现代学徒制立法的三个基本点

杨青

摘 要 法制化与法治化是现代学徒制应有之义，法制化是法治化的前提条件，立法是法制化的关键举措。准确主体定位、完善运行机制和严肃法律责任等三方面是现代学徒制立法的基本遵循，即在主体地位上要实现：政府从越位到让位、行业从失位到上位、企业从缺位到正位、学校从错位到归位、学生（家长）从无位到优位的矫正；在动力、整合、激励、控制和保障机制等方面加以完善；构建以行政责任为主，民事和刑事责任为辅的法律责任体系。

关键词 现代学徒制；立法；主体定位；运行机制；责任体系

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）10-0045-05

一、问题的提出

现代学徒制是近年来我国职业教育的研究热点。关于现代学徒制的内涵，学界主要有三种基本认识，宏观上认为现代学徒制是一种职业教育制度；中观上认为是一种有效的职业教育人才培养模式；微观上认为是职业教育实现校企合作的一种方式。2014年5月2日，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19 号）将现代学徒制试点列为推进人才培养模式创新的重要举措。2012年至2016年，教育部连续五年将现代学徒制试点列入年度工作要点。2014年8月25日，教育部出台了《关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成[2014]9号）；2015年1月5日，教育部职业教育与成人教育司颁发《关于开展现代学徒制试点工作的通知》（教职成司函[2015]2号），并附《现代学徒制试点工作实施方案》，方案明确：在探索校企协同育人机制、推进招生招工一体化、完善人才培养制度和标准、建设校企互聘共用的师资队伍和建立体现现代学徒制特点的管理制度等五个方面进行现代学徒制试点，试点采取自愿申报的原则，申报试点的单位应是有一定工作基础、愿意先行先试的地级市、行业、企业及职业院校。2015年7月24日，人力资源和社会保障部办公厅、财政部办公厅发布《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》（人社厅发[2015]127号），明确企业可结合生产实际自主确定培养对象，按照“政府引导、企业为主、院校参与”的原则，采取“企校双制、工学一体”的培养模式，即由企业与技工院校、职业培训机构、企业培训中心等教育培训机构采取企校双师带徒、工学交替培养、脱产或半脱产培训等模式共同培养新型学徒。

以上文件对现代学徒制发展的各个方面都作出了诸多规定，其内容的完整性和实用性远胜于我国现行的职业教育法律，并真正成为指导政府职能部门工作的规范性依据。但是对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，不具有法律所特有的强制性，而且这些政策文件自身也存在宏观性、原则性和模糊性的问题，缺乏法律的明确性、针对性和可操作性等特点。从国外职业教育推行现代学徒制的情况看，但凡效果显著的必定有一套完整的法治保障体系。法制化与法治化是现代学徒制的应有之义和必然要求，其关键和基本前提是形成完备的现代学徒制法律规范体系。本文建议先制定具有行政法规属性的《现代学徒制条例》，积累经验，待时机成熟再上升至普通法律层次，其应重点聚焦准确主体定位、完善运行机制和严肃法律责任三个基本点。

二、主体定位的缺陷及矫正

现代学徒制的推行需要多个主体协同作战。撇开国际要素不论，现代学徒制至少涉及到五个主体：政府、行业、企业、学校、学生（家长）。实践考察发现，这些主体的定位都存在不同程度的缺陷，针对这些缺陷，本文提出矫正思路。

（一）政府从越位到让位

职业教育从本质属性上说属于公益性事业。政府的主要职责是为职业学校创造一个宽松的环境、制定好法规政策、给予大力的资金扶持和赋予学校更多的办学自主权。行政权力不侵犯学术权力，合理确定权力的边界，但政府目前习惯以行政手段和方式解决学术问题和教育问题。然而，要使现代学徒制得到健康发展，政府必须转变职能，保持谦抑性，把更多精力放在营造一个良好的外部环境和提供后勤保障等方面，加大宏观调控力度，善于运用“有形之手”和“无形之手”，充分尊重职业学校的办学自主权，注意发挥行业企业和职业院校的重要作用。

