教育立法需要更加广阔的“一揽子”思路

摘 要 《教育法律一揽子修正案（草案）》的起草、送审及其向社会公开征求意见等举措显示出我国教育立法、教育法治建设的一种新气象。这次教育修法经历了多个环节，历时三年有余，有关各方的重视程度和修法的民主、开放程度都是空前的。但是由于相关程序及相关各方自身条件的限制，教育立法工作的思路仍然不够开阔和宽广，远未达到“一揽子”的要求，立意不够高远，创新点不够多，改革驱动力不够强，有些表述（尤其是关于职业教育和现代国民教育体系的表述）不够妥贴。应当立足更高的层面、放眼更长远的目标，充分拓展思路，将教育修法与制定新的教育法律结合起来，尽快完善我国的教育法律体系，迎接全面依法治教时代的到来。

关键词 教育立法；“一揽子”思路；教育修法；新制定教育法律；《教育法律一揽子修正案（草案）》

中图分类号 D920.0 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）09-0032-08

2012年，由教育部发起，经国务院法制办承接办理，国家启动了教育法律一揽子修正工作。这次教育修法从前期准备到国务院法制办牵头征求意见、提交全国人大常委会初次审议，再到全国人民代表大会官方网站公布草案具体条文，公开向社会征求意见，由全国人大常委会进行再次审议，历时三年有余，足见有关各方的重视程度和民主、开放程度，显示出我国教育立法、教育法治建设的一种新气象。但是由于相关程序及发起方、牵头征求意见方、审议方自身条件的限制，教育立法工作思路仍然不够开阔和宽广。在全面依法治国和实现国家治理体系、治理能力现代化的时代要求下，教育立法、教育法治建设需要更加广阔的“一揽子”思路。笔者试对此进行探讨。

一、举措的开拓性和局限性

2015年8月底，第十二届全国人大常委会第十六次会议初次审议了《教育法律一揽子修正案（草案）》（以下简称《草案》），并由全国人民代表大会官方网站公布草案具体条文，在9月8日至10月7日期间，公开向社会征求意见。社会公众可以直接登录中国人大网提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会[1]。至此，此次教育修法工作接近完成，可以进行综合评价。

（一）举措的开拓性

回顾这次教育修法历时三年的过程，特别是通过分析其主要成果《草案》及其相关文件，可以明显感觉到其开拓性。2012年7月，教育部在向国务院报送《草案》的附件2《关于〈教育法律一揽子修订建议（草案）（送审稿）〉的说明》中从三个方面对这次一揽子教育修法工作的重要意义和作用做了说明，即“有利于创新教育立法方式，提高立法工作效率”“有利于落实教育规划纲要的原则与要求，加快推动教育法律修订工作”“有利于有效整合教育法律条款，统一解决教育改革发展中面临的重要问题”。这三个方面，基本上体现了这次教育修法工作的开拓性所在。尽管有学者认为《草案》存在着“选择性移植《纲要》中的部分内容，降低了教育法的可操作性”，“遵循‘重秩序、轻权利的立法取向，未对实质性问题进行修订”[2]等缺陷，但是《草案》能够根据国家教育改革和发展战略文献对原有教育法律作出相应修改，毕竟体现出一定的开拓性。这是毋庸置疑的，也是值得肯定的。再加上这次教育修法所经历的过程：先由教育部提出修订草案，再由国务院法制办公室牵头征求意见，再提交全国人大常委会初次审议，初审后又向全社会公开征求意见，供再次审议，可以说，有关各方总体上是慎之又慎的，其重视程度和教育修法的民主、开放程度都是空前的。从总体上看，举措的开拓性是十分明显的。

（二）举措的局限性

虽然这次教育修法工作具有较大的开拓性，成绩值得肯定，但是从我国教育改革和发展的大局来看，从全面依法治国和实现国家治理体系、治理能力现代化的时代要求来看，这种教育立法的工作思路仍然不够开阔和宽广，局限性也是十分明显的。

