区域教育现代化指标体系及监测评估研究*——基于山东省寿光市2015—2016学年教育现代化监测分析

◎ 吴 霓 王学男 卢志军

区域教育现代化指标体系及监测评估研究*
——基于山东省寿光市2015—2016学年教育现代化监测分析

◎ 吴 霓 王学男 卢志军

通过监测和分析发现：寿光市教育现代化总体指标实现程度较高；义务教育县域内多方联动均衡发展；家庭经济困难学生资助接近全覆盖，构建全纳教育体系；师资结构不断优化，注重教师培训促进专业化发展；民办教育快速发展，成为寿光市教育系统的重要组成部分；发展社区教育与继续教育，构建适应本地的教育新生态。

教育现代化；指标体系；监测

2015 年 4 月，中国教育科学研究院与山东省寿光市政府，共建全国教育综合改革实验区。“教育现代化”成为寿光市教育未来发展与改革的战略选择。“到2018 年，寿光市要在全国县域内率先实现全面教育现代化”，成为共建实验区的主要目标之一，是寿光市教育发展和深化教育综合改革的重要目标。有鉴于此，中国教科院调研组立足寿光的发展现状与目标需求，建立监测评估指标体系，并对 2015—2016 学年进行监测评估，评价其教育现代化的发展水平、基本特征、主要问题，并提出对策建议。

一、区域教育现代化监测评估指标体系的设计及框架

教育现代化监测与评估为教育决策提供科学依据，为教育发展提供选择路径。那么，教育现代化的指标研制就为教育现代化发展程度提供理论依据和评估框架，成为衡量区域教育现代化发展程度的一把科学的、可操作的“尺子”。

区域教育现代化监测评估的指标体系亟待科学化与规范化。由于我国在该领域研究起步较晚，尚存在一些问题与不足，主要表现在：一是区域教育现代化评价指标和标准体系框架差异大，多集中于基础教育，很多地区的教育现代化建设和评价指标体系不具有全国范围的参考价值和比较依据；二是在指标体系的构建方法上，缺少深厚的理论基础和严密的逻辑结构；三是缺乏从社会环境和动态发展的角度考虑，因而制定的指标体系无法准确地反映当前我国处于社会转型期的特点；四是在指标体系中，具体指标的选择不尽合理，反映教育产出与效率的指标少，反映教育投入的指标多。重视教育数量和结果，忽视教育质量和过程；五是关注国家层面和省域范围等宏观和中观的教育指标体系理论研究较多，而涉及县市级的区域教育指标体系的研究较少等。

较为科学的评价指标体系的构建，必须建立在切实的理论基础研究、科学的理论框架设计、输出模式的选择与实践的检验基础之上。中国教育科学研究院对国内外的教育发展指标进行了系统研究。

首先，选取世界经合组织、联合国教科文组织、世界银行等国际组织对教育现代化的界定和指标，将之作为衡量教育现代化的参照体系；然后，对我国关于教育指标的理论研究和历年来国家层面和地方层面的统计数据进行梳理与分析，并重点对发达地区如京、沪、浙地区以及山东省的教育现代化指标进行比较研究。

其次，立足寿光市的发展现状与需求，更好实现监测的导向性，把教育现代化的指标设置区间数值，分为“基本达标值”和“高度达标值”两个梯度，进一步区分寿光市教育现代化的发展水平及其发展动态。

经多次调研与研讨，编制形成《中国教育科学研究院山东寿光教育综合改革实验区教育现代化评价指标体系》（以下简称《寿光市教育现代化评价指标体系》）。通过试测与修订后，最终确定了《寿光市教育现代化评价指标体系》的最终版本。这也是我国第一套地方性的教育现代化评价指标体系，力求指标体系的设计扎根本土，同时又可与国际接轨，指标间的内在联系和逻辑基础更加清晰，能够更好地体现出阶段性和动态性特征，为寿光市教育现代化的实现过程和监测改进，提供了理论依据（见表1）。

表1 寿光市教育现代化评价指标体系基本内容

二、寿光市教育现代化监测及特色指标实现的路径分析

统计分析与监测结果显示：2016 年，寿光市教育现代化评价指标体系的所有指标中，基本达标值的实现程度达87.2%，高度达标值的实现程度达43.6%。也就是说，在实现教育现代化的进程中，截止到 2016 年底，寿光市已经基本实现了教育现代化，正在向实现高度现代化的目标进取。