（二）行业从失位到上位

行业是连接教育与产业的桥梁和纽带，在促进产教结合，确保职业教育发展规划、教育内容、培养规格、人才供给适应产业发展实际需求等方面，发挥着不可替代的作用[1]。行业指导一般指行业协会（学会）对于本行业企业技术规范、经营（执业）行为等行业自律方面的指导性规定。现代学徒制的推行离不开行业的指导，如行业应提供学徒的培训计划、培训标准、考核要求和资格认定等。而现实是尽管教育部也组建了所谓的59个行业职业教育教学指导委员会，也建立了所谓行业、企业和学校对话等机制，甚至在有色金属等行业开展混合所有制办学和现代学徒制试点，但行业的指导、咨询、评价等作用发挥得并不够。行业指导要到位，现代学徒制要有效实施，国家必须在法律上明确行业的地位，赋予行业更多的权力，建立更多有利于发挥行业作用的激励评价机制，同时行业也要加强自身建设，提升服务社会的能力，赢得社会的尊重。

（三）企业从缺位到正位

企业本应成为职业教育的主体，对于职业教育，特别是现代学徒制的实施，在某种意义上说，企业比学校更为重要，如师傅的选任、工作的安排、学徒的培训计划和学徒的保障措施等等，都是企业主导的。现代学徒制没有企业的深度参与绝对不会取得成功。我国现代学徒制的发展路径应为先学校占主导地位，逐步过渡到校企双主体地位，到最终由企业占主导的模式。

（四）学校从错位到归位

学校的主要工作本应是以提高人才培养质量为中心，然而学校现在做的工作往往是替政府筹措办学经费却能力有限，替行业制定标准却不合时宜，替企业培养人才却不合要求，就业质量不高，学生和家长不满意。职业教育不是学校独立能完成的，学校一定要从以上繁琐的工作中解放出来，回归自己培养人才的主业。现代学徒制的实施对学校来说面临的机遇与挑战同在，更多的是挑战，它是职业教育人才培养模式的重要变革，学校不仅要研究教育本身的规律，更要研究企业的经济规律，不能只思考学校的专业建设、课程开发和师资队伍建设等，更要思考区域经济社会的发展和产业的发展。

（五）学生（家长）从无位到优位

学生和家长是职业教育最大的利益相关者，从法律角度来说，学生是受教育者，受教育权是作为宪法权利被载明的，家长作为孩子的监护人和孩子学习费用的提供者，应该享有相应的权利，包括知情权、建议权和质询权等，然而在职业教育施教过程中，由于信息的不对称和法律法规的不健全或相关信息公开制度没有有效遵循，学生（家长）所获取的信息非常有限，得到的权利保障也是有限的。从市场经济的角度出发，完全可以把学生和家长视为“顾客”，以“顾客”为中心是市场经济法则的必然要求，他们的合理需求作为提供教育服务的单位或机构是必须优先考虑的。在现代学徒制这种人才培养模式中，学生同时又是学徒，企业的准员工，他们的主体地位应得到学校、企业和社会的充分尊重，立法时应明确学生、学徒的法律地位、权利与义务以及保障，尤其是学校与企业的合作培养协议和学徒合同，应把这两个合同或协议权利义务固化，并严肃违约责任。

三、运行机制障碍及完善

学校、企业和学生是现代学徒制的三个主要利益主体。在当前条件下，学校的核心利益是通过试点现代学徒制来推进人才培养模式改革，提升人才培养质量；企业的核心利益是通过参与试点，获得符合其需要的优秀技术技能人才；学生的核心利益是获得更多的企业培训与实习实践机会，提升职业能力和实现高质量就业。其中，企业和学生核心利益的实现是学校核心利益实现的前提和最终目标[1]。目前在推行现代学徒制过程中，运行机制存在一些障碍，现代学徒制立法应对这些障碍的排除及运行机制完善作出规定。