1.选择性明显，远未达到“一揽子”的要求

从词义上说，所谓“一揽子”，是一个说明属性的形容词，表示“对各种事物不加区别或不加选择”[3]的含义。所以，“教育法律一揽子修正案”，循名责实，修改范围应该包括现有的全部教育法律，而不应有所选择、有所放弃。由于教育立法工作的滞后，我国现有的教育法律并不多，严格意义上的教育法律仅有6部，即《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国教师法》，存在许多明显的空白，远远不够完善。面对如此之少的教育法律，“教育法律一揽子修正案”还要有所选择，并且启动后又“做减法”，由开始时提出的4部（即《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》），减少到最后的3部（即《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》，减去了《中华人民共和国教师法》），最后竟至仅取其中的一半来修改。这样的修正案，怎能还能称之为“一揽子修正案”呢？实事求是地说，《草案》自始至终都远未达到“一揽子”教育修法的要求，更谈不上在整个教育立法上有新的建树了。

2.行政部门主导，立意不够高远

我国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”而在现代法治国家，立法与行政是国家机关的两大不同职能，必须分别由不同的国家机构来负责实施。立法是指“国家权力机构按照一定程序制定或修改法律”[4]，根据我国宪法，我国的国家立法权由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使。行政是指“行使国家权力”[5]，根据我国宪法，我国的最高行政权由国务院来行使。根据分工，行政机构及其下属部门的职责是“严格依法行政”[6]，而不是主导立法工作。须知各项改革无不触动相关行政部门的权力和利益，触动既有的格局。如果由行政部门来主导立法工作，必然导致利益固化，加固改革阻力。而教育行政部门作为一个几十年稳定不变或变化极少的行政机关，其本身及内设机构与既有的教育格局早已融为一体，本身是不会希望变动的。由其主导教育立法，必然导致新的教育法律迟迟不能出现、既有教育法律的修改幅度很小、改革范围不大。但是这次教育修法工作却恰恰是由行政系统的教育部发起的，由其先提出修订草案，再由国务院法制办牵头征求意见（主要在行政系统内部），然后再由全国人大常委会初审，再公开征求意见，进行再次审议。作为立法机关的全国人民代表大会及其常务委员会，总体上处于被动跟进的地位，主要是在审议方面来把把关，缺乏立法的主动性、创设性，因而难以跳出教育行政部门通过前期工作所设定的框架，立足更高层面，根据党和国家的大政方针，推出教育立法的更大举措。很明显，这样的立法举措，立意必然不够高远。这样处理的结果，《草案》的基本框架、基本说法只会出现一些微调或增删，更大、更宏伟的教育创新、教育改革和发展目标及更具有可操作性、可执行性和行政约束力的措施是不会提出来的。郑功成教授在分析我国立法质量不高的原因时，列出的首要原因先就是“行政主导的立法体制具有明显的局限性”[7]，可谓切中时弊。

3.习惯于既有思维定势，创新点不够多

思维定势也是制约我国立法工作质量的要素之一。“思维定势（Thinking Set），也称‘惯性思维，是由先前的活动而造成的一种对活动的特殊的心理准备状态，或活动的倾向性。在环境不变的条件下，定势使人能够应用已掌握的方法迅速解决问题。而在情境发生变化时，它则会妨碍人采用新的方法。消极的思维定势是束缚创造性思维的枷锁。”[8] 郑功成教授指出，“固化的思维定势束缚了立法者的作为”[9]。这一点，在这次教育修法工作中也体现出来了。由于既有思维定势的束缚，《草案》的创新点不够多，对于世纪之交以来我国教育形势发展变化中出现的新情况、新问题（如中共十六大以来党中央所提出构建现代国民教育体系和终身教育体系、建设学习型社会，构建现代职业教育体系等）以及广大人民群众的一些比较强烈教育期盼（如希望能够切实减轻学生学业负担，让广大青少年儿童健康、幸福地成长，全面发展；适应广大青少年儿童多样化素质结构、多元智力结构和个性发展需要，适应人才需求的多样性，建立人才成长的“纵贯线”和“立交桥”，开辟多元成才的通道等）未有明确的应对措施。一般性的表述过多，可操作性、可执行性不够强。

