政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍及其解决研究

文/蔡立辉 郝宇坤

随着我国社会主义市场经济体制的日益完善和政府职能转变的不断推进，公共服务改革也得到了深化。公共服务打破政府“一体化”集中提供的体制，引入市场机制，并逐步形成了公共服务层次体系及其提供方式：一是政府直接提供的公共服务；二是政府与企业、社会组织以竞争方式提供的公共服务；三是政府运用市场化和社会化方式委托企业、社会组织提供的公共服务。由此形成了政府、企业、社会组织多元化、协作化提供公共服务的格局和具有我国特色的政府间接管理方式，呈现出公共服务的多层次性、提供主体的多元性和提供方式的竞争性特点，体现了公共服务提供主体的多元化及其相互之间的协同作用。因此，在这个意义上，从高度集中的政府“一体化”提供公共服务到政府委托企业和社会组织提供公共服务的发展，是我国政府职能转变的一次全新尝试。

然而，在现实中，政府间接管理方式虽然解决了高度集中的行政管理体制垄断提供公共服务的方式问题，体现了效率优先的价值取向，但也开始出现公共服务满意度如何持续提升等问题。我们所做的“政府委托企业和社会组织提供的公共服务满意度调查”结果显示，政府间接管理方式下企业和社会组织提供的公共服务的社会满意度还比较低。公共服务满意度是政府职能行使方式的社会效果的一个重要方面，是对公共服务质量和水平的评价，反映了公众期望值的实现程度。在相当程度上可以说，注重提升公共服务满意度就是坚持以人民为中心的发展思想。因此，加强政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍及其解决研究，对于促进实现满足人民日益增长的美好生活需要这个根本目的，深化从行政国家到构建大国行政的改革，建设人民满意的服务型政府和人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，都具有非常重要的现实意义和理论意义。

政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍

通过从委托代理理论、多目标决策理论、博弈论等角度进行分析，我们发现政府间接管理方式下存在着政治委托代理关系和行政委托代理关系的割裂、多目标决策的冲突和失衡，以及多元主体间博弈所导致的策略互动与稳态悖论。

在政府间接管理方式下包含了两个层次的委托代理关系：一个是政府与公众之间的属于国家政治制度层面的政治委托代理关系，公众是委托人，政府是受托人；一个是政府与企业和社会组织之间的属于行政管理层面的行政委托代理关系，政府是委托人，企业和社会组织是受托人。公共服务市场化、社会化改革所具有的管理主义特征，遵循了传统公共行政“政治—行政二分”的原则，导致了政府间接管理方式下行政委托代理关系与政治委托代理关系的割裂，从而使公众在政府选择、委托公共服务提供者的决策过程和企业、社会组织提供公共服务的监督过程中，未能充分实现自己的公民权、参与权、知情权、评估权等民主权利。具体表现为：政府在选择、委托公共服务提供者的时候，没有吸收公众参与决策，没有进行公众对服务绩效开展评估的制度设计，没有把政府掌握企业和社会组织的有关绩效信息、信用信息与公众掌握的相关绩效信息、信用信息结合与共享，更没有把公众对企业、社会组织提供公共服务的绩效评估及评估结果作为政府选择和委托企业、社会组织的重要决策依据。这两种委托代理关系的割裂，以及政府、公众、企业和社会组织相互之间的关系没有形成闭环，是导致“距离悖论”现象、企业和社会组织不注重提升服务质量而一味追求经济利益的重要原因，从而形成了公共服务满意度提升障碍。因为，企业和社会组织不是消费者公众选择和决定的；同时，政府选择和委托企业或社会组织的时候，基本没有吸收公众参与，也完全没有考虑公众的评价意见，导致企业、社会组织在公共服务供给过程中不对公众负责，导致“距离悖论”，导致满意度低。

在社会主义市场经济体制下，我国深化行政改革推动了政府职能转变，使得大量的准公共产品和关乎国计民生的重要行业的公共服务提供，都通过市场化、社会化方式委托给企业和社会组织，并赋予他们一部分从政府那里获得的权力。这时政府从政治委托代理关系中的代理人角色转变成了行政委托关系中的委托人角色。一方面，由于政绩工程驱动，政府会最大限度地降低委托代理成本等行政成本，重视提高经济效率。另一方面，企业和社会组织作为代理人，主观上有自身利益最大化的动机；客观上，政府与企业、社会组织之间的信息不对称使他们追求利益最大化成为可能，存在着“逆向选择”和“道德风险”。这种信息不对称主要表现在企业和社会组织掌握了政府所需要的信息，而对于政府而言，决策的依据多取自企业和社会组织提供的信息，这就使企业和社会组织拥有某种信息上的优势，并通过向政府提供有利于自己的信息而间接行使了某些资源配置的权力。这种信息不对称不仅导致了政府选择、委托企业或社会组织提供公共服务的决策失误，而且导致了监督等代理成本十分高昂，为政府间接管理方式下公共服务满意度提升带来了障碍。