（一）义务教育高水平达标，县域内多方联动、均衡发展

寿光市九年义务教育的入学巩固率达到了 99.90%。这一指标旨在衡量寿光市义务教育普及的质量和效益，科学划分学区、义务教育免试就近入学制度及公办学校严格按学区招生的落实情况。寿光市构建小学与初中纵向衔接、横向协作的办学模式，推进学区内优质资源共建共享，落实“就近入学、划片入学”的要求，积极探索学区制和九年一贯制对口招生，形成义务教育学校管理新格局，进一步促进全市义务教育均衡发展。

面对城镇化和教育现代化的不断推进，也随之出现了新的不平衡，这主要源于：其一，外来流动人口大量进入城市，随迁子女开始在流入地就读，城镇学校中出现了新的“二元文化结构”，并由此引发出相关问题；其二，在中小学布局结构调整中，伴随着大量村小的撤并，原先依托村小而存在的农村幼儿园难以为继，农村学前教育得不到应有的保证。

（二）家庭经济困难学生资助接近全覆盖，不让学生因贫辍学

教育作为精准扶贫的重要途径，“精准”二字主要强调帮扶对象的精准、数量的精准和扶贫力度的精准，以及扶贫机制的合理与可持续。这是建设全面小康社会和教育现代化的必然要求。

寿光市严格落实各项国家资助政策，及时将资助金发放到位（见表2）。此部分数据不仅呈现义务教育阶段的覆盖情况，更向学前教育和高中阶段教育延伸，逐步构建寿光市家庭经济困难学生的资助体系，保证每一名学生都不会因为经济困难而辍学。

（三）“县管校聘”盘活教师编制，基本消除大班额现象

生师比是体现教师配置和教育基本条件的重要依据，在执行山东省关于各类学校机构编制标准，实行城乡统一的中小学教职工编制标准和公办幼儿园机构编制标准后，生师比逐步提高。按需补充新教师，落实农村教师 5%机动编制，实施“特岗计划”。全面实行教职工岗位聘任制，并探索建立教师转岗和退出机制。创新教师交流轮岗方式，推进中小学教师“县管校聘”管理体制改革。教育行政部门在核定的编制总额内，按照班额、生源等情况自主分配各校教职工编制，实行动态管理，并设立临时周转编制专户。

（四）专任教师学历水平不断提高，师资队伍整体素质大幅改善

加强学校教师队伍建设，多渠道共同推进，鼓励农村教师参加学历培养、进修，不断提高教师素质和水平。一是中共寿光市委、寿光市人民政府印发《关于加强高层次人才队伍建设的意见》（寿发〔2011〕19号）的通知，实行学位补助和津贴制度，支持和鼓励教师在职攻读高层次学位。二是在各单位制定的专业技术职务竞聘计分标准中，积分与学历挂钩，学历层次越高，量化积分越高。三是提高招聘教师的学历层次，要求学前教育教师达到专科及以上学历，中小学教师达到本科及以上学历。

表2 寿光市家庭经济困难学生资助比例

在相关政策的引领支持下，全市专任教师认识到学历水平的重要性，通过函授、自学考试、离职进修等多种学习途径提高学历水平。2016 年，寿光市达到了“小学教师专科化、初中教师本科化、普通高中和中职学校教师研究生化”的目标。基本构建起一支师德高尚、业务精湛的高素质教师队伍，为建设教育强市提供了有力的师资保障。

（五）教师在职培训与国际交流，为教师专业发展提供专属通道

参与国际合作交流的中小学校比例达到了 11%。加快推进了中外合作办学，国际间学校合作、交流常态化，大力引进了优质教育资源，加强了国际合作教育。

寿光市实行“统筹协调、分级负责”的教师培训梯级管理机制，按照“面向全体、突出重点、倾斜农村”的原则，每年暑期在潍坊科技学院进行封闭式集中培训，年投入培训经费 600 余万元，培训教师 1.3万人次。

建立教师继续教育学分管理制度，将修满规定学分作为教师资格注册和职称评聘的基本条件。深入实施“中小学校长、教师职业素养提升工程”，每年组织校长、教师到国家教育行政学院培训，到上海、江苏等地学习、参观考察，更新观念，提升能力，突出抓好干部、教师“读、研、写、讲”四种能力的提升。

（六）保证“双师型”教师的聘任与管理，激发职业教育教师队伍活力

寿光市职业教育中心学校，是寿光市重新整合了中等职业教育，将全市 5 所专业单一的职业学校整合而成的一所综合性的中等职业学校，可容纳在校生 1.5 万人，其“双师型”教师比例达到 82.20%。其措施主要有：

