“法律监督”概念内涵的中国流变

文/王海军

我国现行《宪法》将检察机关定位为“法律监督机关”，凸显了“法律监督”作为检察机关之重要职能的概念内涵。我国的“法律监督”一词，乃是在理解苏联检察机关监督职能所用的立法措辞“检察监督”之基础上形成的。在移植苏联法的历史过程中，我国并没有直接引入“检察监督”这一术语，而是用“法律监督”一词予以表达。“法律监督”在我国最初是作为一个法学概念，在1979年《人民检察院组织法》和“八二宪法”中被立法确认，并作为一个宪法概念沿用至今。

苏联“检察监督”概念的理论基础及内涵

“检察监督”的概念内涵直接源于列宁的《论“双重”领导和法制》一文。该文明确了维护法制统一、一般监督、垂直领导的理论基础，并形成了对“检察监督”概念的支撑。

（一）维护法制统一：“检察监督”的目标。苏维埃国家建立之初，通过统一法制来维护国家秩序成为当时最紧迫的任务。因此，当时集中讨论的问题就是法制是否需要在国内统一，并引发出关于检察机关是否需受地方行政机关的领导的讨论，即“双重领导制”和“垂直领导制”之争。列宁的逻辑是检察机关实行垂直领导，不受地方行政机关干预地为维护法制统一而实施检察监督职能，最终实现国内法制统一。可以说，苏联将“检察”与“监督”结合，突出的是检察机关在遵守法律、维护法制统一过程中进行监督的功能价值，凸显了检察机关在维护法制统一之目标下的强力监督权。

（二）一般监督：“检察监督”的核心。“一般监督”作为苏维埃社会主义检察制度中的重要特色制度，源于列宁的检察理论及对检察监督的制度设计。该制度也在1922年制定的《苏俄检察监督条例》中被落实。1936年《苏联宪法》从“一般监督”的制度内容出发进行了确认。至此，“一般监督”已具有了宪法地位，不仅对提高整个检察监督的地位具有积极意义，更是成为“检察长监督的专门立法的法律规范的政治核心和法律核心。”1955年颁布的《苏联检察监督条例》再一次明确了“一般监督”的重要地位。1979年11月30日通过的《苏联检察院法》在细化监督范围的基础上，进一步强化了检察机关的“一般监督”职能。“一般监督”不仅被视为苏联检察机关职权的核心，更是理解“检察监督”概念之内涵的重要坐标。

（三）垂直领导：“检察监督”的组织保障。按照列宁对检察机关领导制的观点，垂直领导制在苏联被确立了下来。在垂直领导制的内涵中，一方面为“检察权非行政权”，即检察机关不具有行政权，不能与行政机关混为一谈，故而当然地不受行政机关干涉；另一方面为“检察权的中央性”，即下级检察机关受上级检察机关领导，各级检察机关都要受苏联总检察长领导，以此建立中央对地方的“条线式”领导体制。垂直领导制既是苏联“检察监督”运行的组织保障，也是支撑“检察监督”概念内涵的组织基础。

检察监督理论明确了其概念内涵，在实践中形成了苏维埃社会主义法制下的检察监督职能的经典模式，为后来的其他社会主义国家所吸收和借鉴，其中最为典型的就是中国。

从“检察监督”到“法律监督”的概念转变

我国的“法律监督”概念，是在对苏联检察机关监督职能之认知基础上，就“检察监督”概念进行自我理解后的表达，并在20世纪50年代完成了从“检察监督”到“法律监督”的概念转变。

（一）最高的检察责任：对“检察监督”的最初理解。中华人民共和国成立之初的立法文件中并未使用“法律监督”这一概念，当时甚至没有出现“监督”的概念，而是以“严格遵守法律，负最高检察责任”的方式予以表达。从“检察监督” 概念侧重监督属性这个基点出发，新中国成立初期立法中的概念表达背后的逻辑应当是对检察机关职能的确定，“检察”囊括了“监督”的内涵，或者说将二者等同，将本应明确表达的“监督”职能融入“检察”概念之中。基于对苏联“检察监督”的最初理解，新中国成立初期的立法虽然未对“法律监督”概念予以确认，但从概括性移植苏联检察机关职能的情况来看，已经从内涵上初步完成了与苏联“检察监督”的概念对接，并出现了实质意义上的“法律监督”，为此后的概念化和法定化奠定了基础。

