加快建设中国特色职业教育法治体系的若干建议

胡颖?郭维丽?邓彬彬?赵雄辉?郭广军?孔维军?赵欣

摘 要 全面剖析了大力加强职业教育法治建设，实施法治职教的背景需求；指出了加快推进法治职教，建设中国特色职业教育法治体系的基础工程；提出了全面推进法治职教，立法、行政、治教、治校、社会五位一体，建设中国特色职业教育法治体系的主要环节；给出了改善职业教育执法监督和督导评估，常态化监督评估推进法治职教进程，建设中国特色职业教育法治体系的保障机制。

关键词 职业教育法律体系；法治职教；保障机制；中国特色

中图分类号 D920.0 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）09-0040-06

2015年，全国人大对《职业教育法》颁布以来实施情况进行首次全面执法检查[1]，张德江委员长亲自指挥，全面覆盖所有省（区、市）。改革开放以来我国职业教育事业取得举世瞩目的成就，职业教育法制建设在保护和发展广大人民群众的受职业教育权，促进职业教育改革与发展方面发挥了十分重要的作用[2]。当前，职业教育法律体系建设还不能完全满足现代职业教育改革和发展的新要求，党和政府有关职业教育的一系列重大决策需要上升到法律规定，解决现代职业教育发展中面临的新问题需要充分运用法治手段，新时期加快发展现代职业教育和构建现代职业教育体系需要健全的职业教育法制保障。

2015年8月11日至15日、10月26日，民盟湖南省委、民盟天津市委“中国特色职业教育法治体系建设研究”课题组，先后到湖南省教育厅，娄底市政府所辖的人社局、发改委、财政局、教育局，株洲市政府所辖的人社局、财政局、教育局、发改委，娄底职业技术学院、湖南铁路科技职业技术学院、湖南汽车工程职业学院、天津中德职业技术学院、天津海运职业学院，株洲职教园区、天津海河教育园区等政府部门、职业院校、职教园区和行业企业，围绕“中国特色职业教育法治体系建设研究”这一调研主题，通过座谈、访谈、实地考察等系统调研，以所了解的湖南省、天津市职业教育发展现状为基点，结合我国职业教育发展的现实，努力寻找我国在构建现代职业教育体系中，职业教育法治建设这一课题面临的若干问题，并针对这些问题，为加快建设中国特色职业教育法治体系提出基本对策建议。如图1。

一、筑牢建设中国特色职业教育法治体系的基础工程

（一）健全国家职业教育制度，改革国家职业教育管理体制

理顺国家层面职业教育的管理体制，国家职业教育归口教育部统一管理，人力资源和社会保障部负责管理职业资格认定、职业资格证书的颁发，并指导行业、企业参与国家职业资格的标准制定，建立健全职业教育部际联席会议制度。将全国各级技工院校办学统一纳入到国民教育体系，归口到教育行政部门统一管理。

（二）改革职业院校治理体制，加快建立现代职业院校制度

加快推进职业院校管办评分离改革，切实扩大高校办学自主权，推进高校依法、民主管理，权力监督[3]。加快推进职业院校章程建设，健全完善师生权利、组织框架、决策机制、学术管理和民主管理机制等，构建决策、执行和监督相互协调相互制约的科学管理制度，形成依照章程管理学校的体制机制。加快推进职业院校理事会或董事会的治理模式，充分发挥行业协会等社会组织的监督制约作用，形成社会支持监督和职业院校健康发展的良性互动体制机制。

（三）健全完善国民教育体系，加快构建现代职业教育体系

将技工院校纳入国民教育体系，完善普通教育与职业教育沟通体制机制，实施通识教育、专业教育、技术教育和职业教育四位一体融合培养。解决好职业教育的多样性选择、系统化培养、多元化办学和价值观重塑，促进初等、中等和高等职业教育科学合理定位，突出职业教育卓越质量发展，强化职业教育的应用技术技能人才培养特色。加强高中阶段职业技术教育发展，提升中等职业学校、职业高中、技工学校、综合性高中基础能力，落实普通高中基本职业技能和劳动技能教育培养要求，全面提高中职教育人才培养质量。扩大中等职业教育与高等职业教育衔接试点专业，促进中等职业教育与高等职业教育协调发展。大力支持农村地区、贫困地区、民族地区职业教育发展，促进职业教育和职业院校均衡发展。支持国家示范骨干高职院校实施卓越质量发展，促进专科高等职业教育内涵发展。推进新建地方本科院校向应用技术大学转型发展，促进本科高等职业教育特色发展；支持高等职业院校与本科高校联合试点举办四年制本科高职专业教育，促进高等职业教育创新发展。

