健全宏观调控制度体系的双重逻辑及实现路径

文/庞明川 宁赋宪

（庞明川系东北财经大学经济与社会发展研究院研究员，宁赋宪系东北财经大学投资工程管理学院博士生；摘自《中国经济问题》2022年第1期）

学术界自20世纪80年代就开始探讨的宏观调控制度内涵与当今语境下的宏观调控制度存在较大差距，但十九届四中全会之前的正式文件中从未出现过宏观调控制度与宏观调控制度体系这一类术语，因此健全宏观调控制度体系面临着来自理论与实践两个方面的巨大挑战。有鉴于此，本文尝试系统地探讨为什么要健全宏观调控制度体系以及如何健全宏观调控制度体系等问题。

健全宏观调控制度体系的必然逻辑

从表面上看，健全宏观调控制度体系战略任务的提出显得很突兀，实则不然，在新时代提出健全宏观调控制度体系有着自身发展的必然逻辑。

第一，健全宏观调控制度体系是构建中国特色社会主义经济制度体系的重要内容。十九届四中全会审议并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，不仅在第五部分“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”中重点提到了健全中国宏观调控制度体系的内容，而且第一次明确指出中国特色社会主义制度是由根本制度、基本制度和重要制度构成的科学制度体系。

第二，健全宏观调控制度体系是应对新时代所面临的各种风险和挑战的重要抓手。宏观调控虽然可以通过总量调控应对经济下行或衰退、结构性调控应对结构性矛盾与深层次的体制机制问题，通过发挥宏观政策的外溢效应、构建国际宏观经济政策协调机制来解决外部经济问题，但是当经济运行同时面临上述多方面的问题和困难时，单方面的宏观调控措施与宏观调控制度就显得无能为力了，而需要发挥宏观调控制度体系的作用予以综合应对。

第三，健全宏观调控制度体系是新时代创新与完善宏观调控的必然选择。十九大报告提出中国的经济发展已经进入一个新时期，如何运用宏观调控手段确定发展思路、制定经济政策以适应新阶段的经济发展特征变得尤为重要。显然，过去惯常使用的单兵突进式的创新已明显不适应新时代发展需要，而健全宏观调控制度体系不仅符合新时代宏观管理的要求，而且是宏观调控自身创新发展的必然选择。

建立与完善宏观调控制度

要健全宏观调控制度体系，首先需要建立与完善宏观调控制度；要建立与完善宏观调控制度，又涉及对宏观调控制度的理解以及宏观调控制度的来源和形成问题。

（一）宏观调控制度的起源与形成逻辑

1.宏观调控制度的内涵与特点

在资本主义制度下，西方国家的宏观调控主要着眼于解决市场失灵，依靠总量调控的方式对经济运行进行调控；在社会主义制度下，中国特色的宏观调控既包括西方市场经济国家宏观调控的一般性，又具有社会主义的性质，是宏观调控与社会主义基本经济制度的有机结合。因此，“中国特色的宏观调控=社会主义基本经济制度+宏观调控”，这与“社会主义市场经济体制=社会主义基本制度+市场经济”在逻辑上是一致的。因此，中国特色宏观调控体系的建立是社会主义基本经济制度与宏观调控工具的有机结合，宏观调控制度应兼具中国社会主义的特殊制度性质与一般宏观调控的特点。在此基础上建立的宏观调控制度才是符合中国特殊国情特点的宏观调控制度。

2.宏观调控制度的形成机制

按照制度起源理论的解释，无论是马克思经济学还是制度经济学和演化经济学，都承认制度的起源一般是从“人为构建”和“自发演进”两条不同路径进行的。宏观调控制度的系统构建既要基于历史的演进，又要基于时代特征与未来发展趋势进行主动设计与谋划。具体的形成机制与构建逻辑是：一方面，要在长期实践的基础上对那些经过实践检验被证明行之有效的经验加以提炼和固化，从而形成相应的制度；另一方面，要根据新时代宏观调控的特征与未来发展进行主动的理性设计，对于那些未能在实践经验中得到反映而宏观调控实践发展所必须的制度进行补充，从而形成宏观调控制度的系统性构建。