（二）“法律监督”：基于对苏联“检察监督”的理解。在我国，“法律监督”最初作为一个法学概念，是对“检察监督”概念从理念维度和职能维度进行事实判断和价值判断的结果。“法律监督”概念在中国最早见于最高人民检察署副检察长李六如在1950年1月印行的《检察制度纲要》一书，其中指出苏联检察机关“主要是政府的监督机关”。苏联检察的主要任务，“其最重要最广泛部分，则是在于法律监督”。1950年9月4日中共中央发布的《关于建立检察机构问题的指示》基于机构性质将苏联检察机关的职能定位为“法律监督”。可以说，中国的“法律监督”概念之形成，是在将苏联检察机关的任务理解为“法律监督”，以及将其机关性质理解为“法律监督机关”的基础上，基于社会主义法制共同本质将上述理解“移植”到中国检察机关监督职能上来的一种做法。

（三）一般监督：对“法律监督”的理解基础。“一般监督”作为苏联检察监督中的特色，为新中国的检察立法所借鉴，并成为“法律监督”在概念层面和职能层面的重要组成部分。从“五四宪法”的规定来看，人民检察院的法律监督职能是通过规定一般监督的内容来呈现的，并以“行使检察权”这一术语予以概括表达。1954年《人民检察院组织法》将“五四宪法”中“一般监督”的制度内涵在专门法律中予以职能具体化，并以此作为所有法律监督的首要内容，体现了“一般监督”对理解“法律监督”内涵的重要性。

（四）司法监督：充实“法律监督”的内涵。新中国立法中还规定了司法监督的内容以充实“法律监督”的概念内涵。从立法上看，1954年《人民检察院组织法》调整了检察机关的监督职能，在一般监督之后增加了司法监督的内容，确立司法监督，在立法层面完善了法律监督的职能，使“法律监督”的内涵得以进一步全面化。

此时的“法律监督”与“检察监督”内涵相匹配，依然带有浓厚的苏联色彩，但“法律监督”已然转变成一个中国法理论上的概念，并为此后“法律监督”概念中国化做出了必要准备。

“法律监督”概念的中国化

随着1979年《人民检察院组织法》中对“一般监督”的废除，以及“八二宪法”对“法律监督”概念的认可，最终实现了“法律监督”概念的中国化。

（一）“法律监督”概念的法定化。1979年《人民检察院组织法》通过确认检察院的性质为“法律监督机关”，将“法律监督”延伸为重要的检察职能，包括侦查监督、审判监督。这不仅明确了此前讨论“法律监督”的概念内涵，而且将立法中的内容予以总结，更加明确了“法律监督”在中国语境下的法理内涵。

（二）“一般监督”废除后的“法律监督”。“一般监督”在中国立法中被废除后，依然继承着列宁的检察监督理论，“法律监督”的内涵在保留以往司法监督的基础上，更多地加入了诉讼监督的元素，并将原来“一般监督”中的某些内容融合进来，形成了非纯粹的“一般监督”。“一般监督”作为法律监督的一种形式虽已不复存在，但实际上在人大制度体制下抽离了一些内容，在整个法律监督范畴内进行了整合和重组。

（三）“法律监督”概念宪法化及中国化的完成。“八二宪法”第129条规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。“法律监督”从一个法学概念到一个法律概念，再成为一个宪法概念，完成了中国化的任务，并被赋予了新的内涵。

第一，“法律监督”开始作为宪法概念而存在。作为一个宪法概念，“法律监督”此时已经成为只在检察机关监督范畴内讨论的概念，而非将其作为一个扩大化的概念予以无限扩展，其概念内涵的指向性和针对性均得到加强。第二，“法律监督”作为宪法职能被确认。“法律监督”开始用于表达检察机关在宪制基础上的一种监督职能，在法律遵守和执行层面的监督具有了宪法意义和高度。第三，“法律监督”已从苏联“检察监督”所依靠的“一般监督”与“垂直领导”框架中解脱出来，形成了一种在人民代表大会制度之下具有中国特色的监督形态。“八二宪法”中将人大监督与检察机关法律监督结合在一起，很大程度上表明了检察机关“法律监督”的专属性，其内涵必须在宪法层面与人大制度以及检察机关职权范畴内予以考察，而非在“一般监督”和“垂直领导”之下进行讨论。

“法律监督”宪法化是其概念法定化后内涵演变的第一个重要节点。“法律监督”宪法化也是“检察监督”到“法律监督”中国化过程的重要标志，使得“法律监督”成为适应我国政治体制和检察制度的核心概念，为其后续的自主性发展奠定了基础。

