经济强劲背后的冷思考

韩静?张力跃

摘 要 长期以来，印度正规职业教育培训始于初中教育后（即第十一、二等级的教育），给印度职业教育发展带来了诸多困境，印度职业教育与培训面临着质量与数量双重问题，这背后不乏政治、经济、文化等多因素的共同影响。近年来，印度政府积极采取相应措施完善职业教育体系，使印度职业教育发展慢慢步入正轨，为印度经济持续增长、最大限度地利用人口红利提供源源不断技术技能型人才队伍的补给。

关键词 印度；职业教育；发展困境；政府改革措施

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）09-0068-06

印度是世界上经济发展速度最快的国家之一，仅次于中国，在第十个五年计划（2002-2007年）中，其经济增长率达到每年7.7%，在第十一个五年计划中（2007-2012年）每年增长率为7.9%[1]。尽管2008年全球经济下滑，印度经济在2000年至2010年仍保持稳定增长态势，2012-2013年的增长率为6.5%，这仍然高于其他大部分发达国家[2]。经济快速增长同时，印度也面临着技能人才的短缺，尤其是中、高等技能劳动者。麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）（2012）指出，印度和一些年轻的发展中国家到2020年将会有5800万的低技能劳动者盈余，这些劳动者包括农业人员、传统手工业者和一些从事低水平的制造业者，而中等技能工人却有4500万人的缺口。由于高校入学率低，印度有1300万这类人才的短缺。报告同时指出工业化将提高印度等发展中国家对中等教育与职业培训的需求[3]。因此，印度要想保持经济的长期稳定增长，改善中等教育与职业教育迫在眉睫。作为世界上两个经济发展速度最快的人口大国，印度职业教育发展滞后的原因及其政府采取的改革措施，将对我国发展职业教育提供借鉴参考。

一、印度职业教育发展概况

印度目前的教育体系是由基础教育、初级中等教育、高级中等教育以及高等教育组成，基础教育八年、初级中等教育（初中）与高级中等教育（高中）各两年，高等教育是在完成高级中等教育（或者第十二等级教育）之后开始，包括本科以及研究生教育。初中与高中教育是整个教育体系的重要环节，是青年决定继续追求更高阶段的教育、接受职业技能培训还是直接进入工作场所的重要阶段[4]。

在印度的教育系统中，学生们在初等教育阶段都是接受单轨制的普通学术教育（第一至第八等级），当他们进入中等教育阶段时（第九至第十阶段），通过职前教育而接受工作课程；当他们进入高级中等教育（高中）（第十一至第十二等级）时，他们面临接受学术教育路径与职业教育路径（使他们能立刻工作）的选择，见图1。学术教育的培养目标是为个体进入专门职业而做准备，而职业教育的培养目标是使学生在完成教育后能够马上进入工作领域。作为学校教育的一部分，长期以来，职业教育与普通学术教育是两个相分离的体系，且印度没有给年轻人提供获得正规职业教育和培训的机会，直到他们达到16岁且进入高中教育阶段。这不同于中国与德国。在中国，学生们只要完成了九年义务教育就有选择普通学术类型的教育与职业教育的权利，且有一半的中学毕业生进入职业教育；而德国学生在完成八年义务教育阶段的学习后也能进入职业教育领域。

印度在不同层次都有大量提供职业培训的机构。这些机构从培训地点上可以大致分为两类：即学校内的职业技能教育与学校外的职业技能教育。印度职业培训方式也有两种类型，正规与非正规。正规的职业培训遵循结构化的培训项目，拥有邦与中央政府认可的资格，大部分正规的职业培训产生在工业培训学院（ITI）与工业培训中心（ITC）；非正规的职业培训能够帮助人们获得一些市场专门知识，能够使一个人继承家族产业，农业部门和一些传统的手工业部门在非正规培训中占很高的等级层次。

二、印度职业教育面临的发展困境

职业教育对一个国家经济发展起到巨大的促进作用，印度经济的发展需有相应的中、高级技术技能型人才的支撑，然而，印度在改善与提高职业教育方面任重而道远，职业教育培训在数量与质量方面都存在诸多问题。