4.未能直面关键问题，改革力驱动不够强大

毋庸讳言，当下我国教育面临着诸多难以祛除的顽疾。有的顽疾是病根性的，首当其冲的头等问题就是“应试教育”体系机制严重阻遏全面推进素质教育的问题。这个问题已经存在几十年了，沉重地压在全体国民的心头，影响到亿万青少年儿童的健康成长、全面发展，影响到亿万家庭的福祉，严重制约了我国的教育创新和改革发展，使广大中小学生课业负担积重难返，丧失了成长的快乐，学生家长、家庭深受牵累、痛感深重。对于这一问题，长期以来，高层关注热切，在教育议事日程上屡被提起，却久拖不决，始终未有突破。这既是一个认识问题，也是一个体制机制问题，更是一个法治问题。深究底里，正是由于相关教育立法的严重滞后，留下太多的空白，才给教育行政部门留出如此之多的行政运作空间，通过一系列精巧的行政运作，再加上大量似是而非的研究和宣传（如改革应试教育体制机制就会损害教育公平、使农村学生更加难以考取重点大学，等等），将应试教育体制维护得十分周全。可以说，相关教育法律的缺失和无用（立法中不注重法律的可操作性、可执行力、行政约束力等）才是导致“应试教育”的体制机制几十年稳固存在、不被触动，教育体系不完善、教育结构不合理，教育发展不均衡、不协调等状况长期得不到改变的根本原因。遗憾的是，这一首当其冲的问题在这次教育修法过程并未得到正视和切实解决。这充分说明：这次教育修法未能直面关键问题，改革驱动力不够强大。

二、《草案》相关条文辩难

受上述诸多局限性的影响，虽几经修改、审议，最后公布的《草案》中还是有许多表述不够妥贴，缺乏科学性、严谨性、合理性，其深层原因值得探析。试分两部分举例说明。

（一）草案中关于《中华人民共和国教育法》的修改

1.关于“完善现代国民教育体系”的表述

《草案》中《中华人民共和国教育法》部分第十一条“完善现代国民教育体系”一句表述不够恰切。“现代国民教育体系”是2002年10月中共十六大报告中提出的国家教育改革和发展战略目标，本拟在2020年初步建成，具体表述为“形成比较完善的现代国民教育体系”[10]。2003年10月，中共十六届三中全会正式确定了“构建现代国民教育体系和终身教育体系”这一目标[11]。但是，在行政系统内部，对这一目标并没有明确的回应。通过公开渠道能够查找到的相关专题文献仅有一篇，就是署名李伦的通讯报道，题目是《陈至立提出：分三步走建立现代国民教育体系》。文章报道的是时任教育部部长陈至立2002年12月26日在2003年度教育工作会议上的讲话中关于如何构建现代国民教育体系的论述，发表于《人民教育》2003年第2期。陈至立在相关讲话中主要提出了一个包括三个时间节点（2005年、2010年、2020年）的各级各类教育发展目标，同时表示：“要适应建立现代国民教育体系的要求，进一步改革和完善教育基本制度和学制体系。”[12] 但是，此后教育部乃至国家行政系统内部再未发布过关于构建现代国民教育体系的专题文献，各种行动计划、规划、纲要等也未对此做过专门部署。而随着时光的流逝，教育部乃至国家行政系统内部对于现代国民教育体系的表述却日渐乐观。2008年，时任教育部部长周济在有关讲话中提出了“现代国民教育体系已经基本建成”[13]的说法；2009年，国务院领导同志在此基础上进一步提出“继续完善现代国民教育体系”的说法[14]。此后，行政系统的相关表述基本上都使用“现代国民教育体系”一词来指代现有的国民教育体系，仿佛现代国民教育体系在人们不经意之间已经提前建成。但是，由中共中央郑重提出、原目标期长达17年，应当包括一系列教育创新、教育改革和发展目标（如现代职业教育体系、现代普通教育体系、现代基础教育体系、现代高等教育体系、人才成长的纵贯线和“立交桥”、现代多元化教育考试选拔体系等）的现代国民教育体系在中国大地上终究尚未真正构建起来，一系列教育改革难题还有待破解，总体构建任务还任重而道远，我们所处身其中的国民教育体系并非真正的现代国民教育体系，这是所有尊重事实的人都不得不承认的现实。2014年，中共中央总书记、国家主席***同志在全国职业教育工作会议上的重要指示中实事求是地指出“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”，并未使用“现代国民教育体系”的说法。这启示我们在进行教育修法时，关于“现代国民教育体系”的表述一定要做到科学、合理、严谨，要给未来的教育创新、教育改革和发展留下充分的理论空间，不能唯行政体系的说法为准，把话说得太满。因此，本文建议用“努力构建现代国民教育体系”的表述取代《草案》中“继续完善现代国民教育体系”的说法。

