我国地方政府预算支出的类型、特征及其影响因素

文/姚东旻 许艺煊 赵江威 高秋男

财政支出结构能够反映一个国家的经济发展需求和政府职能重心。2009年，全国财政工作会议提出要“优化财政支出结构，推进财税制度改革”。2019年，中央经济工作会议仍提出要“大力优化财政支出结构”。2020年5月，李克强总理做政府工作报告时依然强调“要大力优化财政支出结构”。为实现优化财政支出结构的长期目标，我们首先需要回答财政支出结构是什么、受什么因素影响的基本问题。已有文献多基于一般公共预算支出中各功能性支出的占比刻画和描述财政支出结构，包括“基本建设支出和科教文卫支出”“经济建设支出”“生产性支出”“基本建设支出和社会保障支出”，以及“基本建设支出、行政管理支出、文教卫生支出和社会保障支出”等，在此基础上，进一步分析了支出占比的影响因素。较新的研究还关注经济建设和科教文卫支出占比的省际差异，指出该差异显著存在并且在特定阶段内具有一定的稳定性。但是预算支出结构的稳定性差异是否促使部分省份的预算支出结构趋同，最终表现为不同的预算支出模式尚未得到充分讨论。

直接分析整体支出结构的典型模式和具体特征，不仅为后续研究地方政府支出结构提供了新的视角，有助于我们进一步归纳分属不同模式的政府支出的一般性规律，也为评估支出结构效率高低提供了研究对象和必要基础。明确地方政府预算支出模式的影响因素，就找到了调整和优化财政支出结构的有力抓手，这对于解决目前财政支出结构固化问题，促进政府职能转变，最终有力推进政府公共服务的供给侧改革有所助益。

地方政府预算支出模式的类型与特征

（一）地方政府预算支出模式的类型分析

1.现实背景

在我国地方政府预算正式编制前，中央会组织召开中央经济工作会议和全国财政工作会议，分析国内外经济形势，部署下一年度经济社会、财政工作重点。在我国各地区经济发展、功能定位、资源禀赋等方面存在明显差异的客观现实下，会议往往强调各地区要立足自身实际来贯彻会议精神。进一步地，各省召开省委常委扩大会议或经济工作会议来传达、学习和贯彻中央经济工作会议精神，结合自身实际，具体落实本省经济社会、财政工作重点。以2010年为例，本文梳理了中央以及代表省份政府经济工作会议、财政工作会议中的相关要求，发现各省在强调严格贯彻中央精神的同时，结合自身发展状况提出了不同的经济目标和工作重点。各地经济发展的侧重点不完全一致，通过政治决策最终形成不同的预算支出结构。

2.预算支出模式划分

模式划分可以依托类型学的研究范式，将研究对象的重要特征进行整合分析，以期在概念形成、完善测度、组织解释等多个方面发挥作用。预算支出模式划分的前提是明确预算支出结构中的维度。虽然现有研究中，数据口径和研究目的不同导致了政府支出结构描述维度的具体指标略有差异，但它们多从与经济发展和公共服务相关的政府支出比例入手。基于此，本文选择影响本地区经济发展的经济建设支出占比和与地方社会福利水平相关的科教文卫支出占比两个维度，采取定序尺度划分得到“高均衡支出型”“经济建设偏向型”“科教文卫偏向型”和“低均衡支出型”四种类型的省级政府预算支出模式。（1）“高均衡支出型”模式，突出表现为经济建设和科教文卫支出占比都相对较高，代表省份包括贵州、山西和甘肃等5个省份，这些省份均位于我国的中部和西部地区，自然环境复杂，经济发展水平较低，经济发展需求和民生性需求均相对较高。（2）“经济建设偏向型”模式，突出表现为经济建设支出占比相对较高，并且科教文卫支出占比相对较低，代表省份包括新疆、宁夏、黑龙江和海南等10个省份。其中多数省份为少数民族聚居地区，整体经济发展水平较低，人口密度低，市场化程度较低。与其他省份相比，这些省份将更多的财政资金投入到基本建设等经济发展领域。（3）“科教文卫偏向型”模式的突出特征为科教文卫支出占比相比全国其他省份较高，代表省份包括北京、福建和广东等10个省份（直辖市）。这些省份将更多的财政资源投入到科教文卫领域，多分布于东南沿海，整体经济发展水平较高并且人口密度大。（4）“低均衡支出型”模式的突出特征为经济建设和科教文卫支出占比均相对较低，代表省份包括重庆、天津、上海和湖南等6个省份（直辖市）。这些地区的经济发展水平相对较高，并且民生性公共品需求相对均衡，故与贵州、山西等“高均衡支出型”省份完全相反，表现出整体低均衡的预算支出结构。为检验地方政府预算支出模式的稳定性，本文还通过类型划分得到各省每年的预算支出模式，计算研究区间内每个省份动态模式与静态模式不一致的比例，发现大多数省份的预算支出结构都较稳定。