（一）规模不足：职业教育培训参与率低，女性尤为明显

职业教育在过去的60年中一直是印度中央政府、邦政府、劳动与雇佣部的盲点。印度职业教育培训总参与率低。据印度全国抽样调查办公室（NSSO）第66次调查显示，每1000个年龄在15～19岁的人群中接受职业教育培训的仅有44人，甚至这些人中还仅有14人是接受正规职业培训的，其余的都是非正规培训[5]。15～59岁年龄段的人群中仅有2.2%接受过正规职业培训，2012年，仅有5%的工人（20～24岁）通过正规培训机构接受培训，是世界上最低的国家之一[6]。韩国工人培训高达96%，日本占80%，德国占75%，英国占68%，甚至发展中国家如墨西哥比印度高28%，秘鲁比印度高17%，尽管这是2008-2009年的数据，但印度技能工人的短缺情况从中可窥一斑。

一方面，印度高中层次的职业教育体系发展仍停滞不前，高中层次中仅有3%的人在职业教育领域（第十一和第十二级），而在中国有43%的青年在职业教育领域接受中等教育[7]。世界银行（2013）报告中指出印度缺少大量的技术劳动者，出现这一瓶颈的可能是在中等教育这一层次，少于10%的劳动人群完成了中等及以上的教育。

从图2中可以看出，俄罗斯、中国、智利、朝鲜中等教育学生接受职业教育课程学习的人数是印度的10倍以上，且这些国家都有一支强劲且高质量的劳动者队伍，印度在初级中等层次的教育阶段缺少正规的职业教育培训领域。

另一方面，女性职业教育培训力度不够。女性作为职业教育培训的重要组成部分，增加女性劳动参与率可以促进印度职业教育的发展壮大，对印度经济的繁荣发展具有深远持久的影响。然而随着高等教育学习人数以及家庭经济收入的增加，女性劳动参与率反而较低，印度仅有1/3的女性有工作，而在巴西这一数字达到2/3。如表1所示，印度15～34岁年龄段的劳动参与率下降，从2004-2005年的男性79.6%和女性40.5%下降到2009-2010年的男性72.9%和女性29%。而劳动参与率中以女性劳动参与率下降为主[8]。

（二）质量堪忧：职业教育毕业生就业前景不理想，工资水平低

一方面，印度职业教育培训面临的主要问题是从职业教育院校毕业的学生不能较好地为劳动力市场所接受，即被培训者薄弱的可雇佣性（poor employability）。大约有60%的工业培训学校的毕业生在他们完成课程之后仍处于未就业状态，有些虽然找到工作却是从事与自己所培训领域毫不相关的行业。例如，印度西部马哈拉施特拉邦，虽然具有较完善的职业教育培训设备，然而其工业培训学校也仅有35%的毕业生能够找到有薪酬的工作或者自主创业，没有一个邦有超过50%的毕业生找到有薪酬的工作、自主创业或是继承家族产业[9]。德里政府的经济调查报告（2014-2015年）显示，2013年不同岗位的拥有学位的印度失业年轻人数量达到44943人。这种情况在印度其他地区甚至更糟糕，由于他们所接受的是低质量的职业教育，这些年轻人既没有找到工作也没有进行自主创业[10]。印度职业教育项目质量问题长期存在，有些邦尽管进行了一些创新性改革，但由于课程长达20年甚至更长时间未进行更新，因此，即使学生们完成了职业教育资格，仍然难以被现代企业所雇佣。

另一方面，职业教育院校毕业生工资水平不高。从总体上说，印度劳动者的工资水平是随着学历层次水平的提高而有大幅度增长，具有高等教育文凭的劳动者工资增长速度最快，见图3。而在20世纪80年代早期，具有中等教育的劳动者工资即使在工人有过剩的情况下仍不断增长，具有技能或职业技能的劳动者的工资却在减少（自20世界90年代早期开始），这与具有技术或职业资格的劳动者的技能不能达到市场的要求（经常由于低质量的技能培训）密切相关，此外，人们难以在选择职业教育时看到在劳动力市场中的优势。