同时，委托代理理论的分析还表明，行政委托代理关系中的政府、企业和社会组织也都是政府服务外包的利益相关者；选择、委托公共服务提供者的决策过程，以及公共服务提供主体依据合同供给服务的过程，既是一个多目标决策的过程，也在一定程度上体现了政府、企业或社会组织作为利益相关者而相互作用和策略互动的博弈过程。

此外，选择、委托企业和社会组织向社会提供公共服务的过程，是一个多目标的决策过程。对于政府而言，需要兼顾效率（降低行政成本）目标和社会效益（公众满意度、服务质量）目标；对于公共服务提供者企业和社会组织而言，其目标是降低成本和追求高额利润；对于消费者公众而言，其目标是追求服务质量和服务满意度。效率目标表现为招投标过程中奉行价格低者得、降低行政成本、实现企业和社会组织的利益最大化；效益目标表现为谋求实现消费期望值、高的满意度和良好的服务质量。实践中公共服务外包决策所遵循的效率目标，似乎减少了财政支出、降低了行政成本，但需要强调的是，降低的应当是质量成本而不应是质量本身，不能为了行政成本和经济利益而折损质量目标和社会满意度。从公共、整体和长远角度看，效率目标与质量目标并不是矛盾的，效率目标是质量目标的一部分；但从一届政府、企业、社会组织的个体和眼前利益角度看，效率目标与质量目标是矛盾冲突的。同时，质量和成本也并不是必然的、永恒的正相关关系，有时候付出了高成本却得到的是低品质服务，这高成本中的一部分实际上已经转化成为不应获取的利润了。

因此，对政府公共部门而言，选择和委托企业或社会组织的服务外包决策是一个包含了效率目标、质量目标和公众满意度的多目标决策。这些目标之间的冲突决定了进行服务外包采购决策的时候，必须对多目标进行平衡，而不是以一个目标代替事实上存在的多个目标。这就需要我们从总体上坚持以人民为中心的发展思想，平衡各类利益主体，确定效率目标、质量目标和公众满意度的权重。同时，政府部门还应强化服务供给过程的监督，要运用效率目标、质量目标和公众满意度来设计服务绩效评估指标与评估标准，要推动形成公众参与监督的社会环境，并根据公众的投诉、抱怨和评价，决定是否终止服务供给的外包合同；运用服务绩效评估结果，为服务提供者评定服务供给的绩效等级，为以后的服务外包决策提供依据。国际上有关特许经营的外包服务已经形成了一些通行的经验和做法，以实现服务质量的监督。例如，政府通过规定外包服务提供商盈利的上限和下限（即盈利区间），并对其财务进行严格的审计和监管。当经营超过上限出现盈余时，承担特许经营的企业对超过上限的盈余部分不能支配和使用，但可以面向社会捐赠；当经营盈利低于下限出现亏损时，政府将根据情况予以补贴。这样，就在确保公众服务质量和企业或社会组织的经济利益之间进行了有效平衡。

如何解决政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍问题？

第一，要转变观念，树立以人民为中心的发展思想。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调：“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，“改善人民生活品质，提高社会建设水平。坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，健全基本公共服务体系，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”。***总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》起草的有关情况向全会作说明时还特别强调：“丰富指导思想和原则，强化以人民为中心、扩大对外开放、全面依法治国、统筹发展和安全等方面内容”，“必须强调的是，新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展。……发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。”***总书记的重要讲话和论述为我们解决政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍问题提供了理论指导、科学依据和根本遵循。以人民为中心的发展思想是***新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义政治经济学的根本立场，因此，在科学解决政府间接管理方式下公共服务满意度提升障碍问题时，坚持强化以服务对象为中心来健全和完善公共服务监督体系，是坚持以人民为中心发展思想的生动体现，也是发展人民民主、维护社会公平正义、保障人民平等参与权利的生动实践。