（二）预算支出模式特征的政策文本分析

各预算支出模式表现出了怎样的经济特征？“经济建设偏向型”省份的预算支出更强调经济增长与经济转型，推进工业化与城镇化，支持重点产业以及中小企业发展，加强基础设施建设等；“科教文卫偏向型”省份预算支出的重点领域主要在科技创新与民生建设，并且更具体地提出了社会民生方面的支出重点等；相较于两个“偏向型”模式省份，“高均衡支出型”省份的预算支出在经济建设和科教文卫两个支出领域上均表现为相对重的特点，而“低均衡支出型”省份的预算支出均表现为相对轻的特点。

我们选取陕西省作为“经济建设偏向型”的代表省份、江苏省作为“科教文卫偏向型”的代表省份，梳理其政府支出重点领域与支出要求。陕西省政府支出重点领域更多在经济建设上，强调经济目标的实现。例如，2005年陕西省财政工作会议强调继续实施项目带动战略，抓好重大项目建设；2008年陕西省政府工作报告强调要加大支持非公有制经济和县域经济的发展，加强基础设施建设，进一步提升城镇功能和承载能力；2015年陕西省政府工作报告强调把保持经济运行在合理区间摆在首位。江苏省政府支出重点领域更多在科教文卫等方面，强调保障和改善民生。例如，2005年江苏省政府工作报告中明确提出加快科技创新体系建设，科教投入安排99.8亿元，增长28.5%；2011年江苏省政府工作报告中强调更大力度保障和改善民生，大力发展社会事业，加大文化强省建设力度，加快教育现代化步伐，加快医疗卫生事业发展。

预算支出的影响因素及作用机制

前文基于定序的层级类型划分标准，对经济建设和科教文卫支出占比进行中位数划分，定义出四种代表性的预算支出模式，并概括其经济特征。接下来，从描述性维度转向解释性维度，即需要回答预算支出模式的影响因素是什么以及什么因素导致了地方政府在预算支出模式上的差异。目前，学术界已就地方政府多个维度的特征因素对预算支出的影响展开研究并积累了大量成果，但是主要集中于考察具体影响因素是什么以及其作用方向如何。研究发现，财政支出分权、转移支付率、城市化率、人口密度和地方官员特征均能够影响地方政府的经济建设支出。财政支出分权、转移支付率、民营经济份额占比、市场化程度和地方官员特征均能够影响地方政府的科教文卫支出。

为进一步厘清影响因素作用于地方政府预算支出的机制路径，本文将上述影响因素划分为直接和间接影响因素，即哪些因素可以直接作用于预算支出导致其变化，哪些因素通过作用于直接因素间接地影响预算支出。首先，对于省际预算支出结构差异始终保持高度解释力的影响因素为地方财政维度的支出分权和地方财力两项指标，本文将其定义为预算支出的直接影响因素。值得注意的是，各省支出分权在很大程度上受到地方官员的影响，省级官员的能力越强，在与中央进行谈判博弈的过程中越具有优势，进而越能提高地方的财政分权程度，即地方官员能力对于预算支出的影响是通过支出分权间接产生作用的。同时，现有研究也发现随着我国市场化程度的提升，非国有经济的发展通过带动地方经济和就业的增长对地方财政收入产生了巨大贡献，即市场化水平提升通过提高地方财力水平进而作用于预算支出，于是地方官员能力和市场化水平被划分为预算支出的间接影响因素。除此之外，支出分权作为地方财政的重要特征，除了直接对预算支出产生影响外，还会影响产业结构、城市化率等经济和人口特征，最终作用于预算支出。现有研究还发现以第三产业占比升高为特征的产业结构高度化会导致地方人口密度的提升，进一步影响预算支出。

计量方法与数据

为回答什么因素影响了预算支出模式、为什么不同省市的预算支出模式有所差异，本文借助1996—2016年的省级面板数据，主要采用工具变量法、固定效应模型、Probit模型和数据模拟法展开实证分析。考虑到已有文献发现的能够影响预算支出的具体因素数量较多，并且彼此之间存在一定的中介传导关系，将其纳入同一计量模型可能存在多重共线问题，本文重点分析其中潜在的直接影响因素，即支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度对我国省级政府预算支出模式的影响。文中涉及的数据来源于《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》以及中国经济与社会发展统计数据库、国家统计局官方网站等在线资源。其中，省级政府预算支出数据采用全省的加总数而非省本级预算数。对于缺失的部分预算支出数据，本文借助各省的统计年鉴进行补充。

