西方行政行为新走势

童兆颖

随着信息时代的到来，以信息知识为基础的新文明动摇并改变了西方原有社会、政治和经济运行模式。行政系统作为社会系统的重要组成部分，必然会随着经济政治方面的变革产生一系列新的改变。

行政组织从金字塔型的等级制向平行网络化发展

金字塔型的等级制是大烟囱时代政府行政体系的主要组织形式，马克斯·韦伯称之为“最理性的组织形态”。它是与当时集中管理的大工业及高度集中的权力结构相适应的。与此同时，这种形式也有副作用，如对外界环境的变化反应迟钝、各层级缺乏有效的沟通、规章制度作茧自缚、机构臃肿、人员膨胀、效率低下等。随着时代的发展，这种结构赖以存在的基础发生了变化，弊病也日益明显。约翰·奈斯比特在《大趋势》中认为，就政府制度而言，平行网络状的组织可以提供一种官僚主义永远无法提供的东西———横向联系，因为促使组织之间发生联系的是信息网络，而不是层级的控制。奈斯比特所说的“网络组织”是一种以信息沟通和联系为基础而结成的管理协作系统。这种组织的价值观在于效率、适应、创新，权力结构是分散的网络状，权力基础是知识，组织中虽有分工，但更重视相互依存和合作。这种组织得益于信息技术在政府系统中的广泛应用，它能够适应动荡、复杂的外部环境。

政府行政行为方式从行政命令方式向以“顾客取向”的伙伴关系发展

“顾客取向”本是一种企业行为。就政府而言，“顾客取向”表明了政府的服务性质与传统的服务不同。传统的服务方式是由政府单方面行使权力，提供服务、维持管制等，而新的服务方式是以伙伴关系和合作关系为准则的，它不是发号施令，而是互相协商。平行结构使政府趋向于用蹉商、谈判、解释、说服的方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动和发挥各种社会力量。就国与国政府间关系而言，处理国际事务也要奉行磋商、解释、谈判、说服的方式。“强权即真理”的时代已越来越为世人唾弃。“如果民主进程只被看作是一种打败或统治其他人的斗争，那么，民主社会就不可能获得长期的生存能力”。因此，平等和协商成为重要的社会价值观念，既是竞争对手，又是伙伴，有冲突也有合作。

行政权力从集权到分权

工业时代，中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式，行政集权在现代化过程中起到举足轻重的作用。但随着科学技术的发展，后工业社会的来临，社会利益的分化以及国际经济的一体化，行政管理中出现了集权危机，在瞬息万变的情况下，都等待中心权力机构作出决定，会降低效率，错过时机。传统管理中，起巨大维系作用的许多单一性很强、排斥性很强的行为准则、规范和价值观正在被多样性、包容性很强的准则、规范和价值观所取代，使得整个社会的全体成员现实的或预期的行为空间和思想空间大大扩展。“放权”正在成为一个全社会性的进程，而不仅仅是一个行政权力关系的变化。分权成了一种目标取向。与集权式管理相比，分权具有以下优越性：第一，分权比集权有更大的灵活性。因为分权对于环境和顾客需求的变化能迅速地作出反应；第二，分权比集权更有效率。下级人员接触问题的机会最多，了解问题的症结，权力下放能使他们独立地设计出解决问题的最佳途径；第三，分权比集权更具有创新精神。因为好的思想、观点常常来源于实际工作中，来源于同顾客打交道的雇员，分权更能调动雇员的积极性、责任感，从而产生更高的生产率。鉴于此，一些西方国家的政府纷纷下放权力，因此托夫勒和奈斯比特把权力从集中到分散视为一大趋势。

政府行政运营从“公营”向私营化发展

公营主要指由政府直接提供基础设施和公用事业，如道路、电讯、邮政等。它具有垄断性，目的在于控制，其森严的指挥系统无法适应迅速变化、具有高度竞争性、信息丰富的社会经济。而私营化能使政府在一个千变万化、扑朔迷离的世界面前，将重点放在具有战略意义和优先发展的项目上，私营化并不意味着完全私有化。私营化进程反映出这样一个特点：行政管理注入了市场规则和企业管理经验，有的国家提出了“用企业精神改革政府行为”的口号，其目的就是减少政府的官僚主义，提高服务质量。西方政府行政运营主要通过两种方式实现公营向私营发展：第一，要运用市场机制来进行管理，搞好服务，主要内容：一是更多的运用市场规律从事行政管理，比如，通过向企业收取高额排污费的办法来减少环境的污染，而不是强制性地要求停产；二是在公营部门和私营部门之间牵线搭桥，鼓励私营企业投资公共事业。这在日本、英国、加拿大等国比较常见。第二，鼓励竞争，把竞争机制引入到提供服务中去，采取“承包式”管理。澳大利亚、新西兰政府各部门广泛采取承包合同方式，把政府部分事务，交给社会法人团体管理，明显提高了效率。