（二）宏观调控制度的建立与完善

1.从宏观调控经验与特色中提炼宏观调控制度

按照宏观调控制度的形成机理，根据中国宏观调控的经验与特色，可以提炼出以下宏观调控制度：

第一，宏观调控的领导制度，即坚持党对经济工作的集中统一领导制度，这是宏观调控的根本制度，在宏观调控中起着决定性作用。表现为在宏观调控中发挥总揽全局、协调各方的核心作用，通过统筹与协调来把握方向、提供指导、决策支持与综合协调等。

第二，就宏观调控本身来说，可以从宏观调控经验中分别提炼出宏观调控的监测预警制度、决策制度、执行制度等主体性制度。在这些制度中，还进一步包含了一系列重要制度。在监测预警制度中，可以提炼出宏观调控的监测预警机制，包括传统的分析预测技术与当代大数据云计算和人工智能的新技术。在决策制度中，由于宏观调控的决策是在党的集中统一领导下由中央财经委员会直接负责执行的，因而可以从决策方式中提炼出宏观调控的顶层设计制度、民主决策制度；从决策内容中，可以提炼出总量调控与结构性调控相结合的机制。在执行制度中，由于在政策协调方面还存在诸多不足，因而尚不足以提炼为制度，需要进行人为构建。

第三，从创新与完善宏观调控与转变经济发展方式、体制改革、保障和改善民生相结合的经验中，还可以分别提炼出宏观调控与转变经济发展方式相结合、宏观调控与体制改革相结合、宏观调控与保障和改善民生相结合的机制，并以此为创新与完善宏观调控的基础和保障。

2.需要人为构建的宏观调控制度

按照科学的宏观调控要求，结合新时代宏观调控的特征及未来发展趋势，本文认为还应该主动设计的宏观调控制度包括：（1）执行过程中的政策协调制度，包括部际协调、央地协调与国内外协调；（2）评估制度，包括自我评估与第三方评估相结合；（3）监督审计制度，对宏观调控全过程实施全方位的监督与审计，这里的监督制度可细分为党内监督、人大政协监督与第三方监督等，审计制度则应选择具有专业资质的第三方进行独立审计；（4）保障制度，包括物资保障、行政保障与法制保障等；（5）反馈制度，即将宏观调控全过程中的各个阶段与环节的情况反馈到宏观调控的领导与决策环节，从而进行有针对性的矫正或者强化。

宏观调控制度体系的基本框架

在历史逻辑与理性设计相结合的基础上建立起宏观调控制度之后，就可以在准确把握宏观调控制度体系内涵与特点的同时，尝试构建中国特色的宏观调控制度体系。

（一）宏观调控制度体系的内涵与特点

一个科学的制度体系应具有科学性、实践性与开放性三大特征。所谓科学性，是指制度体系必须具备系统完备、结构合理和协调配套等特性。所谓实践性，是指制度体系必须与实践相结合并能够经受实践的检验，科学的制度体系必须能有效地解决实践问题，这样才能推动社会实践向前发展。所谓开放性，是指任何科学的制度体系都不是一成不变的，根据马克思主义唯物辩证法的基本要求，任何事物都是随着客观事物的发展变化而变化的。

（二）宏观调控制度体系的构建

按照上述科学制度体系的要求，在对不同的宏观调控制度在宏观调控全过程中的次序、地位和作用进行系统分析的基础上，可以构建出以下“1+6+1”框架的宏观调控制度体系：

第一层次：宏观调控的根本制度。党的领导是宏观调控的根本制度，在宏观调控制度体系中居于绝对核心地位。

第二层次：宏观调控的主体制度。具体包括宏观调控的监测预警制度、决策制度、执行制度、评估制度、监督审计制度、保障制度等六大制度。这是按照宏观调控全过程中各宏观调控制度的先后次序和内部联系来进行构建的。