第二，进一步加强和完善政府间接管理方式下公共服务提供的制度设计。政府间接管理作为社会主义市场经济体制下政府职能行使的一种方式，是政府职能转变的全新尝试。要使这项改革获得高质量发展并产生良好的社会效益，就必须对外包与购买的公共服务、外包或购买的过程、公共服务提供的标准规范、公众参与、社会满意度、公共责任、服务绩效评价等作出明确的制度安排。具体包括：构建可以委托给企业、社会组织提供的公共服务事项清单及其标准，并将可以委托给企业、社会组织提供公共服务事项清单向社会予以公开；构建企业、社会组织提供公共服务的行为规范和服务绩效标准；构建消费者公众对企业、社会组织提供公共服务的绩效评价标准、评估指标体系，明确评估结果的应用；建立和完善借用“市场检验”方法定期广泛开展公众满意度调查机制、公众投诉及其解决机制、企业和社会组织的淘汰与退出机制、信用评价机制。

第三，在以人民为中心的制度框架下处理好两种委托代理关系。提高公众对公共服务的满意度，是坚持以人民为中心，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，把满足人民日益增长的美好生活需要作为根本目的，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的一个重要体现和具体举措。而优化和改善政治和行政两种委托代理关系之间的关系，使他们从割裂走向行政委托代理关系对政治委托代理关系负责，这是以人民为中心发展思想的本质内涵。因此，着力解决政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍问题，就要在以人民为中心的制度框架下处理好两种委托代理关系。在政治委托代理关系中，政府（受托人）要对人民（委托人）负责；在行政委托代理关系中，公共服务提供主体（受托人）要对政府（委托人）负责。行政委托代理关系对政治委托代理关系负责的核心体现，就是要创造和形成公共服务提供主体（企业或社会组织）对消费者公众负责的制度安排和机制。一是要在公共服务外包决策和公共服务供给的全过程中，形成不同阶段中公众参与内容、参与程序的制度安排和参与机制，为公众有序参与提供坚实的制度和机制保障。二是强化和明确公众对企业和社会组织服务绩效的评估权，以及评估结果在政府选择和委托企业、社会组织决策时候的具体应用，使政府、公众、企业和社会组织之间形成完整的闭环，使两种委托代理关系之间有效衔接和关联起来。

第四，贯彻新发展理念，创新公共服务外包和监督方式。以改革创新为根本动力，着力解决政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍问题，在微观层面就是要运用新理念和现代新技术创新公共服务提供和监督的方式，推行公共服务外包和购买从价格低者得的采购走向绩效采购，推行公共服务供给监督从传统监督走向大数据监督和信用监督。在政府间接管理方式下，公众、政府、企业或社会组织之间全周期、全链条的闭环关系表现为：消费者公众是以公民身份影响决策者政府→决策者政府选择和委托公共服务提供者企业或社会组织，并对其提供的公共服务质量予以监督→企业或社会组织向公众提供公共服务→公众对企业或社会组织提供公共服务的绩效予以评价→评价结果作为政府选择和委托企业或社会组织的重要依据。因此，解决政府间接管理方式下公共服务满意度提升的障碍问题，就需要在加强制度设计、建立健全相关机制的基础上，进一步创新外包和监督方式。

一是在消费者公众影响决策者政府的层面上，搭建一个数据交换平台，实现政府掌握的绩效信息、信用信息与公众掌握的绩效信息、信用信息开放共享，推动形成全社会共同参与监管的环境和机制，通过政务信息公开和数据开放、社会信息资源开放共享，提高企业和社会组织供给公共服务的透明度，为新闻媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对企业和社会组织的监督创造条件。二是在决策者政府改进公共服务提供者企业和社会组织的监管方式层面上，全面提升政府大数据运用能力，增强政府服务和监管的有效性，将运用大数据作为提高政府治理能力的重要手段，不断提高政府监管的针对性、有效性，推行大数据监管、信用监管，为推进和实现绩效采购提供数据支撑。政府要充分运用大数据，建立科学合理的仿真模型，对监管对象、市场和社会反应进行预测，并就可能出现的风险提出处置预案；要跟踪监测有关制度和政策的实施效果，定期评估并根据需要及时调整；将企业和社会组织提供公共服务过程表现的信用信息和服务绩效信息作为政府选择和委托企业、社会组织决策过程的重要依据来源。三是在消费者公众监督公共服务提供者企业、社会组织的层面上，强化和完善公众对企业、社会组织提供公共服务的服务绩效评估、满意度评估，并将评估结果作为政府决策的重要依据。同时，还需要通过制度设计明确公众评估服务绩效的评估指标、评估标准，注重评估指标、评估标准的公共性、客观性，不能以公众的个人抱怨来代替基于制度设计的服务绩效评估。只有这样，才能贯彻落实党的十九大报告所提出的“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，才能真正实现对公共服务提供的监督由只有政府监督转变为政府监督和社会监督相结合，才能建设和形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。