预算支出模式的直接影响因素

本文实证分析主要有两个部分：第一，综合应用固定效应模型和工具变量法，尽可能地克服潜在的反向因果问题，研究支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度如何影响省级政府经济建设、科教文卫预算支出占比；第二，采用Probit模型，分析五个因素对不同预算支出模式的影响。为保证研究结论稳健可信，我们替换了可能存在偏误支出分权、产业结构和地方财力的代理指标，再次展开以上两个解释性维度的实证分析，以排除代理指标选择偏误问题。此外，我们还通过反事实思路下的数据模拟法，将原属于某一类模式（如高均衡支出型）的省份的直接影响因素数据替换成属于另一模式（如科教文卫偏向型）省份的相应数据，观察发现替换数据后的省份的预算支出模式变化符合预期。

（一）固定效应与工具变量检验

研究发现，省份支出分权度越高，其经济建设支出占比就越高；人口密度越高的省份，其经济建设支出的占比越小；第三产业占比对经济建设支出占比无显著影响；城市化率越高，经济建设支出占比越高。城市化既是人口向城市集中的过程，也是基本建设加快发展的过程，这一结果反映了此特点；地方政府可支配的财政资金越多，其经济建设支出占比也越高。

支出分权和城市化率对省份的科教文卫支出占比存在显著的负向影响，即省份支出分权度和城市化率越高，其科教文卫支出占比就越低。第三产业占比、地方财力和人口密度分别对科教文卫支出占比具有显著的正向影响。充足的地方财力不仅提升了经济建设支出占比，也提升了科教文卫支出占比，整体来看，可能导致公共安全等其他支出占比相对降低。而人口密度大的省份由于医疗卫生和教育等公共服务的供给压力较大，相应的科教文卫支出占比较高。最后，第三产业占比较高的省份，一方面对较多的社会文体活动提供配套支持导致科教文卫支出占比相对较高，另一方面产业结构高度化也会导致人口密度提升，间接提高科教文卫支出占比。

（二）Probit模型的再估计

在得知五个因素对经济建设和科教文卫支出占比的作用方向基础上，我们进行综合分析并给出这些因素的数值高低将驱使该省形成怎样的预算支出模式。以支出分权和地方财力为例，一个省份的支出分权程度越高，则经济建设支出占比越高，同时科教文卫支出占比越低，即为经济建设偏向型模式；支出分权程度越低，则经济建设支出占比越低，科教文卫支出占比越高，即科教文卫偏向型模式。一个省份的财力越充足，经济建设和科教文卫支出占比都高，即为高均衡支出型模式；反之财力越少，两类支出占比都低，是低均衡支出型模式。对应到现实情况，以青海省为例，其支出分权较高（排名5）、城市化率较低（排名21）、第三产业占比较低（排名17）、地方财力较低（排名17）和人口密度较低（排名30），在五项因素分别作用下，青海会形成经济建设偏向型、高均衡支出型、经济建设偏向型或低均衡支出型、低均衡支出型、经济建设偏向型预算支出模式。最终青海省的真实模式是经济建设偏向型。分别以四种预算支出模式的二元虚拟变量为因变量，我们直接采用Probit模型研究五个因素对预算支出模式的影响，同时检验前文预期的预算支出模式是否与现实相符。研究发现，支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度的影响系数无论是在四个子模型中各自的作用方向，还是系数数值的大小排序上，都与预期相符。

结论

本文研究发现：第一，我国省级政府预算支出结构可以被划分为经济建设偏向型、科教文卫偏向型、高均衡支出型和低均衡支出型四种代表性的模式。第二，就预算支出模式的特征来看，“经济建设偏向型”支出模式更多强调经济增长与经济转型，推进工业化与城镇化，支持重点产业以及中小企业发展，加强基础设施建设等。“科教文卫偏向型”支出的重点领域主要在科技创新与民生建设。相较于两个“偏向型”模式，“高均衡支出型”和“低均衡支出型”支出模式在经济建设和科教文卫两个支出领域没有明显的偏向，对于经济建设和科教文卫领域的重视程度相近。当然，是“高均衡支出型”还是“低均衡支出型”也受公共安全、行政管理费用等其他支出项目的影响。第三，某省是何种预算支出模式受到支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度五个因素的综合影响。一个省份的支出分权程度和城市化率越高，人口密度越低，则越倾向于经济建设偏向型的支出模式；支出分权程度和城市化率越低，第三产业占比和人口密度越高，越倾向于科教文卫偏向型支出模式；第三产业占比越低，地方财力相对较弱，越倾向于低均衡支出型模式；地方财力越充盈，越倾向于高均衡支出型模式。

本文定义了四种代表性的预算支出模式，并发现支出分权、城市化率、第三产业占比、地方财力和人口密度综合影响了地方政府预算支出结构表现为怎样的模式，同时还明确了五个因素单独变化后支出模式的转变方向。这一方面直接回答了我国地方政府预算支出模式受何影响的重要问题，也为如何优化地方政府财政预算支出结构这一重大理论与现实问题奠定了必要的研究基础，以后对财政支出结构效率的研究可以在以上结论的基础上继续深入；另一方面，了解了直接影响因素单独变动对预算支出模式的具体作用，也就能为地方政府调整和优化预算支出结构提供具体的着力点。