2.关于“努力构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系”的表述

草案中《中华人民共和国教育法》部分第十八条有关于国家“努力构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系”等表述，这种表述也有所不妥。学前教育在国际教育标准分类中始终属于“0”层次教育，不具有普遍的基础性，更不具有强制性，因而不宜纳入学校教育体系（《中华人民共和国教育法》将其列入学校教育之中，原本就有所不妥），更不宜作为义务教育的一部分。须知目前世界上只有一些高福利国家和地区在实行学前教育免费政策，我国的教育投入经过多年努力，近几年刚刚达到占GDP4%的目标，而许多改革创新任务还远远没有完成，有些具有全局性意义的改革（如革除应试教育体制机制、全面推行素质教育，“构建现代国民教育体系”等等）还没有正式启动，而随着国家经济增长速度下行压力的增大，财政收入增长的趋势必然放缓，学校教育的国家公共负担也不应在缺乏实质性改革目标的情况下被无限制扩展，故不宜再铺大摊子、伸手要钱。目前国家教育改革和发展的当务之急是启动整体性、系统性的教育创新，切实在“适应建立现代国民教育体系的要求，进一步改革和完善教育基本制度和学制体系”[15]上见真章，切实做到围绕构建现代国民教育体系的目标，推进教育体制改革和创新[16]，破除应试教育体制机制，全面实施素质教育，保障广大青少年儿童全面发展和幸福成长的权利；对现有学校教育结构进行调整和优化，构建纵向贯通、横向互联的学校教育通道和人才成长的立交桥[17]，为各级各类人才的成长和发展铺设通途；而不是绕着矛盾走并制造新的矛盾，一味地要求扩大教育投入的范围，继续制造“教育投入不足”的矛盾和假象，误导教育改革和发展的方向。

3.关于“国家实行职业教育制度和继续教育制度”的表述

《草案》中《中华人民共和国教育法》部分第二十条（原文第十九条）有“国家实行职业教育制度和继续教育制度”的表述（原文的表述为“国家实行职业教育制度和成人教育制度”）。与原文的表述相比，这样的表述虽有两字之改，但仍有不妥。其中的“继续教育”与原表述“成人教育”只是虽名称有异，但所指基本相同：“成人教育是指有别于普通全日制教学形式的教育形式”[18]；“继续教育是指已经脱离正规教育，已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育”[19]。而且两者各自的主要形式也基本重合，目前都是成人高考（学习形式有脱产、业余、函授）、高等教育自学考试（自考）、广播电视大学（电大现代远程开放教育）和网络教育（远程教育）。所以《草案》实际上只是做了文字上的修改，并没有把原来不合理的因素纠正过来。原来不合理的因素并不在于“继续教育”还是“成人教育”的文字表述，而在于把本来不应并列的教育并列在一起了。“职业教育”与“继续教育”（或“职业教育”与“成人教育”）分别处在整个教育体系的两个不同维度，两者之间并无必然联系，也不构成并列关系：职业教育是教育结构中的一种基本类型，包括职业学校教育和职业培训两大子系统，其中的职业学校教育应当与“普通教育”并举，共同纳入国民教育的主体——全日制学校教育的范畴，主要面向促进广大青少年儿童全面健康协调发展、培育一代新人成长的“成长教育”阶段；成人教育（或继续教育）是教育过程中的一个阶段，主要面向阶段性结束全日制学校教育而走向社会、参与工作的成年人的可持续学习需求，主要采用非全日制学校教育的方式。它应当与“成长教育”并举，而不应当与“职业教育”并举，而其内容也不限于职业教育，还包括普通教育的内容。在相关法律表述中，成人教育（或继续教育）只与职业教育混搭，是不合事理的。故两者原本就应当分章表述。历史地看，将“职业教育”与“成人教育”（或继续教育）并列起来，暴露出在当时行政主导的立法体制下教育行政部门思想认识上的一种误区，即凡是不能直接纳入应试教育体制机制的教育类型，都不够重要，可以简单地归拢在一起，而不管其所在维度如何。果然，在1995年《中华人民共和国教育法》颁行后，尽管1996年国家就颁行了另一部重要的教育法律《中华人民共和国职业教育法》，职业教育的地位在国家层面受到了空前的重视，但是在1998年国务院机构改革中，教育行政部门还是将原来各有司局级机构主管的“职业教育”与“成人教育”从教育行政管理上合并在一起，成立了一个混合型的司局级机构“职业教育与成人教育司”，并引发了全国性的教育行政内设机构的相应变迁，给国家整体性、系统性的教育改革和发展制造了一定的混乱。而这次教育修法又以此为据，发起方试图以变动两个字的代价将这一不合理的教育格局用法律形式重新确定下来。这显然是不合理的，也是不合时宜的。