（一）利益驱动，解决动力不足问题

对于现代学徒制目前学校比较热衷，认为找到校企合作的切入点，对提高人才培养质量大有裨益，然而企业和学生动力不足，企业缺乏经济利益保障，对未来能否留住人才尚未可知；学生也不愿意这么早就确定自己未来的工作岗位，家长往往也不太赞成，行业的热情也不高，总之缺乏利益驱动或对利益进行合理的分割。现代学徒制得以推行对企业来说至少会有以下利益：第一，为行业企业培养技术技能型人才；第二，为企业树立在行业内的良好形象，体现企业勇于承担社会责任；第三，国家对于现代学徒制的企业参与者有一定的政策优惠和资金补助[2]。对于第二、第三方面存在的缺陷，从第二方面来讲，企业目前缺乏自律需要他律，在经济效益占主导地位的大环境下，社会责任感缺乏；而第三方面目前在法律和政策制度等方面比较缺乏，或者说即使有相关规定也缺乏可操作性，仅仅停留在文字层面，所以在立法上要抓住这两个点有的放矢。而“利益”类似于法律上的“权利”，它是一个“定值”，它的总量是确定的，而且与义务在“绝对值”上是相等的，换句话说，你得到了，他人就要失去，在某种意义上来说，是没有“双赢”的，所以利益或权利义务就要在某种价值标准指导下进行分割，所以说利益驱动和对利益的合理分割是解决问题的关键。

（二）分层推进，加大资源整合力度

现代学徒制的推行需要整合各方资源，政府、行业、企业、兄弟院校和国内国外资源等等，显然目前难以做到，政府有这个能力但不够关注，行业因其所处的境遇没有这个能力，企业意愿不强，只有学校有这个热情和认识，却没有整合的能力，关键没有一个有效的机制。为此，应从舆论引导层面、法规政策导向层面、政府层面、职业学校和企业层面对现代学徒制与我国职业教育资源进行整合[3]。

1.舆论引导层面

政府应整合全社会资源，加强宣传与引导职业教育先进理念，继承和发扬师徒文化，大力开展现代学徒制的宣传，要树立正确人才观，培育和践行社会主义核心价值观，着力提高人才培养质量，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境。要让企业充分认识到现代学徒制对于经济社会和行业企业发展的重要意义，增强企业的社会责任意识。要倡导职业教育终身化，构建学习型社会，形成重视职业教育的社会氛围，为发展职业教育和现代学徒制扫清意识障碍。

2.法规政策导向层面

其一，加大现代学徒制法律体系的整体和顶层设计，出台国家关于现代学徒制的政策标准；其二，地方政府出台具体的政策制度，鼓励企业参加现代学徒制试点；其三，加强行业组织协会的作用，完善校企合作理事会制度，行业职业教育教学指导委员会负责指导实践教学标准的制定，促进职业教育“双证书”制度的落实和融合、等效[4]。

3.政府层面

合理布局职业教育体系，合理确定高中阶段职业教育学生比例，在高等职业教育中实行“灵活学制”；强化经费保障，成立由政府主导的职业培训公共调节基金，对招收学徒进行培训的企业给予税收优惠；制定国家通用的行业标准，严格执行就业准入和职业资格制度，出台国家“双师型”师资（师傅）标准、培养举措和保障措施等[5]。

4.职业学校和企业层面

社会力量参与职业教育，企业独资兴建职业学院或参股入股举办职业院校；职业院校通过合作，强化服务意识，建立和完善职业教育教师到企业实践制度，帮助合作企业开展形式多样的技能培训，校企联合培养适应现代学徒制需要的师资（师傅）队伍。

（三）多方激励，解决机制乏力问题

尽管国家在政策文件中要求相关部门针对现代学徒制出台相关优惠政策，比如税费减免、政策优待等，但这些政策更多的只是倡导性的规定，有些政策缺乏稳定性，没有法律强制性，所以并没有有效落实，或即使有，在操作性、可行性等方面存在问题，难以奏效。激励是否有效，还需要有抓手，或者说要项目驱动，完善相关政策，对现代学徒制实行项目化管理。另外，现在对现代学徒制也没有一个有效的奖励机制。为此，至少在三个方面要有所作为：一是建立法律政策激励机制。要研究制定促进现代学徒制的优惠法律政策，鼓励、支持和推进现代学徒制走向深入。二是建立项目推进机制。对有效促进现代学徒制的职业院校和企业、政府及有关部门应从项目安排上予以重点倾斜，通过项目及项目实施的绩效来评价现代学徒制，更主要的是要与资金拨付配套，激发职业学校和企业参与现代学徒制的热情。三是建立表彰奖励机制。国家应通过立法，设立专项资金，对在现代学徒制中做出显著成绩和重要贡献的单位、个人、政府及有关部门定期予以表彰和奖励。