第三层次和第四层次：由宏观调控六大主体制度所派生出来的制度。具体地说，监测预警制度派生出第三层次的传统分析预测技术与大数据云计算方法两种机制；决策制度派生出第三层次的决策方式选择与确定决策内容两个方面，其中，决策方式选择又派生出第四层次的顶层设计制度与民主决策制度；确定决策内容又派生出第四层次的确定调控目标与选择政策工具两个方面；执行制度派生出第三层次的政策协调制度与政策运用制度，其中政策协调制度又派生出第四层次的部际协调制度、央地协调制度与国内国际协调制度；政策运用制度又派生出第四层次的国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度、就业产业投资消费等政策协同发力机制、财政政策与货币政策作用机制，其中财政政策与货币政策作用机制可以直接通过预算制度与现代中央银行制度来替代；评估制度派生出第三层次的部门自我评估与第三方评估的机制；监督审计制度派生出第三层次的党内监督审计与人大政协监督审计机制；保障制度派生出第三层次的物资保障制度、行政保障制度与法制保障制度。

第五层次：宏观调控反馈制度。

上述五个层次的宏观调控制度共同组成中国特色的宏观调控制度体系，可以简单区分为三个板块：第一板块是第一层次的居于统领地位的宏观调控领导制度；第二板块是宏观调控的六大主体制度，包括第二、第三和第四层次的各项制度；第三板块是第五层次的宏观调控反馈制度。这样，通过三个板块五个层次不同宏观调控制度的有机组合，就构成了中国特色宏观调控制度体系的基本框架。

（三）宏观调控制度体系基本框架的特征

上述宏观调控制度体系的基本框架具有以下三个方面的特点：一是符合科学制度体系的要求，具有科学性、实践性与开放性等特点；二是第二层次的六大主体性制度覆盖了宏观调控的全过程，为宏观调控的运行提供了基本的制度保障；三是上述“1+6+1”基本框架中的宏观调控制度需要完善和补充，具体表现为不仅缺乏一些主体性制度，一些已具备的主体性制度也还需要进一步健全。

健全宏观调控制度体系的实现路径

健全宏观调控制度体系是一项系统工程，也是一项长期战略任务，必须统筹全局、谋划长远，既要做好顶层设计和整体规划，也要注重实践创造与功能协调，并通过中央政府这一决策参与者与制度实施者将二者有机结合起来，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的宏观调控制度体系，从而为政府的宏观经济治理提供一套完备、稳定、管用的制度体系。

（一）充分发挥党对经济工作集中统一领导的顶层设计作用

党对经济工作的领导主要体现在两个方面。一是在领导方式上实行集中统一领导。从组织形式上又分为两种主要形式：（1）设立专门的决策和议事协调机构，即中央财经委员会；（2）通过专门的会议形式对经济工作进行讨论并做出相关的决策。二是在作用方式上注重发挥总揽全局、协调各方的作用，即着眼于经济社会发展的全局，把方向、谋大局、定政策、促改革，集中精力重点解决全局性、战略性、前瞻性问题，做好顶层设计、总体布局和统筹协调、整体推进。

（二）高度重视宏观调控的实践创新经验

中国的宏观调控之所以形成了显著区别于西方宏观调控的鲜明特色，一条重要经验就是坚持独立自主，不盲从西方理论，在持续推进马克思社会再生产理论中国化的进程中不断创新和完善中国特色的宏观调控。在这一过程中，不仅形成了自己的理论特色和实践特色，而且为丰富和发展宏观调控理论贡献了中国智慧和中国方案。在健全宏观调控制度体系的实现路径中，除充分发挥党的领导的顶层设计作用之外，还必须高度重视与吸收宏观调控的实践创新经验，并将这些经验加以总结与提炼为宏观调控制度，将此作为宏观调控制度体系的重要组成部分。

（三）正确认识政府在健全宏观调控制度体系中的特殊地位和作用

在健全宏观调控制度体系的过程中，政府（这里指中央政府）具有十分独特的地位和作用。首先，政府是宏观调控的主体。自十六大首次将经济调节作为政府的首要职能以来，无论是十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》、十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，还是十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，经济调节（也就是通常使用的宏观调控）都是政府三大或五大职能中的首要职能。其次，政府是宏观调控制度体系的构建者与执行者。中央政府不仅直接参与宏观调控的监测预警、决策、执行、评估、监督审计与保障等全过程，而且政府直接参与宏观调控制度体系的顶层设计与系统构建，并负责宏观调控制度体系的具体执行与落实。最后，政府是将宏观调控的制度优势转化为经济治理效能的实施主体。健全宏观调控制度体系的目的是为了将宏观调控的制度优势转化为经济治理效能，从而有效提升政府的宏观经济治理能力。