院校人才培养模式改革试点的配套政策措施，制定转型发展时间表和路线图；二是在统筹管理上，加强政府与市场的宏观指导，确立以省级政府为统筹主体的改革管理体制，将地方新建本科院校申报的转型发展教育综合改革省级试点项目，经过建设评估遴选后纳入国家级试点范围起引领示范作用；三是在转型标准上，建立与国外应用技术大学的合作与交流机制，鼓励中外高校开展联合办学，通过国际经验借鉴与本土化特色融合，研究制定地方新建本科院校转型为应用技术大学的学科、专业、师资、设施和评估等高校设置标准体系。为此，笔者认为遵循政府、高校和市场“三重螺旋模式”原则与规律，地方新建本科院校转型发展可考虑如下几点实践构想。

（一）完善高等教育分类化体系，确立应用技术性大学的合理地位

纵观知识生产方式变革的历史，高等教育不仅是知识生产的重要阵地，担负着探索未知世界、发现新规律和构建理论体系的重任，还必须具备运用知识生产的理论研究成果去解决实际生产、生活领域中现实问题的能力，与行业企业合作，共同助推经济社会文化的发展。为此，高等教育分类化体系应愈加丰富而完善，既包括学术研究型高校，又涵盖应用技术性大学。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“建立高校分类体系，实行分类管理”意见，我国现代学校教育制度应体现出普通教育与职业教育的“双轨制”路线，人才培养实行“双向选择”。如，普通高中教育生源既可考取普通本专科院校，又可考取高职本专科院校；中等职业教育生源既可考取高职本专科院校，又可考取普通本专科院校。这种高等教育分类化体系能较为有效地解决职业教育长期以来“缺头”“少尾”的“断层”问题，将应用技术性大学与学术研究型大学放在同等重要的位置。国家顶层设计上，将部分地方新建本科院校转型为应用技术性大学，并纳入整个高等教育分类化体系中，也意味着转型后应用技术性大学配套政策改革势在必行。

（二）强化职业教育法律法规体系，健全转型发展配套政策措施

地方新建本科院校转型为应用技术性大学，还需要完善高等教育法律法规体系，健全相关配套改革措施。一是以法制建设为保障，完善职业教育法律体系。依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国职业教育法》，明确转型后的应用技术性大学在教育法律系统中的地位及功能，通过修订现有法律法规条例，明确应用技术性大学建设制度，如招生制度、校企合作制度、人才联合培养制度以及人事制度等。二是以政府投入为主体，拓展职业教育经费渠道。转型后的应用技术性大学可借鉴国际经验，经费投入以政府为主体，在转型发展试点阶段，采取项目驱动式，国家及地方政府按照经费承担比例，给予试点高校专项资金支持；在转型发展成熟阶段，科学核算应用技术性大学不同学科、专业生均经费及财政拨款标准，按照高校类型全额拨付转型后的应用技术性大学办学经费；在转型发展完善阶段，积极探索多元化的投资方式，加大行业、企业、协会及社会募捐等经费支持力度。三是以评估标准为参照，实现应用技术性大学“以评促建”。地方新建本科院校转型为应用技术性大学，需要改革原有的普通本科教学水平评估标准，按照应用技术性大学的学科体系、专业特色和课程结构等建立应用技术性大学评估和认证标准，并引入社会参与（包括行业、企业、协会等）人才培养的质量评价机制，“以评促建”引导地方新建本科院校转型发展[18]。

（三）探索转型发展多样化模式，加强政府与市场的宏观引导

知识转型时期，大学封闭式知识生产的垄断地位发生动摇，认知语境中的知识生产向应用情境中的知识生产转型，知识私有化形态向知识共有主义过渡，跨地域、跨机构和跨学科的知识生产合作日益加强。特别是知识生产过程中，政府、高校与市场“三角关系”的协调，共同制约着大学发展模式及方向。为此，地方新建本科院校转型发展模式更应多样化，并加强政府与市场的宏观引导。

第一，从“跨区域”范围合作的转型发展模式而言，应加强转型后应用技术大学的国际合作与国内合作。国际合作方面，按照国际教育交流与合作流程，建立转型后的试点高校与国外（如欧美、澳大利亚等国）应用技术大学人才联合培养机制，共同致力于“应用性”“技术型”人才的培养；国内合作方面，建立跨省域、市域的应用技术大学联盟，共同研讨和探索转型后应用技术大学人才培养的途径及手段。第二，从“跨机构”范围合作的转型发展模式而言，应加强高校彼此之间的交流与合作。一方面，地方新建本科院校在转型过程中应加强与独立学院的交流与合作，因为独立学院当前也面临着过渡时期的转型发展问题，与地方新建本科院校具有相似的经历与方向，彼此的联合更有利于解决转型为应用技术类高校面临的共同困境[19]；另一方面，地方新建本科院校在转型过程中应加强与国家重点示范性高职院校的交流与合作，因为特色鲜明的高职院校具有长期兴办应用技术性学科、专业、课程的成功经验，通过彼此的联合或合并取其所长，可以缩短向高职本科转型的适应期，更有利于本专科高职专业、课程的相互衔接，实现应用技术型人才培养的连贯性。第三，从“跨学科”范围合作的转型发展模式而言，应加强高校内部系统之间的优化与重组。地方新建本科院校转型过程中可以在高校内部系统中采取试点的方式逐步实现整体转型，即打通学科“壁垒”，在某些专业或课程上通过试点向应用技术性专业和课程逐步转型。

然而，地方新建本科院校转型发展没有直接可供效仿的实践案例或模式，上述多样化的转型发展模式仅限于实践构想。若是纳入具体操作环节，还离不开政府与市场的宏观引导。根据我国高校办学性质、设置原则、拨款机制及管理体系，地方新建本科院校转型发展初期，在政府、高校与市场“三角协调关系”模式中，应坚持以政府的宏观调控为主，引导部分具有条件、特色鲜明的地方新建本科院校率先进行转型试点，并在政策上给予特殊照顾与支持。与此同时，市场机制的介入也是不可忽视的重要因素。地方新建本科院校转型发展过程中的人才培养目标、学科专业结构以及课程设置体系均要以市场为导向，按照市场供需变化规律及要求，培养适应地方经济社会文化所需要的应用技术型人才。

参 考 文 献

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