“法律监督”概念的自主性发展

“法律监督”的发展，均是基于中国的内在法制发展动力、面向中国法制自身发展需求而实现的，呈现出一种自主性发展态势。

（一）强化诉讼监督：“法律监督”内涵的具体化。“法律监督”在诉讼层面开始具体化，其内涵也得到了相应拓展。第一，民事诉讼领域法律监督的扩张。经过修法充实了“法律监督”的内涵，拓展了“法律监督”的外延，具体包括抗诉、二审、审前、审后、执行和调解监督。第二，行政诉讼监督的强化。1989年颁布的《行政诉讼法》使行政诉讼监督正式在我国立法中得到确立。2014年修订的《行政诉讼法》规定了抗诉和检察建议制度，形成了对行政机关的强性外部监督制度。第三，加强了刑事诉讼领域的审前和审后监督。“法律监督”的内涵在审前和审后监督职能方面获得了发展。2012年修订的《刑事诉讼法》进一步明确规定了检察机关在司法办案过程中的一系列法律监督强制性措施，呈现出了一种法律监督贯穿刑事诉讼领域全过程的态势。第四，公益诉讼充实了“法律监督”的职能内涵。监督职能的扩充增强了对“法律监督”概念之内涵的理解。

（二）监检衔接：职能调整下“法律监督”的逻辑自洽。为实现监检衔接与配合的要求，检察机关在坚持法律监督之宪法定位不动摇的基础上，进一步通过优化职能，扩展“法律监督”的内涵。

第一，检察机关的“法律监督”朝刚性监督的方向发展。检察机关更加能通过诉讼活动进行监督；加强了对执行监督的力度；形成了贯穿整个诉讼活动的监督模式；新增可提起公益诉讼的职权。“抗诉”“提出纠正意见”“检察建议”成为法律监督的主要方式。第二，监察委行使职务犯罪侦查权，进一步厘清和划分了“法律监督”和“监察监督”。检察机关并未因被剥离职务犯罪侦查权而导致“法律监督”内涵的含混，反而通过职能“减负”厘清了与监察监督的关系，突出了“法律监督”概念的特指内容，更加明确了“法律监督”本身的内涵。第三，“法律监督”蕴含着检察机关与监察机关监督职能的交叉、协调。《监察法》中明确规定了检察机关与监察机关应当具有相互配合的工作关系，体现出了检察监督与监察监督二者的内在互补性，以及由此形成了交叉、协调关系。

将职务犯罪侦查权转隶后，“法律监督”在职能方面进行了调整，“法律监督”的内涵也在监检衔接要求下通过自我调整达到了逻辑自洽。

（三）“四大检察”：新格局下“法律监督”内涵的新发展。作为检察机关最重要职能的“法律监督”，在新格局下的内涵也有了新发展。第一，“法律监督”内涵融入新理念。“双赢多赢共赢”和“在监督中办案，在办案中监督”新理念的融入使法律监督工作有效开展，使“法律监督”在其内涵中彰显出时代内涵。第二，“法律监督”的“精准化”内涵凸显。在监察体制改革和“四大检察”新格局形成后，对法律监督工作提出了更高的要求，即需要基于精准化手段强化法律监督。第三，“法律监督”在“四大检察”中呈现为全方位协调发展的态势。法律监督逐渐实现了刑事、民事、行政和公益诉讼领域“四轮驱动”的全方位协调发展态势，发挥法律监督的整体效能。第四，“法律监督”职能在“四大检察”中的相互延伸。检察机关在“四大检察”格局下进行内设机构改革，打破了内部职能壁垒，形成一种相互组合交融的延伸模式。

在“四大检察”新格局下，“法律监督”的内涵是在新理念下的实践展开，并随着新时代的社会发展需要建立起的制度运行架构，体现出了“法律监督”内涵之时代特色的新发展。

结语

“法律监督”概念的内涵重心具有阶段性侧重，其主要原因是中国化过程的渐进性，以及中国社会发展的必然要求。随着新时代和“十四五”时期法治建设的新要求，“法律监督”在其内涵和职能方面均展示出对推动法治建设的重要意义，体现了党领导下不断推动马克思主义中国化进行法治建设所取得的重要成就。“法律监督”概念的核心内涵已经定型，但在职能维度上具有延展性，会随着监督职能的范围变化而持续动态演进，并通过强化监督功能而不断凸显“法律监督”的概念内涵。检察机关要不断强化法律监督的功能，贯彻落实***法治思想，加强新时代法律监督工作，进一步凸显党运用法治领导和治理国家的强大能力，使得法治中国建设在党的领导下迈出更加坚实的步伐。