三、印度职业教育发展困境的原因剖析

事物的发展总是受多种因素的共同影响，印度职业教育亦是如此。印度职业教育培训数量有限、质量不高困境背后与印度本国政治、经济文化等方面的影响息息相关。

（一）中等教育辍学率高，劳动者文化水平低

教育质量是保障劳动力素质的基本要求，人力资源发展尤其是低质量的技能发展与印度学校教育质量的下降密切相关。印度教育发展的限制性因素主要源于两个方面，第一是文盲障碍，印度的文盲人数占印度总人口数（12亿）的1/4，世界1/2的文盲人口在印度；第二，印度仍然有超过3亿人生活在贫穷之中，他们中的大部分都没有机会进入印度的教育系统，更不用说初等教育以上的教育了[11]。

印度在独立后的40年忽视了基础教育（1950-1990年），导致很多人在没有完成初等教育的情况下进入劳动力市场。虽然印度小学入学情况取得了进步，然而，中等教育的辍学问题仍然突出。印度职业教育体系始于第八等级之后，而学校体系最严重的辍学情况发生在从小学向初级中学过渡期，大约占入学人数的50%，尽管一年级至十年级的入学人数达到212748064人，但是九年级和十年级的入学人数仅有101440471人，一年级至十年级大约有47.68%的辍学率。辍学问题遍布印度整个教育系统，许多学生进入学校却不能完成中等教育，2008-2009年的数据显示了印度辍学情况，从小学的87.04%到初级中学的73.79%，再到中学、高级中学的65.62%。这表明大约有38.4%的学生在6～18岁时离开学校，这仅仅是入学体系中的情况，实际上还有相当一部分没有入学的，因此，辍学人数更多。2009-2010年，大约有70%的印度劳动者的文化水平低于初中教育水平（第八等级以下），见表2。

（二）职业教育社会认同感低，师资队伍质量堪忧

与美国、英国、澳大利亚等国不同，印度国家经济发展中缺乏对职业教育角色的认同，教育系统的学术精英政策将职业教育视为第二等教育，职业教育的社会认同感低，很多人认为接受职业教育是那些在学术教育方面较差的学生无奈选择，且职业教育毕业生的工资比较低。印度女性接受职业教育培训率低，社会文化因素也是重要影响因素，在印度人的观念中，如果女性留在家中，家庭的地位会提高，家务活比低薪的劳动力市场更具吸引力。其次，在印度，职业教育部门与普通高等教育之间几乎是相隔离的。因此，学生在两个领域流动困难，而在其他国家，从职业教育领域转向学术教育领域是比较容易的。在美国，社区学院通过颁发副学士学位，使职业教育领域的学生能够进入大学学习；在英国，由多科技术学院提供的高等国家文凭（HND）通过修满学分进入硕士学位学习；澳大利亚则可以通过TAFE体系进入大学课程学习。此外，由于职业教育社会认同感低，导致职业院校难以吸引优秀的教职工，印度教师工资水平低，而职业教育教师工资待遇比一般教师更低，因此，难以吸引与留住优秀人才投身职业教育，在很多地方教师只有基本的学历且较少接受过专门的培训，印度仅有一些公立职业教育教师培训组织，如高级培训机构，为工业培训学校提供教师培训，且数量有限，导致职业教育体系的教学人员质量堪忧。

（三）职业教育培训与市场需求相脱节

印度职业教育培训所培养的毕业生难以与市场需求相匹配，其中一个重要原因就是其课程设置并非需求导向，不能瞄准专门部门或者与当代经济发展同步的技能。职业教育课程发展不能随着不断变化着的工作市场需求而相应改变。此外，正规部门与非正规部门间具有很大的差异性，非正规部门对技能要求的信息十分匮乏，由高级中等院校与工业培训学校提供的正规职业教育并没有使学生获得非正规部门所需的技能，非正规部门具有较少的碎片化的生产过程，同一个人经常从事整个生产流程，更加商品化。印度技能发展世界银行报告指出，印度职业教育与培训的主要问题是缺少足够的私立部门参与课程管理，缺少正确的资助模式，劳动力市场与所提供课程的不匹配[12]。