（四）健全职业教育教师制度，改革职业教育师资培养体系

制定职业教育教师编制标准，加强配备专业教师和实习指导教师。建立与职业教育相适应的教师管理、培养、培训体系。制定职业院校教师编制标准和资格标准。专业课教师应有企业工作经历。拓宽职业院校面向社会招聘专业技术人才担任专业教师的渠道。完善职业院校教师定期到企业实践制度。完善职业教育教师培养规划，全国和各省可以升格建设或转型建设一批高水平职业技术师范大学，培养数量充足、教学水平高、应用技术强、师德优良的高素质职业教育师资队伍。

（五）健全用人政策制度，优化职业教育发展社会环境

积极营造“三百六十行，行行出状元”的社会氛围，大力宣传技术技能人才和科学技术人才都是人才，引导社会树立科学的人才观；改革完善国家干部人事制度和劳动薪酬分配制度；提升职业教育法律地位和技术技能人才社会地位和待遇，使技术技能人才能够享有与其贡献相适应的社会地位和收入水平。完善国家职业资格证书制度和就业准入制度，促进劳动者技术技能素质整体提升；改革职业教育招生制度，使报考职业院校和普通学校的考生具有同批次录取的机会，增加高中阶段基本职业意识、职业精神和初步职业技能考试内容。

二、加快构建立法、行政、治教、治校、社会五位一体的中国特色职业教育法治体系

（一）推动制定重要的职业教育法律法规，完善职业教育法律规范体系，健全职业教育有法可依

我国现有的职业教育法律体系[4]由宪法、基本法律、职业教育相关法律、行政法规、国务院部门规章、地方法规和地方政府规章六个层级构成，如图2所示。加快健全职业教育法律法规制度体系，为全面依法治教提供制度保障。职业教育立法要主动适应加快发展现代职业教育，深化职业教育综合改革的需要，加快制定《职业教育校企合作促进条例》，修订《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教育考试条例》等职业教育相关法律，根据职业教育改革发展的实践需要尽快出台配套的职业教育法规和部门规章。

1.加快修订《职业教育法》，将其列入全国人大“十三五”修法规划和年度修法计划

《职业教育法》是职业教育法律体系中最重要、最核心的法律，无论在内容的全面性、创造性、实践性上，还是在法律的规范性、指导性、约束性上都亟需补充丰富[5]。对其修订建议：⑴基本对策：一是突出《宪法》在《职业教育法》中的总渊源地位，增强其权威性和教育根本法律地位，并加强《职业教育法》的执法监督力度。二是职业教育立法应该与时俱进，增强其时代性、可操作性和实用性，并加强《职业教育法》普法宣传。三是积极稳妥修订《职业教育法》，确保其立法修法的科学性、系统性和前瞻性，并完善与其相配套的下位法规体系的建设，同步适时制定修改地方职业教育法规。⑵修订内容：一是应当将《中华人民共和国职业教育法》的法律称谓改为《中华人民共和国职业技术教育法》。二是应当将《宪法》作为《职业教育法》立法依据的直接上位法。三是高等职业教育投入应当建立健全以政府财政投入为主，其他多种渠道筹措为辅的体制。四是职业教育的重要地位应当是国民教育与人力资源开发，根本任务应当是培养应用型技术技能专门人才、积累创新技术技能和促进就业创业。五是职业教育应当实行通识教育、专业教育、技术教育、职业教育相结合的素质教育，培养德智体美全面发展的高素质劳动者和应用型技术技能专门人才、工程技术专业人才。六是职业教育法应当明确规定省级政府的主体责任。七是职业教育法应当着重强调加大职业教育经费投入和条件保障力度。八是职业教育法应当保障提高实用型操作技能人才、应用型技术技能人才、应用型工程技术人才的社会地位和待遇。九是职业教育法应当明确技工学校和技师学院归口国家教育行政部门管理。十是职业教育法应当明确中等职业学校教育由中等职业学校、技工学校实施，高等职业院校教育实施由高等职业技术学院、应用技术学院（大学）和高级技师学院实施。十一是职业教育法应当明确职业教育实施以人为本的校企合作、工学结合的能力本位素质教育，防止职业教育出现过度功利化和工具化趋向。