（四）内外结合，促使控制机制有效

控制一般有内控（自控）和外控（它控）之分，内控机制建设就是一个组织为实现既定目标，防范和减少风险的发生，由全体成员共同参与，对内部业务流程进行全过程的介入和监控，采取权力分解、相互制衡手段，制定出完备的制度保证的过程。外部控制是指运用各种社会监督、约束和惩戒机制促使人们遵守法律和道德，以实现既定的目标。目前现代学徒制的内控和外控机制都存在一定问题，如在内控方面参与主体权利的合理分解、职业学校适应现代学徒制的课程设计、教学内容的变化、教学方式的改革，特别是与之相配套的制度设计，都存在一定的问题；应该说，职业学校长期以来都比较忽视内在控制，没有有效的内在约束、制约机制，比较重视外延和规模的扩张，特别是职业学校内在质量保障体系一直是薄弱环节。在外部控制方面，政府的监管、行业的监管和社会舆论的监督在有些方面是缺位的，法律的空白必须及时加以填补，加大立法力度、提高立法质量、强化法律执行、加大司法执法监督刻不容缓。

（五）“两手”齐抓，夯实保障机制基础

保障机制是为管理活动提供物质和精神条件的机制，也就是说，主要来自于物质与精神两个方面的支撑条件，物质条件一般包括人财物三个方面；精神条件主要是指理念、思想和作风。现代学徒制的有效实施是一个系统工程，需要物质和精神条件作为保障，物质保障是基础，精神保障决定现代学徒制的质量与品位，两者必须统筹兼顾。现代学徒制在我国目前还处于探索试点阶段，无论是物质保障还是精神保障等方面都存在严重不足，在物质层面要建立现代学徒制自上而下、由里到外的组织架构，在人员安排特别是师资（师傅）队伍上给予充分保障，同时在物质设施特别是经费上要给予保障，设立专项资金，建立和规范资金使用程序、加强资金使用绩效的评价；在精神层面，要建立一支现代学徒制研究队伍，加强理论研究和实务研究，充分汲取域外现代学徒制的成功经验，加以本土化改造，在思想上一定要提高对现代学徒制的认识，消弭社会对现代学徒制的错误观念，积极营造崇尚技能、尊重劳动的社会氛围，大力宣传“师徒文化”。

四、强化法律责任，构建责任体系

（一）责任缺失与“软法之治”

法律相对于政策之所以更有效，是因为法律的实施有国家强制力作为保障。按照一般法理，一个完整的法律规范至少有三个要素构成：假定、处理、制裁。一个没有制裁的法律规范是不完整的，在实施上也会大打折扣。而现在有些法律规定就缺乏这些内容，这一点在教育法领域表现得最为突出，如《教育法》《高等教育法》和《职业教育法》都缺乏相关规定，即使2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的关于修改《中华人民共和国教育法》《高等教育法》的决定，增加了有些可操作性的惩罚性规定，如关于国家考试的作弊处理等，但并没有彻底改变被戏称为“软法”的现实，这个“软法”与法学界兴起的“软法”研究是不同的，软法研究者认为，软法（soft law），是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范。法作为一种社会关系的调节器，应当区分各种社会关系秩序化的难易程度选择强弱有别的规范去调整，滥用国家强制不但会浪费法治资源，还会损及法律之治的正当性。建设法治国家，特别是法治社会，要倚重软法之治，现代法治应当寻求更多协商、运用更少强制、实现更高自由。事实上，伴随着公共治理的崛起，软法与硬法正在发展成为现代法的两种基本表现形式，法正在从传统的单一的硬法结构朝着软硬并重、刚柔相济的混合法模式转变[6]。