第一，落实20%灵活编制，引进“能工巧匠”。寿光市编办对职业学校编制重新核定，将教职工编制总数的 20% 用于学校自主聘用兼职教师（灵活编制），不纳入编制实名制管理。所聘人员由市财政参照副高级专业技术人员平均薪酬水平核拨经费，按政策要求为其落实工资待遇。2016 年，寿光市财政支付“灵活编制”兼职教师工资894.8 万元，近 60 名专业教师在企业兼职，69 名企业技术骨干被聘为兼职教师，30 多名高管人员和专家被聘为客座教授。这一制度的创新，激活了整个教师队伍，给寿光市职业教育教学带来了全新活力，破解了高级技能型教师短缺的“瓶颈”。

表3 寿光市各级学校生师比

第二，建立职教名师培养机制，加强双师型队伍建设，出台了《寿光市职业教育与成人教育教师队伍建设发展规划》。落实教师培训经费，建设一批素质精良，符合“理实一体化”教学要求的师资队伍。先后选派 80 多名教师赴德国、日本、新加坡等国进修培训，50多人次参加了国家级骨干教师培训，100多人次参加了省级骨干教师培训。

（七）民办教育迅速发展，成为寿光市教育系统的重要组成部分

寿光市民办学校学生占在校生总数比例达到19.5%以上，民办学校生均总经费支出达到7500元。寿光市人民政府对民办学校财政支持程度达到51.3%以上，引导、推动本市民办教育良性发展，逐渐形成公办、民办共同发展的办学格局。

寿光市创新办学模式，深入推进教育投入多元化。镇（街、区）所属学校的建设资金，由市财政和镇（街、区）财政共同承担，根据镇街财力状况按 30%、50%、70% 进行奖补；市属学校建设资金由市财政承担；投资 2.1 亿元建设东城高中；采取民间投资模式办学，乐义集团投资 2.5 亿元，建设世纪凤华学校；屯西村投资 1.5 亿元，建设屯田学校，扩大了城区优质教育资源。

表4 寿光市专任教师学历水平比例

（八）社区教育与继续教育渗透全社会，努力创建学习型社会

发展社区教育和继续教育是学习型社会建设，以及市民接受终身教育的充分体现。寿光市居民、农村社区教育活动参与率分别是60.19%、39.37%；继续教育参与率69.99%。其措施主要包括：

第一，进一步完善市、镇（街、区）、村（社区）教育三级网络，深入推进社区教育中心标准化建设和数字化学习型社区建设。充分整合现有远程教育、党员电教、科普教育、人口教育、老年教育、青少年校外教育、法制教育等各类教育资源，成立寿光市社区学院。在15 个镇（街、区）设立社区分院，在127 个社区服务中心设立教学站，构筑从幼儿到老人的全民终身教育体系，形成了广覆盖、多层次、开放式的社区教育网络。全市建成农家书屋 900 多个，创办各类文化基地 36 个，农业信息网络服务站 350 多家。

第二，寿光市坚持学历教育和职业培训并举，支持职业院校面向社会开放教育培训资源。寿光市共有4 个高校函授站，3 个现代远程教育校外学习中心。每年寿光市教育局对其进行年检，对发现的问题及时纠正，不断完善办学条件，提高了办学质量。

（九）引领县域社会变革和特色发展，致力于新型职业农民培训

寿光市充分发挥职成教优势，根据“蔬菜之乡”的地域特色，在山东省率先开展了新型职业农民中专学历教育，设置了现代农艺技术、种子生产与经营、棉花加工与检验、淡水养殖、农产品保鲜与加工、农业机械使用与维护、农村电气技术、农村经济综合管理等 8 个专业，开发了“大棚蔬菜种植技术”、“黄瓜种植技术”、“家畜养殖技术”等 14 门校本课程。

表5 寿光市民办教育发展水平

综合以上评估结果：截止到 2016年底，寿光市已经基本实现了教育现代化。在以学生学业成绩、普通高中选修课、民办学校财政支持程度为代表的结构与质量方面，以初中生师比、公共财政预算教育经费、高中与职业学校校园网建设、农村学校互联网出口情况等为代表的条件与保障方面，均与我国发达地区，乃至于OECD（经济合作与发展组织）国家的教育现代化水平相当。目前，寿光正在向实现高度现代化的目标进取，着力提升现代化教育理念与管理体制，但极少数街镇和学校仍存在大班额现象。这也说明寿光县域范围内仍然存在教育发展的“短板”，这也是寿光教育现代化推进过程中，下一步要关注的重点。

