政府民生性财政支出的就业效应研究

文/姜扬

引言

党的十九大报告明确指出，就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极的就业政策，实现更高质量和更充分就业。特别是在当前中国经济减速换挡、供给侧结构性改革深化以及中美贸易摩擦等多重因素影响下，就业的“稳定器”作用显得更加重要。充分就业目标的实现既需要市场机制的推动，也需要政府财政政策的引导和扶持。从过去中国财政支出的政策实践来看，在官员晋升激励和财政分权体制的影响下，政府更加注重对经济绩效的追求，财政支出结构一直呈现明显的“重生产建设、轻民生服务”的偏向性特征。增加生产性财政支出成为政府财政政策的主要手段，民生性财政支出安排的弱化导致其经济效应并未得到有效发挥。近年来，随着中国社会主要矛盾的重要转变，人民对美好生活的向往更加强烈，对教育、医疗、社会保障和就业等民生领域也有了更高期盼。在此背景下，中国政府将民生财政置于更加重要的位置，突出体现为教育支出、医疗卫生支出以及社会保障与就业支出等民生性财政支出的比重不断提高，保障和改善民生已成为政府公共财政的优先方向。

理论上，民生性财政支出比重的提高对就业具有正反两方面的影响。一方面，教育支出和医疗卫生支出可以提高居民的教育水平和健康水平，进而增加居民的职业竞争力；社会保障与就业支出不仅可以为失业者的再就业提供帮助，还能在一定程度上提高居民的风险承担能力，进而促进社会就业创业活动的开展。另一方面，经济增长放缓形势下，政府面临较大的财政压力，在既定的财政收入约束下，增加民生性财政支出的比重会对生产性支出产生“挤出效应”，直接降低了社会物质资本总量和经济增长速度，短期内可能会通过降低经济增长速度进而减少居民的就业机会。此外，民生性财政支出还可能通过提高家庭总效用、降低劳动的边际效用、提高劳动者的就业预期等传导机制使得家庭主动减少劳动供给，进而不利于社会就业水平的提高。相比较于民生性财政支出比重的提高，民生性财政支出效率的提高则兼具“惠民生”和“保增长”双重作用。民生性财政支出效率的提高可以使民生性财政支出在人力资本、医疗保障以及就业补助等方面的积极作用得到更好发挥，进而有利于居民整体就业率的提升。同时，民生性财政支出效率的提高让政府可以凭借较少的财力就能实现保障民生的目标，缓解了民生性财政支出对生产性财政支出的挤出效应，使得政府拥有更多资金通过直接投资方式刺激经济增长并增加社会就业机会。

计量方法与数据说明

本文的被解释变量为居民的就业状况、就业类型以及就业质量；主要解释变量为政府的民生性财政支出，包括教育支出、医疗卫生支出以及社会保障和就业支出等，本文主要从支出比重和支出效率两方面进行考察；控制变量主要包括受访者的性别、年龄、民族、受教育年限、党员身份、婚姻状况、健康程度、户籍、家庭经济状况、父亲政治身份、地区经济增长和产业结构等。个体特征数据主要来源于2015年中国综合社会调查（CGSS）数据，地区特征数据主要来源于《中国统计年鉴》。首先，考虑到劳动适龄人口的界定，本文主要选取18—60岁的受访者样本。其次，本文删除了“目前没有工作，而且只务过农”“目前务农，而且没有从事过非农工作”以及“没有工作”的农村样本。最后，本文还剔除了数据缺失严重以及逻辑错误的样本。最终有效样本数为5496份。考虑到政府民生性财政支出对居民就业影响存在滞后性，本文选用地区宏观变量2010—2014年的均值与2015年微观变量进行匹配。

实证结果分析

（一）民生性财政支出对居民就业状态和就业决策的影响

本文首先考察了民生性财政支出对居民就业状态的影响。结果显示，民生性财政支出比重的提高会降低居民的就业率。相比较于民生性财政支出，短期内生产性财政支出对经济增长的拉动作用更大，提供的就业岗位也更多，在政府财政支出总量约束下，政府民生性财政支出比重的增加必然对生产性财政支出产生“挤出效应”，进而会降低居民的就业率。与之相反，民生性财政支出效率的提升会增加居民的就业率。民生性财政支出效率的提升不仅可以缓解民生性财政支出对生产性财政支出的挤出效应，还可以使民生性财政支出在人力资本、医疗保障以及就业补助等方面的积极作用得到更好发挥，进而有利于居民整体就业率的提升。