但基于目前中国教育法治现实，法律规范体系不完整、落后，法律规范的三要素欠缺，执法、司法体系不严肃，法律监督体系不严密，法律保障体系不到位等，当务之急最主要的工作是使教育的法律规范体系完整、法律规范要素完备起来，特别是法律规范要“硬化”，待经过一定时期的法治实践，公民的法治精神慢慢养成，当大家把遵从法律、崇尚法治作为一种习惯时，才可以慢慢将法律“软化”。现代学徒制作为现代职业教育实现健康发展的关键举措，在立法起步阶段，一定要注意克服以往教育法律的“软骨病”，一定要强化法律责任，树立法律权威。

（二）严肃责任，违法必究

法律责任是指法律关系主体违反法律规定所应承担的不利法律后果，有民事责任、行政责任和刑事责任之分。针对不同主体承担法律责任的主要方式应有所不同，对政府的违法行为主要以承担行政责任为主，民事责任和刑事责任为辅。其违法主体可以分为两类：政府或其职能部门；政府公职人员。对于前者违法行为主要又可分为具体行政行为违法和抽象行政行为违法，对于具体行政行为违法，受害人或行政相对人可通过行政复议或行政诉讼来救济，对于抽象行政行为应规定“违宪审查”或“司法审查”。对于政府公职人员违法行政，轻者按照行政隶属关系可给予行政处分；重者可以追究刑事责任，实行“双罚制”，即对政府公职人员所在单位判处罚金，对其本人判处刑罚；若给行政相对人造成损害的，可以附带民事诉讼，承担相应的民事责任。对于行业企业、学校和学生（家长）的违法行为，则也应以行政责任为主，民事责任和刑事责任为辅，但对于它们的违法行政责任更多地采取外在强制的行政处罚，但处罚的种类各有侧重，如财产罚的罚款和申诫罚的警告、通报批评具有一定普适性，但行为惩罚，如责令停产、停业或暂扣或者吊销许可证和营业执照只适用于行业企业和学校，而人身罚的行政拘留，因为此是最严厉的行政处罚，除非有相关法律的特别规定，一般不得适用。

（三）以行政责任为主，构建责任体系

既然提及法律责任有民事责任、行政责任和刑事责任之分，前已述及三者的关系、责任形式、各自特点和适用范围，但三者责任以谁为主，仍悬而未决。要解决此问题，必须明确两点：其一，《现代学徒制培训法》或《条例》所隶属的法律部门；其二，现代学徒制相关法律关系主要参与主体的属性。关于教育法，或者说职教法及相关法律法规其隶属的法律部门，尽管法学界有各种解释，但通常来说认为属于行政法的范畴，既然属于行政法的范畴，其违法行为所承担的法律责任，当然应以行政责任为主；关于现代学徒制的主体，前文已述及主要包括政府、行业企业、职业学校、学生和家长，尽管从法律或应然角度来说，这些主体法律地位是平等的，但从中国职业教育的现实和实然角度来说，政府、行业企业、职业学校处于主导地位，学生和家长处于从属地位，政府的违法行为，其作为行政机关，无论其是政府或其职能部门，还是相关公职人员违反行使职权或不作为，其当然承担的主要是行政责任；行业协会有一些是由政府机关改制而来，即使不属于此类型，大多数都具有政府背景，或承担政府的某些职能，同时其作为组织，政府应对其加强管理和引导，因此其违法行为也应以行政责任为主；企业和职业学校作为现代学徒制的最重要主体，其接受行政机关的指导和监督是必然的。总之，现代学徒制的顺利推进，在立法层面，相关法律条文中必须对相应的违法行为进行明晰，构建以行政责任为主，民事责任和刑事责任为辅的法律责任体系。

参 考 文 献

[1]王子南，冯水莲.现代学徒制与我国职业教育整合的探索研究[J].职业教育，2013（7）：10-12.

[2]杜启平，熊霞.高等职业教育实施现代学徒制的瓶颈与对策[J].高教探索，2015（3）：74-77.

[3][5]张启富.高职院校试行现代学徒制：困境与实践策略[J].教育发展研究，2015（3）：45-50 .

[4]教育部关于充分发挥行业指导作用 推进职业教育改革发展的意见[Z].教职成[2011]6号.

[6]罗豪才，宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社，2009.