2.加快制定《职业教育校企合作条例》，将其列入全国人大“十三五”立法规划和年度立法计划

目前我国还没有制定职业教育校企合作的专门法律，现有《职业教育法》《教育法》《劳动法》等相关法律对职业教育校企合作的规定表述简单、笼统不明确，法规不完善，宏观条款多，微观条款少，缺少可执行条款，无法在行动上驱动校企合作[6]。对职业院校的规定较多，对企业职业培训、社会培训、普通学校职业指导等方面的规定较少，立法的不平衡状态不利于职业教育发展环境的形成，这些状况与德国等职业教育发达国家的经验相悖。

3.明确职业教育校企合作的根本目的

合理界定职业教育校企合作的概念内涵，明确职业教育校企合作的基本原则、主体关系、主要内容、管理体制和运行机制，明确职业教育校企合作的主体的义务、权利和法律责任，保障职业教育校企合作的主体的合法权益，明确政府财政对职业教育校企合作的经费投入和支持保障，完善职业教育校企合作的经费管理使用，明确各政府及其部门促进职业教育校企合作的基本职能。同时，各省（市）应以《职业教育法》以及校企合作法律为基础，尽快制定适合本地实际情况的校企合作法规，使地方职业教育校企合作真正落到实处，从而推动我国职业教育的改革与发展。

4.推动职业育法律一揽子修订制定计划，将其列入全国人大“十三五”立法规划

一揽子配套修订《高等教育法》《教师法》《教育法》《就业促进法》《劳动法》等，推动制定《职业教育法实施条例》《职业教育质量保证法》《职业资格法》《终身教育法》《继续教育法》等。

（二）深化职业教育行政执法体制改革，创新职业教育行政执法方式，健全职业教育依法行政

依法行政、依法治教是一个国家对教育实施较为成熟管理的标志[7]。政府职能转变还没有完全到位，依法行政还面临一些体制性障碍，职业教育有法不依、执法不严的现象在一些地区还不同程度地存在；一些教育行政部门工作人员包括个别领导干部依法行政的观念还不强、水平还不高；依法行政、依法治校尚未完全成为教育行政部门、政府有关部门及学校的自觉行为。一是要按照法治政府的目标和依法行政的要求，完善教育财政性经费投入的法定机制，划定分担责任，依法加大职业教育投入力度，增加经费投入。推动省级政府分类制定职业院校学生人均经费标准，划定举办者和学校分担经费的责任，加大公共财政对职业教育的投入。增加专项经费，加速职业教育办学条件的改善。大力加强农村职业院校基础能力建设，扩大面向农村的职业教育规模。降低中等职业学校学费，加快实行农村职业教育尤其是中等农业学校免费政策的进程，率先在民族、边远等特殊地区实行中等职业学校学生免费政策。通过税收优惠、资助等政策措施，鼓励支持民办职业教育发展。二是明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。三是大力推进教育部门依法行政意识与能力建设。各级教育部门要结合行政审批制度改革、落实高校自主权改革和管办评分离改革的试点，按照依法治教要求，系统提出教育行政部门依法行政的目标与要求，系统梳理教育行政管理职权，形成权力清单和有效性规范性文件清单，明确职业教育管理的依据。四是减少和规范对职业院校的各类评估评价评审，切实转变对职业院校微观管理和直接行政干预的做法。