此外，考虑到财政支出同时具有“就业效应”和“创业效应”，本文以无工作者作为参照组，采用多项Logit模型具体考察了民生性财政支出对居民受雇就业和自主创业的影响效应。回归结果显示，说明民生性财政支出比重的提高不利于居民受雇就业和自主创业活动的开展。与之相反，政府民生性财政支出效率的提升有利于居民从事受雇就业和自主创业。

（二）民生性财政支出对居民就业类别的异质性影响

为进一步细化考察民生性财政支出的就业效应，本文以无工作者作为参考组，将受雇就业细分为非正规就业和正规就业，将自主创业细分为生存型创业和机会型创业，并实证考察了民生性财政支出对具体就业类别的影响。由结果可以看出，民生性财政支出比重对居民非正规就业和正规就业的影响均显著为负，说明民生性财政支出比重的提高对居民不同类型的受雇就业均具有抑制作用。民生性财政支出效率对居民非正规就业和正规就业的影响均显著为正，说明民生性财政支出效率的提升对居民从事不同类型的受雇就业具有促进作用。

居民的创业活动可以分为两种：一种是在劳动力市场本身具有就业优势的居民，为更好利用市场机遇并实现自身价值而选择的机会型创业；另一种是由于在人力资本等方面存在弱势而在劳动力市场难以获得较好就业机会，为获得基本生活保障而进行的生存型创业。民生性财政支出对这两种不同类型创业活动的影响可能存在异质性。由回归结果可以看出，民生性财政支出比重对居民生存型创业和机会型创业的影响均显著为负，民生性财政支出效率对居民生存型创业和机会型创业的影响则显著为正，说明民生性财政支出比重的提高对居民不同类型的创业活动均具有抑制作用，而民生性财政支出效率的提升对居民从事不同类型的创业活动具有促进作用，回归结果具有稳健性。

（三）民生性财政支出对居民就业的群体异质性影响

考虑到民生性财政支出对于具有不同人力资本和物质资本的居民的就业状况的影响可能存在差异，本文根据居民的受教育年限和家庭经济状况将样本分为“低学历”居民和“高学历”居民、“家庭经济状况差”居民和“家庭经济状况好”居民，以考察民生性财政支出对不同居民就业影响的异质性。由回归结果可以看出，民生性财政支出比重对低学历居民和高学历居民就业的影响均显著为负，民生性财政支出比重的提升会对政府投资性或生产性财政支出产生挤出效应，政府投资的减少可能引起就业和创业机会的减少，进而对不同学历居民的就业均有不利影响。民生性财政支出效率对低学历居民就业的影响显著为正，说明民生性财政支出效率的提升可以有效提高低学历居民的就业率。民生性财政支出效率对高学历居民就业的影响并不显著，说明民生性财政支出效率的提升并不是影响高学历居民就业的重要因素。可能的解释是，政府民生性财政支出创造的多为“兜底性”就业岗位，并主要对“生存型”创业活动进行补贴。对于在劳动力市场具有较强就业优势的高学历居民，民生性财政支出效率提高所带来的就业岗位和补贴并不能对其产生有效激励。民生性财政支出比重对家庭经济状况较差居民的就业影响显著为负，对家庭经济状况较好居民的影响则并不显著，说明民生性财政支出比重提高主要对家庭经济状况较差的居民具有就业抑制效应。与之相反，民生性财政支出效率对家庭经济状况较差居民的就业影响显著为正，对家庭经济状况较好居民的影响则并不显著，说明民生性财政支出效率的提升可以有效提高家庭经济状况较差居民的就业率，但并不是影响家庭经济状况较好居民就业的重要因素。对经济状况较差的居民，民生性财政支出具有兜底保障作用，尤其对于创业活动来说，民生性财政支出可以提高经济状况较差居民创业失败后果的风险承担能力，降低创业活动的预算约束，有利于其自主创业活动的开展。对于经济状况较好的居民，民生性财政支出所带来的“收入效应”对其就业决策的影响较小。