三、区域教育现代化发展评估的价值及建议

（一）引入第三方评估介入，不断完善评价体系

第三方评估是政府绩效管理的重要形式。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面，发挥了不可替代的促进作用。教育中的第三方评估是指为了客观公正地评价教育行政部门，委托于单独的第三方来介入评价。在我国传统的评价体系中，主要是教育行政部门系统内部的评价，属于“自己评价自己”，缺乏有效的外部监督和制约机制，无法保证评价结果的客观和公正，公信度不高。要“办人民满意的教育”，就需要征集广大人民和社会各种力量的集体意愿。教育第三方评估的介入意味着以后教育水平好不好，不再由教育部门自己说了算，而是由第三方独立机构发挥专业人才和技术优势，对教育进行客观、公正、公开、透明的评价。这种评价模式不仅有助于发展和完善我国的教育管理评估体系，而且更有助于为行政部门有针对性地制定政策提供更加科学、准确的信息参考。但是我们在引进第三方评估时需要注意以下几个方面：

第一，是要保证第三方机构的独立性，能够公开公正地站在第三方的立场上去做客观的研究，而不是替出资方说话。一些机构看似独立，但也摆脱不了与政府或教育部门的联系，这样就不能做到公正公平的评价，也就失去了意义。教育行政机构应该选择有一定资质、信誉良好的机构合作。

第二，要提高第三方评价机构的专业技术水平，确保他们能够拿出科学的评价方案，得出客观的、准确的结论。教育行政部门负责管理学校及其部门的教学管理任务，他所推出的政策一般来说是比较权威的，关系着区域教育机构的发展前景，这就要求第三方评价机构具有较高的专业水平。

第三，第三方评价机构在我国还没有开始进行普及推广，造成比较涣散的局面，还需要完善相应的配套制度和监督管理措施。

（二）分解细化各级职责，教育督导常态化

参照国外的教育督导历程，可以看出教育督导在促进教育普及、提升教学质量、促进课程改革等方面有着极其重要的影响。而我国的教育督导机制起步较晚，发展还不成熟，所以在推进区域教育现代化建设方面，还需要大力建立健全我国的教育督导机制，使教育督导作用得以更好发挥，以促进教育现代化的发展。

一是重视调研职能，对症下药，处理区域教育现代化问题。在教育现代化进程中，社会的各个层面都会出现大大小小的实际问题。比如中西部教育均衡发展问题、教育公平问题、教育投入与产出问题。这些问题都需要督导人员从实际情况着手进行调研，摸清现状，给出最契合实际的应对措施。这也是教育督导促进区域教育现代化发展的重要途径之一。

二是科学制定评估标准。围绕“教育体系终身化、教育机会公平化、教师队伍专业化、教育管理现代化、教育开放国际化、教育水平优质化”六项教育现代化指标，设置经费与规模、教育均衡、教育开放、教师队伍、教育管理和教育评价 6 项一级指标；再根据区域教育实际情况制定二级指标以及细分具体的评价要素，制定出科学合理、涵盖面广、可操作性强的评估标准。

三是确立契合实际的区域教育现代化建设目标。政府应着力加强学前教育和义务教育学校的标准化建设，实现学校经费投入均衡、教育资源得到合理配置（包括教育的硬件设施、教职工），教师工资得到有力保障，每个适龄儿童得到公平的上学机会，极大地解决“上学难”问题。教育的普及不在于数量，而在于质量上的飞跃。推动政府加强终身教育思想的贯彻，使社区居民有终身学习的意识和热忱。并结合前文阐述的评估标准，最终建立起涵盖学前教育、义务教育、职业教育、特殊教育、高等教育和终身教育等领域，相对完善的学校教育体系。四是健全督导制度。围绕督导任务分层协作完成宗旨，设置上级、同级、下级三级督政模式。上级督政主要以省（或直辖市）为首的督导小组构成，从宏观上把握某省（或直辖市）的教育现代化发展情况，并制定相应的对策，形成科学合理的规章；同级督政主要由某省（或直辖市）内的各市为首的督导小组构成，主要负责该区县的实际问题，同时上传下达重要任务；下级督导则是由某省（或直辖市）的某市之内的具体区县构成的督导小组以及下属的乡镇督导小组，主要任务是从微观层面剖析教育现代化问题，以小见大，使教育现代化进程中的问题得到高效解决。

G521

A

1673-9949（2017）09-0003-06

中国教育科学研究院基本科研业务费专项基金课题“区域教育现代化发展研究”（GY2015002）

（作者：吴霓，中国教育科学研究院教育发展与改革研究所所长、研究员；王学男，中国教育科学研究院教育发展与改革研究所助理研究员；卢志军，山东省寿光市教育局综合改革办公室副主任）

［责任编辑：刘新丽］