（三）深化职业教育执法监督改革，完善职业教育督导评估体系，健全职业教育领域依法治教

政府在下放职业教育办学管理权限的同时，应加强对职业教育的监督，建立职业教育督导检查制度，不仅监督职业教育的资产使用、财务管理和教育收费情况，还应监督职业教育的教育教学活动，可组织或者委托社会中介机构评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布，从而发挥社会对职业教育的监督和导向作用。

（四）推动职业教育现代学校制度建设，完善职业院校章程治理体系，健全职业院校依法治校

一是加快推进现代职业院校制度建设，推进现代职业院校制度改革试点工作。大力推进职业院校章程建设，完善职业院校内部治理结构[8]。要通过章程建设，把法治理念与原则落实为职业院校行为的基本规则，落实在学校日常管理之中。二是完善职业院校依法治教、依法治校的工作机制和监督评价机制。职业院校要将法治原则贯穿学校决策、管理、教育教学、社会服务等各个方面。完善职业院校内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或审查不合法的，不得提交讨论。规范和优化决策程序，体现程序公正和决策民主科学。要大力推进信息公开，学校的办学活动放在阳光下，接受师生和社会的监督。要建立健全师生权益保障机制，有效化解学校内部纠纷，切实维护师生合法权益。要在职业院校全面建立法律顾问制度，健全完善学校依法办学的保障体系。要推进职业院校依法治校考核。三是加强职业院校法治宣传教育，营造依法治教、依法治校良好氛围。四是加快推进职业教育管办评分离。切实加强省级政府职业教育统筹，理顺中央与地方职业教育权责关系，加强省级政府在统筹规划、资源配置、监督管理、提供服务等方面的职能，重点支持省级政府进一步扩大统筹权；落实和扩大职业院校办学自主权，处理好政府与职业院校关系，在考试招生、学科专业设置、教育教学、人才选聘、科学研究、经费管理、国际交流合作等七个方面给予高校更多的自主安排空间；探索深入推进职业教育管办评分离有效机制，制定关于推进职业教育管办评分离的相关文件。五是大力推进职业教育依法治校。研究制定职业院校依法治校指标体系，推动职业院校建立法律顾问制度，建立依法治校区域试点。

（五）健全现代职业教育质量保障体系，完善国家职业教育质量标准，健全职业教育社会监督

现代职业教育质量保障体系是一个立体化系统，涉及政府、高校、行业企业和受教育者等诸多主体和诸多方面。国家职业教育质量保障体系建设，需要从宏观和微观上进行整体设计，提升法治保障水平。一是推进国家职业教育质量保障法律法规体系建设。探索健全职业教育质量保障法律体系及其衔接配套法规政策，启动制定《中华人民共和国职业教育质量保证法》。二是健全国家职业教育质量标准体系建设。建立系统化的国家职业教育技术技能人才通用标准，国家职业教育专业教学标准、课程教学标准和顶岗实习（毕业实习）标准等。制定职业教育评估和专业认证标准，包括职业院校评估标准、专业评估（认证）、专业技术技能抽测标准、专业技术技能竞赛标准等。三是制定职业教育督导标准，包括省级人民政府职业教育督导标准、地市级人民政府职业教育督导标准、县市级人民政府职业教育督导标准。四是健全职业院校内部教学质量保证建设。落实职业院校教学工作诊断与改进主体责任制度，健全职业教育质量保障多元主体协同体制机制，构建职业院校内部质量保障体系，制定职业院校内部质量总纲和内部质量保证条例；健全完善职业院校内部教学质量管理信息化平台，加强教学质量过程管理，完善教学质量内部监控与评价。五是健全职业教育质量社会（第三方）评估机制。探索职业教育行业企业、社会组织第三方评估、专业认证和职业资格认证制度，健全职业教育外部质量评价、监控与保障制度建设。通过政府购买服务方式，委托第三方系统化、常态化跟踪调查反馈职业院校毕业生就业创业率、就业创业质量和可持续发展情况。