行政管理涉及的范围从国内向国际化发展

当今世界政治发展变化的特点是国内政治国际化，国内政治的任何波动都与国际形势紧密相联，都有特定的国际背景，因而一国的政治主权的实现决不再是传统封闭意义上的“独立”与“完整”的原始含义，而是越发具有国际色彩，单靠一国的政治权力来解决本国的政治问题常常是力所不及的。特别是经济发展所形成的市场国际化状态，使国家越来越不可能单独对经济事务作出决断并达到目的。这意味着人类正处于相互依赖的时代。作为一个国家，狭隘的民族主义、夜郎自大的心态都已过时，人类越来越融为一体。在这种情况下，行政管理的范围也越出了国界走向国际化、全球化。政府的行政行为不再仅仅受制于本国政治系统内部的诸因素，同时由于政治系统与外界环境的相互作用的加强而受外界的影响越来越深。因此，一国的行政管理的设计、发展需要从两方面着手：一方面要充分考虑本国的历史、社会、文化状况；另一方面又要扩展视野，放眼世界。这就要求政府在制定各项政策时要依据国际规则，在政府作用的诸领域加强国际间的合作。比如全球性的金融危机爆发后，许多国家加大了行政改革的力度，尽快重建与国际货币基金组织运行规则一致的政府规范。

行政管理从专业化、技术化向与情感化并重的方向发展

在西方傳统管理原则中，人与物始终处于二元对立的零和状态，而主流的管理原则是执着于对物的追求，即使强调人的地位、作用，也是在这一前提下进行的。在这种价值取向下设计的行政体制是对专门技术的崇拜和依靠条块分割的“鸽笼式”的专业单位来解决新老问题，这样就造成了“技术统治”及部门与部门的重叠、机构与机构的交叉，形成官僚主义的大迷宫。技术的依靠使人成为没有感情的机器的附属物。专业化的增强，肢解了作为有机整体的人，使各行业间的协调出现了问题。但是在信息社会中，由于人类获得信息途径的创新，人们掌握的信息总量大大增加了。信息源和信息加工者的产生也大大超过了以前，人的自我价值提高了，人的形象更加丰满，个性和情感需求更加多样化、复杂化。政府的行政管理改革必须适应这个潮流，重视人的价值，满足人的情感需求，否则就会影响到政府行政生产力的提高。

行政管理向信息化发展

知识经济时代，信息化程度的高低已经成为一个国家现代化水平和综合国力的重要标志。从世界范围看，推进政府部门办公网络化、自动化、电子化，全面信息共享，已是大势所趋。西方国家积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，网络化政府被列为第一位，可以说政府信息化是社会信息化的基础。政府信息化主要有以下几个方面：（1）政府信息服务。政府在国际网上设有自己的网络和网点，向公众提供不保密的政府信息和检索服务。（2）电子化的政府服务。一是电子商业在政府采购中的应用，不仅有很大的经济效益，而且增强了政府采购作业的透明度；二是通过电子支付、电子文件交流，咨询、信息服务等方式，便于民众获得政府服务。通过政府网站，政府的目标、计划、意图可以让公众明了和理解，还可获得公众的反馈信息，以改进政府的工作，这就等于是让民众参与了政府的决策过程。（3）从工作方式来看，以前政府与公众的界面是在办公室、在柜台、在窗上，公众必须到政府部门或机关去，才能解决他需要解决的问题。现在，政府与公众的界面只在计算机屏幕前，只要与计算机展开“人机对话”，自己的问题就可以获得解决，这样就产生了一个政府再造的问题，有些办公场所可拆掉，而政府在荧光屏前原来没有的工作人员则需要增加，美国政府近年来着力推行“电子政府”的政策，关闭了近万处办公室，减少了几万工作人员，联邦政府的开支则减少了数百亿美元。西方的高科技革命带来了行政管理的变革。从西方行政发展的趋势来看，一是行政管理更加精简化、灵活化；二是行政管理更加高效化；三是行政管理更加人性化。但这些变化在目前只是初显端倪，是一个正在发展的动态过程，要形成未来成熟的行政制度、行政体制还有一段十分漫长的路要走。正如托夫勒所说：“这是一项痛苦而必要的、范围惊人的工程，无疑要经过几十年的时间才能完成。”