（四）政府权责不明晰，管理效率不高

在印度，政府积极加入职业教育的管理工作，大部分职业教育院校都是公立的，甚至一些私立院校也是由政府严格支配管理。公立职业院校的管理当前是由中央和邦政府共同承担，中央政府负责政策的制定，邦政府则负责这些机构的平稳运营。然而，这种安排并不相协调，而且低效率，以政治权利的斗争为显著特征。职业教育体系是由雇佣与培训总局（DGET）、国家职业培训委员会（NCVT）、政府职业培训委员会（SCVT）、人力资源开发部（MHRD）共同分担，然而在国家层面，DGET与NCVT的角色是模糊不清的，且他们缺乏有效的协同性；在邦政府层面，SCVT关于它的角色与任务以及与国家层面的机构的关系问题也是不清楚的，这就导致责任的多样性且使培训更加复杂，而且，不同的机构只强调培训技能的传授而非政策的引导与质量标准的保证。

四、印度政府发展职业教育的举措及成效

印度具有巨大的人口红利，其人口红利开始于20世纪80年代，劳动人口比例持续增长，每年有600万至700万新增劳动者。然而，另一方面，印度也将面临人口红利衰竭而进入老龄化社会，因此，为了充分利用人口红利，印度政府积极应对这一巨大挑战，使职业教育和培训质量得到实质性提高，为青年劳动人口提供富有成效的工作，提高他们的可雇佣能力与生产率，进而不断完善整个职业培训体系。

（一）加强顶层设计，积极发挥各政府部门的领导作用

近些年，印度政府各部门采取了许多积极的措施来改善职业教育。印度两个提供职业教育培训的重要部门是人力资源开发部（Ministry of Human Resource Development，MHRD）与劳动和雇佣部（Ministry of Labour and Employment，MoLE），为不同的职业课程提供更多的信息。人力资源开发部（MHRD）与劳动和雇佣部（MoLE）的合作目标是努力转向以能力为基础的培训，能力本位培训（CBT）更加强调以技能为中心，聚焦于将能力作为学习一门特殊职业的基础，澳大利亚职业教育培训体系经常被视为在以能力为基础的培训框架方面的成功典范。由于能力是以企业所制定的标准为基础的，因此，这一框架的最重要的优点是它明确了缺少企业需求的相关培训是阻碍职业教育培训的关键问题，这一模式的弹性使公立与私立职业教育提供者都能适应，且能够潜在地加强印度现有的职业教育基础设施。能力本位培训（CBT）框架是通过国家职业资格框架（NVEQF）而提出的，目前仍处于初期阶段。劳动和雇佣部（MoLE）使许多政府与私立企业培训院校在帮助年轻人、妇女以及弱势群体获得可雇佣技能方面发挥积极作用，且在发展高质量的劳动者方面扮演重要角色，由劳动与雇佣部（MoLE）规划的国家技能发展政策（NSDP）旨在增加组织部门与非组织部门劳动者的生产力，寻求增加年轻人、妇女、残疾人等一些弱势群体的参与率、加强不同部门的努力、改革现有的体系，政府的目标是到2022年创造5亿有技能的劳动者。

（二）完善基础设施与法律建设，增加女性职业培训参与率

技能与知识是任何国家经济增长与社会发展的引擎，拥有更高质量的、更好的知识与技能的国家能够有效且迅速地迎接全球化的挑战与机遇。近年来，印度政府投入大量资金在基础设施方面，对女性的安全问题也越来越重视，工业培训学校也在不断完善女性的居住条件，颁发奖学金以促进女性加入职业教育的技术领域。此外，印度中央政府在减少早婚方面实施许多激励政策与项目，如印度在1976年提出法定结婚年龄是达到18岁。印度政府还推行奖金激励政策来帮助未满18岁的未婚女性完成学业，延长义务教育年限法也能够减少早婚情况的发生。大量政府发起人还在近些年推出提高女性技能培训项目，如在职业培训项目中教授缝纫、电脑文员、英语口语等。通过印度政府积极努力，更多的印度女性接受职业教育与培训进入劳动力市场，女性依赖率（依赖劳动年龄群体的比例）逐渐降低，从1991年的0.8%到2001年的0.73%，再到2011年的0.59%。印度女性劳动力将会在印度职业教育乃至整个经济发展过程起到不可替代的作用。