（六）深化现代职业教育办学体制改革，完善社会组织行业企业办学，健全职业教育开放合作

一是完善制定职业教育法律法规，以法治方式深化职业教育办学体制改革。明确股份制、合作制、集团化等办学形式，吸引社会力量积极参与办学，大力扶植与发展民办职业教育。职业教育涉及多元利益主体，所以职业教育办学体制的内涵，包括主体间利益关系、分工与配合、责权利的均衡与对等等，在《职业教育法》和《职业教育校企合作促进条例》中必须予以明确。二是促进职业教育和普通教育、中等和高等职业教育协调发展。建立学历教育和短期培训并重的多层次、开放型的职业教育体系，促进职业教育和普通教育在学历方面的融通，中等、高等职业教育在升学方面的衔接。三是建立校企合作促进与保障制度，应建立和完善行业企业主动参与职业教育的激励和保障机制。引导行业企业举办职业院校，在职业院校人才培养目标制定、专业设置调整、课程体系改革、学生实习实践、实验实训基地建设、双师型教师培养等方面发挥作用。

三、健全完善中国特色职业教育法治体系的保障机制

（一）健全职业教育法律法规政策，强化职业教育法律的实施评估

一是做好职业教育重大政策调研和政策实施的分析评估，准确把握国内外形势和经济社会发展变化，全面掌握国外职业教育动态，深入分析世界职业教育改革发展潮流、趋势，研究提出加快现代职业教育改革发展的工作思路、重点和举措；二是创新重大职业教育政策研究机制，推动建立国家职业教育政策研究统筹协调机制，增强职业教育政策研究的全局性、战略性、前瞻性，更好地服务党中央、国务院决策。

（二）完善职业教育执法监督，实施职教法律援助机制

各级教育行政部门完善行政执法责任制，健全并公开行政许可的工作流程，接受社会和公众监督。逐步建立并完善学生申诉和教师申诉制度，健全行政复议的受理与处理机制，在行政管理体制内形成比较完善和畅通的权利援助机制。

（三）健全职业教育依法行政规则，规范职业教育法律的执法程序

健全职业教育规范性文件合法性审查制度，要求由法制工作机构根据法律规定提出审查意见。健全职业教育信息公开制度，有效保障公民和社会组织有效行使职业教育管理的知情权、参与权、监督权。探索建立教育行政部门法制工作机构负责人列席部门办公会议和必要的专题会议制度，健全决策程序。

（四）增强职业教育依法行政意识，优化职业教育法律的执法环境

充分确立职业教育法律的权威性，使职业教育法律在社会中受到应有的重视和尊重。各级教育行政部门转变管理的观念、思路和方式、方法，更加善于利用法律手段管理职业教育，有力促进和保障职业教育改革发展。各级政府必须树立抓职教就是抓经济、抓教育就是抓小康的意识，更加主动地履行好职责，把中央、省关于加快发展现代职业教育的决策部署落到实处。政府常务会议要定期研究职业教育工作。要认真组织好职教宣传周，深化对职业教育的宣传，引导全社会转变就学、就业观念。

（五）加强职业教育督导评估，常态化监督职业教育法律的实施

将职业教育督导评估从县级延伸到市级、省级层面，健全对县级、市厅级和省级人民政府的职业教育工作督导评估制度。制订切实可行的职业教育发展规划，将职业教育纳入对县级、市厅级和省级人民政府职业教育工作督导评估结果作为县、市、省领导政绩考核的重要依据，对评估不合格的地方政府进行问责。健全职业教育表彰奖励制度，每年表彰奖励一批职业教育先进单位和先进个人。

参 考 文 献

[1]张德江.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报， 2015（4）：788-795.

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[3]孙霄兵.完善教育政策法制推进教育治理现代化[N].中国教育报，2014-01-18（2）.

[4]李茗. 论我国职业教育法律体系的完善[D].呼和浩特：内蒙古大学， 2014.

[5]郭广军.《职业教育法》修订的对策与建议[J].教育与职业， 2015（9）：5-8.

[6]田蕾. 我国职业教育校企合作法律法规研究[D].天津：天津大学， 2011.

[7]邢晖， 佛朝辉， 张虹， 黄永军.法治职教：顺应时势科学发展—《中华人民共和国职业教育法》修订进行时[J].中国职业技术教育， 2010（4）：24-30.

[8]孙霄兵.依法治教全面推进的十年[J].人民教育， 2012（17）：2-5.