（四）民生性财政支出结构对居民就业状况的异质性影响

民生性财政支出各个分项支出，即教育支出、医疗卫生支出以及社会保障与就业支出对居民受教育程度、健康程度以及收入保障等方面具有不同的影响，对居民就业状态的影响效应也会存在异质性。因此，本文还具体考察了民生性财政支出结构对居民就业影响的异质性。由回归结果可以看出，教育支出比重和效率的提高能够显著提升居民的就业率。教育支出能够提高居民的人力资本水平，增加居民在劳动力市场上的就业优势，进而促进了就业率的提高。医疗卫生支出比重和效率对居民就业的影响并不显著，说明无论医疗卫生支出比重的增加还是效率的提升均不能有效提高居民的就业率。从样本描述来看，虽然医疗卫生支出的效率值最高，但是医疗卫生支出的比重却远低于其他民生性支出的比重，综合效应导致医疗卫生支出对居民就业并未产生显著影响。社会保障和就业支出比重的增加会降低居民的就业率。社会保障与就业支出效率的提升有利于提高提高居民的就业率。社会保障支出效率的提高可以为居民提供基本的生活保障和稳定的收入预期，就业支出效率的提高可以为居民提供更好就业保障和机会，进而提高了居民的就业率。

（五）民生性财政支出对居民就业质量的影响

民生性财政支出不仅会影响居民的就业选择，还有可能对居民的就业质量产生影响。本文从工作收入、工作时间、工作自主度等维度对居民的就业质量进行了实证考察。在工作收入方面，民生性财政支出比重对居民工作收入的影响在1%统计水平下显著为负，而民生性财政支出效率对居民工作收入的影响则在1%统计水平下显著为正，说明民生性财政支出比重对生产性支出的“挤出效应”会抑制经济的短期增长，进而导致居民的就业收入降低，但是民生性财政支出效率的提升可以有效提高居民的工作收入。在工作时间方面，民生性财政支出比重的增加和效率的提升对居民工作时间的影响均不显著。在工作自主度方面，民生性财政支出比重的增加和效率的提升对居民工作自主度的影响同样不显著。综合而言，民生性财政支出对就业质量的影响主要体现在收入效应方面。

结论与政策建议

本文得到的基本结论如下：（1）民生性财政支出比重的增加会降低居民的就业率，而民生性财政支出效率的提升则有助于增加居民的就业率。（2）民生性财政支出比重的增加对居民受雇就业和自主创业均具有显著的抑制作用，而民生性财政支出效率的提升则可以显著增加居民从事受雇就业和自主创业的概率。（3）民生性财政支出对居民就业的影响还存在群体异质性，民生性财政支出比重的增加对“低学历”居民的就业抑制作用要大于“高学历”居民，对“家庭经济状况差”居民的就业抑制作用比“家庭经济状况好”居民更为显著。与之相反，民生性财政支出效率的提升则可以提高“低学历”居民和“家庭经济状况差”居民的就业率，但是对于“高学历”居民和“家庭经济状况好”居民，民生性财政支出效率的就业效应并不显著，说明民生性财政支出效率提升对居民就业更多起到的是兜底保障作用。（4）民生性财政支出各分项对于居民就业的影响同样存在异质性，教育支出比重的增加和效率的提升可以显著提高居民的就业率；社会保障与就业支出比重的增加虽然降低了居民的就业率，但其效率的提升却能有效增加居民的就业率；医疗卫生支出的就业效应并不显著。（5）民生性财政支出还会对居民的就业质量产生影响。具体来讲，民生性财政支出比重的增加不利于居民工作收入的提高，但民生性财政支出效率则具有显著的收入效应。同时，对于居民的工作时间和工作自主度，民生性财政支出的作用效果并不显著。

根据本文的研究结论，并结合中国政府财政收支和居民就业现状，提出建议如下：一方面，在财政收入和经济放缓背景下，过分追求民生性财政支出比重的增加可能不利于经济的增长和居民就业的增加，应建立民生性财政支出长效合理增长机制，结合地区经济社会发展实际制定合理的财政支出计划，保障民生性财政支出比重在合理范围。同时，要加强民生性财政支出的预算编制管理，加大民生性财政支出绩效的考核力度，提高民生性财政支出效率，有效发挥民生性财政支出对居民就业创业活动的兜底保障作用。另一方面，应注重民生性财政支出内部结构的优化。相比较于医疗卫生支出和社会保障支出，教育支出在促进居民就业方面具有更高效的作用。教育不仅可以有效提高劳动者的人力资本水平，还可以打破就业市场中的代际传承，促进就业机会的平等。应健全政府教育支出的投入机制，推进教育公共服务的均等化发展，建立针对重点人群的教育与就业帮扶机制，加大对低收入家庭劳动者的职业技能培训，提高其在劳动力市场的竞争力，使其拥有更充分、更高质量的就业机会。