（二）草案中关于《中华人民共和国高等教育法》的修改

1.关于设立高等学校审批权限的表述

草案中《中华人民共和国高等教育法》部分第二十九条中有“设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批；设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案”的表述。这种表述有所不妥。循名责实，“本科”“专科”不应作为学历教育层次的名称，而应作为高等教育类型的名称。“本”者，“基本”之谓也，本科高校应当理解为实施基本学科教育的院校，或称文理院校。“专”者，“专门”之谓也，专科高校应当理解为实施专门教育的学校，如工科高校、医科高校、农科高校、艺术高校、体育高校、军事高校等等。专科教育并不局限于短学制、低层次的高等教育，法国的高等专科学校就是典型例证。分类不明晰、层次与类型相混淆、发展目标含混，正是当前我国高等教育发展不畅、举措不力的症结所在，教育法律应当对其进行匡正。建议将“本科”“专科”的称谓从教育法律术语中予以废止，分别用“四年制以上高等教育”“四年制以下高等教育”来取代，相应高校的名称也据此修改。

2.关于教育行政部门负责高等学校评估的表述

《草案》中《中华人民共和国高等教育法》部分第四十四条有关于“教育行政部门负责组织专家或者委托专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”的表述。结合相关实际状况，深觉不妥。近十余年来的相关实践表明，教育行政部门负责组织专家对高等学校进行的各种评估（包括所谓的办学水平、效益和教育质量评估）存在着诸多明显弊端，受到广泛质疑和诟病。2008年4月，时任教育部副部长吴启迪就表示，高校教学评估过程中存在着形式主义和弄虚作假现象[20]。2011年12月30日上午，在十一届全国人大常委会第二十四次会议的专题询问联组会议上，贺铿委员又进一步列举了教育评估和验收工作中存在的提前两三年发通知、做准备、抓钱搞硬件，凭关系说话，花大力量弄虚作假等三种突出现象，尖锐地指出，这类评估教育部搞了十多年，学校里怨声载道。而教育部长当时回应的首要理由就是“对高校实行本科教育评估（相关法律条文和实践都表明，这种评估不限于“本科教育”——作者注）是高教法规定的教育行政部门的职责”[21]。查阅《高等教育法》原文，确实有“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”的条文。因为法律如此，所以国家最高行政机关国务院所作出的大量减少乃至取消各种行政性评估的规定对其是没有约束力的，从而使得行政性评估在全国各领域急剧消亡的同时，在教育领域尤其是高等教育领域却能够顶着广泛的质疑和诟病而逐步推广、大行其道。而作为国家立法机关的代表，贺铿委员提出问题和教育部部长的回应实际上已经涉及到这种含有弊端的教育行政作为的法律根源，这也正是这次教育修法所要关注的问题。但是，在这次教育修法中，原有的规定不仅没有取消，反而更加具体化了。这就充分显露出行政性主导下的教育立法“总强调法律要给执法部门留出足够的作为空间”的弊端。这种与全面深化改革的时代精神不协调的现象应当引起高度重视，并从立法环节上严格清理。实践证明，包括高等学校在内的各级各类学校的“办学水平、效益和教育质量”的提高首先是这些学校及其广大教师、教育工作者在教育常态之下按照教育规律和学生身心发展的规律自主办学、特色办学、凝神聚力、埋头苦干、坚持不懈、努力奋斗的结果，其中凝聚着来自基层的大量创造性劳动和智慧，也包含着“巩固教学在学校工作中的中心地位”“促进办学条件的改善”“推动教学管理制度化建设”[22]等一系列努力，包含着自我评估、社会监督，专业评估、适应需求[23]，国内外同行之间的交流等建立在自主办学基础之上的丰富多彩的活动和工作，本质上都是相关学校教育“内生”发展的成果，而不是“外铄”的结果[24]。而教育行政部门主导的评估则不可避免地会打破这种常态，使学校时时处于非常态的被动亢奋的“迎评”状态，带来负面效应。所以行政性的教育评估与全国其他各类行政性的评估一样，应当从法律上予以取消，以维护国家行政体系改革领域政令的严肃性。为避免学校教育的行政导向、官僚主义和腐败现象，教育行政部门应避免直接参与针对高校的各种评估，更不应该亲自组织这些评估。同时，应鼓励各级各类高校独立办学、合理定位，办出特色、办出水平，切实提高教育质量。这些才是进行相关教育法律修改时应当该关注和表述的内容。基于此，建议将此句修改为“教育行政部门应当鼓励各级各类高等学校锐意进取、改革创新，独立办学、办出特色，不断提高教育质量和办学水平、办学效益。国家废止各种行政主导性的教育评估，查处各种相关的弄虚造假、铺张浪费、形式主义行为，对涉嫌腐败的，依法依纪严肃处理。同时积极发挥专业机构的作用，在相关高校协商一致和不影响高校正常教育秩序的前提下，对高等学校进行专业化和随机性的评估，旨在促进相关高校总结经验、发现问题、相互促进，评估结果不做任何行政性排名、专项经费投入之用。”