（三）密切联系市场需求，提高劳动者的可雇佣能力

印度在向知识经济过渡，它的竞争优势取决于其人民更有效创造、分享、使用知识的能力，这要求印度将劳动者发展成具有更多弹性的、具有分析能力的、适应性强的且多技能的知识型劳动者。新知识经济的技能包括专业的、管理的、操作的、行为的、人际关系的以及跨部门技能的知识[13]。

中等教育中央委员会（Central Board Of Secondary Education，CBSE）在国家层面实施中等职业教育职业化规划，并与潘迪特·桑德拉·沙玛中央职业教育学院（Pandit Sundarlal Sharma Central Institute of Vocational Education，PSSCIVE ）合作来发展职业教育体系课程。职业教育课程的主要培养目标由CBSE制定，是为了通过多样化的课程来培养技能劳动者，以达到不同部门对人力资源的要求，通过大量自雇（self employment）为中心的课程来使年轻人为进入劳动力市场做好充分准备。它将学术教育与职业教育整合成单一的项目，为学生提供最好的课程与教学实践，从而更好地与劳动力市场相衔接。

中等教育职业化（Vocationalization of Secondary Education）是由人力资源发展部（MHRD）发起的，目标是正规的学校教育。它的主旨是使初中与高中等级的学生具有进入劳动市场所必须的技能与竞争力。这个规划建议扩大职业教育院校，将拥有容纳100万学生的9619所院校发展成容纳250万学生的20000所院校，且使职业教育开始于第九阶段而非第十一阶段。

此外，一直以来，由于大部分课程都集中在正规的有组织部门的雇佣方面而带来诸多困境，因此，印度政府在加强短期职业培训方面也不断予以重视，给予短期课程以同等重要的地位，如印度有大量的部门机构提供短期专业部门的职业培训，其中包括健康部门、农村发展、农业、纺织业等等，还有国家开放学校机构（NIOS）和印度国家素质行动计划（Jan Shikshan Sansthan，JSS）等，加强非组织性部门机会的开发；提高工业培训学校的质量，不断增加与市场需求相一致的行业数量；确保私立部门在职业教育机构课程设计的管理与参与，以使所培养的毕业生能够与劳动力市场紧密相连。

（四）加强国际交流合作，培养国际性人才

印度拥有巨大的人力资源，单靠国内劳动力市场难以满足国内劳动力的工作需求，且随着全球化进程的加快，印度政府不断加强本国人民走向国际市场的步伐，不断加强国际交流与合作。2008年，大约140家印度机构和156个外国教育提供者加入学术交流与合作，合作总数达到225个，且每一个合作都提供至少一个项目，项目总数高达635个。其中，最多的合作是管理与商业部门共168个，占总数的26%；其次是工程技术、电子应用、信息技术，有144个，超过22%；酒店管理与家政有132个，超过20%。这些合作高度集中在马哈拉施特拉邦（Maharashtra）和德里（Deli），其次是泰米尔纳德邦（Tamil Nadu）[14]。近年来，印度还注重加强与欧盟、德国、法国和澳大利亚等国家和区域组织的教育国际交流合作，推进国家技能资格框架与“欧洲资格框架”对接，实现资格互认，使职业教育毕业生有机会和资格在欧洲国家工作[15]。

参 考 文 献

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[4][5][9]V Gupta，C Raman，B Krisanthan. Preparation for the World of Work：Secondary and Higher Secondary Education in India [J]2015：4，6，24.

[6]Akram M. Formal Education， Skill Development and Vocationalisation： the Missing Link in India[J]. International Institute for Science Technology & Education， 2012：142-147.

[8]Sorsa P. Raising the Economic Participation of Women in India： A New Growth Engine？[J]. Oecd Economics Department Working Papers， 2015.

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[13]http：//pioneerjournal.in/files.php？force&file;=Indian_Higher_Education_System_and_Employment_Role_of_Technical_and_Vocational_Training_396574231.pdf.

[15]李建中.看职业教育如何支撑“印度制造”[N].中国教育报，2015-05-20（11）.