三、应该进一步开拓教育立法的“一揽子”思路

客观地说，在教育修法中采用“一揽子”思路，确实是一种创新。所以，这种思路本身是值得提倡的。如前所述，目前的问题是此次教育修法由于种种原因的限制，远远没有达到“一揽子”思考的要求，所以应该总结经验、弥补不足，进一步开拓教育立法的“一揽子”思路，将教育修法、教育法治建设提升到更高的境界。本文试提出以下对策。

（一）将教育修法与制定新的教育法律结合起来

立法工作是一个整体，既包括修改已有的法律，也包括根据法治建设的整体需要，制定新的法律。教育立法工作也是如此。在全面依法治国和实现国家治理体系、治理能力现代化的时代要求下，教育立法工作不应满足于教育修法一个方面，而需要进一步拓展思路。必须深刻地认识到，在实现中华民族伟大复兴的历史进程中，全面依法治国起着关键性的作用，任何一个领域都不能缺位、不能懈怠，为其提供智力支撑和人才后援的教育领域更是如此。所以，教育法治建设只能加速前行，而决不能落伍，而单纯修法的所谓“一揽子”思路，是远远无法满足这种时代要求的。基于这种考虑，应将教育修法与制定新的教育法律结合起来，加快教育法治建设的步伐。否则，继续小步缓行、徘徊瞻眺，教育领域的改革和发展就难以跟上时代的步伐，难以满足国家和社会的需要，更难以做到“让人民满意”。

（二）尽快填补重要的教育法律空白

笔者之所以着力强调在“一揽子”思路下，要纳入制定新的教育法律的内容，是因为在我国教育领域至今仍然存在着一些明显的空白。比如，就教育类型来说，我国的相关法律仅有《职业教育法》这部专门法律，而教育类型明显不只这一类，至少还有与它对应的“普通教育”一类[25] [26]。就教育层次来说，我国相关的教育法律仅有《义务教育法》和《高等教育法》，而处在义务教育（9年，到初中阶段）和高等教育之间的，还有“高中阶段的教育”一个层次。专项教育法律的缺失，势必使这些领域无法可依，并引发一系列社会问题（如普通教育本体化、职业教育异类化问题、教育断头路问题，高中阶段教育定位问题，高考独木桥问题，特殊技能人才培养的教育盲点及由其引发退役、转行后的生存问题[27]等等）。所以，教育法律建设的当务之急是填补一些重大教育领域的法律空白。如，根据现有教育结构的实际发展状况，对“各级各类”教育加以明确界定，从层级上分为“基础教育”和“高等教育”，从类型上分为“普通教育”和“职业教育”，分别制定相应的法律。这方面目前仅有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》，而没有《普通教育法》，导致人们有意无意地把普通教育当作教育的主体甚至本体来看待，在此基础上一味强化普通文理课程教育，弱化其他方面的教育，形成单向度的纯知识形态的考试选拔体制，酿成“应试教育”的巨大顽疾。因此，当前急需新制定《普通教育法》，合理界定普通教育这种教育类型的地位、功能、作用及其范围和边界，消除认识误区，进而破除“应试教育”的体制机制，为深化教育改革、全面推进素质教育清场奠基。此外，还须指出，义务教育并不等于基础教育，根据现实的教育结构布局，基础教育除了九年义务教育之外，还包括高中阶段的教育。所以，应将《义务教育法》扩展为《基础教育法》，其中规定义务教育的年限，保留相关法律要求。同时将职业教育的相关层次（中等职业教育，初等职业教育等）纳入其中，以解决职业学校教育的合理高延、体系完整和特殊技能人才的学校教育培养等问题。这样，基于教育改革大局和完善教育结构考虑的我国教育法律的框架才算基本建立起来了。

（三）增加教育法律的可操作性、可执行性

2015年3月8日，中国政法大学副校长马怀德教授在做客《新华访谈》节目时，就立法法的修改话题进行解读时指出：“现在很多立法主要的问题在于缺乏可操作性，执行性差、针对性差、有效性差。”[28] 这种情况在教育领域也是明显存在的。例如，《教育法》中关于“提高全民族的素质”“培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展”，《义务教育法》中关于“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育”等规定在应试教育体制机制的制约下很难实施；《高等教育法》中关于“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才”的提法也甚为空虚（“高级专门人才”的一个重要标志就是具有高级职称，故一般都需要在走出校门后工作实践中锻炼多年，更不要说高等教育本身还有许多不同的层次，有些层次甚至不具备申报高级职称的条件）。由于规定空泛，又没有罚则，致使有关法律条文形同虚设，严重影响了教育法律作为国家法律的严肃性。为了解决这类问题，在教育立法工作中应该按照《中华人民共和国立法法》（2015年3月15日修正）的要求，做到“法律规范要明确具体、具有针对性和可执行性”，不能执行的条文，非常抽象、笼统、原则性的条文尽可能不写，改变原来立法过程中宜粗不宜细的习惯，强调立法要精准，能够有效地解决实际问题[29]。

（四）加强行政约束，全面依法治教

“教育法律是现代教育行政的根本依据”[30]。所谓依法治教，一方面包括对所有教育机构、教育人员、教育活动及相关单位、人员的法律约束；另一方面，也包括对于教育行政机构本身的约束。这种约束应该更为严格，“要求现代教育行政机构的设置与变更、职能权限的划分、人员的编制配备和权力运用方式等，都应有法律依据，并按法定程序而进行”，“在教育行政活动的内容中，教育法律的推行优先于、高于教育行政自身的活动，教育行政应为执行教育法律而活动，并要合乎法定的程序来进行”[31]。但是，在教育立法领域，由于传统行政主导性立法体制的局限性，教育法律对于教育行政行为的约束非常微弱、粗略，因而教育行政部门依法行政的意识也较为淡薄，有些作为比较任性。比如，维护应试教育体制机制、抵制素质教育推行的问题；不顾终身教育理念，将各级各类职业教育设计成“终结性教育”问题；不顾人才需求的多样性和广大青少年儿童素质结构、智力结构差异化的现实，迟迟不予构建人才成长的“立交桥”，而维护传统高考“独木桥”的问题，等等。特别值得注意的是，在国家教育行政部门的内部机构设置上，也存在着明显的忽视相关法律的问题。如前所述，我国严格意义上的教育法律目前仅有6部，其中就包括《职业教育法》，可见职业教育在我国整个教育法律体系中的重要位置，而这种重要位置在教育部内设机构的格局中却没有体现出来：教育部的司局级机构达到27个，而主管职业教育的机构仅有“职业教育与成人教育司”一个，并且还要兼管成人教育[32]。这说明，在教育部内设机构的格局中，为数不多的教育法律尚没有一一对应的内设专职机构来负责执法，而大量的内设机构游离于明确的教育执法职能之外。这显然与前引依法治教的要求不相符合。而这种格局也早已映射到全国各级地方教育行政机构，致使全国的各级教育行政机构设置都存在着这种通病。作为国务院组成部门的教育部，其内部机构如何依法设置，也需要《国务院组织法》的进一步细化和完善[33] [34]。

教育法律一揽子修正工作已经基本结束，但它不能仅仅是一个终点，它应该成为我国教育立法实践中一个新的起点。有关各方应当从中总结经验、吸取教训、继续拓展，积极回应党和国家关于全面依法治国和实现国家治理体系、治理能力现代化的要求，立足更高的层面、放眼更长远的目标，充分打开思路，将教育修法与制定新的教育法律结合起来，尽快完善我国的教育法律体系，以及积极进取的状态迎接全面依法治教时代的到来。

参 考 文 献

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