制度优势与治理效能：脱贫攻坚的组织动员

文/符平 卢飞

改革开放以来，我国在一些领域积累的成功治理经验蕴含着行之有效的治理机制，激活了我国的制度优势并提升了治理效能。特别是，我国通过8年脱贫攻坚实现了前所未有的贫困治理效能，体现了我国的制度优势。虽然制度优势与贫困治理效能之间存在某种嵌构关系，但制度优势并不会自动转化为包括贫困治理在内的特定领域的治理效能。探索制度优势与贫困发生率大幅下降之间的中间机制，构成了分析制度优势如何转化为治理效能不可绕过的环节。脱贫攻坚中贫困治理的多元协作并非不同治理模式的排列组合或制度性混合，而是产生了新的治理结构和治理机制。这种新的治理结构和治理机制如何形成又如何运作，成为揭开制度优势与贫困治理效能之间“黑箱”的关键。

作为治理机制的组织动员

在专项治理领域中，国家往往强调以行政动员方式来打破常规式治理范式。社会主义国家集中力量办大事的制度优势、对消除绝对贫困现象的强烈诉求以及强大的国家权力构成了脱贫攻坚实现多元治理主体参与贫困治理的结构性条件，而组织动员则是这些结构性条件转化为贫困治理效能的重要中间机制。

“组织动员”是指围绕治理目标，以组织形式对权力、资源和参与治理的（潜在）多元行动者进行发动和再组织并构造出一种协同体系的行动。在脱贫攻坚中，各级党组织和政府以多种途径动员多元主体共同解决贫困问题、创造治理新秩序，其核心是执政党的领导和政府的权威动员。通过各种方式的组织动员，党政权力围绕治理目标和治理对象起到机制整合的作用，既塑造科层内部的层级关系和政府行为，也引导市场契约关系和经济行为，引领社会互助关系和合作行为。因此，不同于新治理理论所描绘的多中心或去中心、多主体的治理结构，脱贫攻坚中的贫困治理模式相对集中了治理权力，同时也保证了多主体合作度，彰显了单中心的治理权力和多元化的治理主体的新型治理结构对于治理创新的理论和实践意义。

作为一种由组织动员机制驱动、以贫困治理共同体协同运作的整体性扶贫模式，脱贫攻坚不仅包括自上而下的有效动员，还包括自下而上的参与协作。其显著特点是，国家通过组织动员打破了科层内部的条块结构和部门分立，在治理结构上构建了党政科层内部跨部门以及国家、市场和社会之间的功能性耦合关系，并在保持单中心的治理权力的同时，促成了多元治理主体基于共同治理目标而协同行动的治理机制。治理结构中的耦合关系体现的是不同部门、不同主体、不同制度围绕脱贫攻坚目标的实现而协同合作、紧密互动。这种关系十分紧密、耦合性很强，从而能使脱贫攻坚自上而下的治理实践趋于组织化和制度化。

组织动员之于贫困治理具有双重含义。一是就治理结构层面而言，治理行为是通过组织来实施的；更具体而言，体现为以党组织和政府为主导的有组织的治理行为。二是在治理机制层面上指在治理实践中组织化治理行动的过程，主要包括那些旨在打破科层条块、部门分立以及政府、市场和社会关系的制度化行为。组织动员的分析路径可分解为三个环节的机制。

1.参与动员机制。治理结构的形成面临的首要问题是如何动员多元主体参与治理。多元治理主体之间并不是总能和谐共生，往往充满着价值冲突、紧张、危机、不确定性和碎片化的关系，因此促进多元主体对治理目标的集体认同和协同行为的产生，是形成脱贫攻坚治理模式的前提。这需要有效的参与动员机制来实现。参与动员的目标虽然明确，但其具体的动员策略和技术既会随治理环境和任务的变化而呈现多样性和动态性的特征，也会因参与治理主体特征的差异而不同。

2.协作动员机制。协作动员以参与动员为前提，是形成新型治理机制的充分必要条件。共同体治理意味着国家、社会和市场等行动主体为应对社会难题以新方式进行互动，但并非多元主体的机械组合或强制性结合，而是治理主体之间的功能互补、行动协调和资源整合。显然，协作动员机制是创造这种治理机制的先决条件。从治理机制的创新到治理效能的产出，协作动员发挥着必不可少的转化功能。经验研究需重点探索何种协作动员机制达成了不同主体有效协作的目标，或者说关于协作动员的何种制度策略实现了治理机制的创新。

3.组织动员的稳固机制。任何形式的治理都是通过集体行动促进目标实现的过程。如果缺乏有效的制度性机制，集体行动就难以避免“搭便车”现象的发生。即使通过参与动员机制有效激励了多元主体参与治理的积极性，通过协作动员机制明确了治理目标、角色分工和协作方式，“搭便车”和可持续性问题依然存在。因此，研究还需分析怎样的制度安排构成了组织动员的稳固机制，即通过哪些制度性策略和手段巩固参与动员的结果、增强协作动员。

组织动员的多重机制

（一）参与动员机制：政治动员与社会动员的双重路径

在脱贫攻坚过程中，中央与地方层层签订“责任书”。这既是脱贫任务层层下达、职责层层分配的重要形式，也是政治动员的重要手段。脱贫攻坚通过制度化方式自上而下地分解脱贫任务只是政治动员的一个面向。在为脱贫攻坚赋予历史意义的基础上，基层政权通过价值观塑造、思想影响、情感动员等非制度性策略促使基层干部内化精准扶贫的使命感和责任感。这种非正式的政治动员策略形塑了他们实现自我价值、为地方谋发展的参与动机，影响不容忽视。由于基层干部多数是土生土长的本地人，通过扶贫改变家乡长期贫穷落后的面貌并实现自我价值，成为相当一些干部全身心投入脱贫攻坚的内驱力。

如果说科层体制内的政治动员遵循的是自上而下的逻辑，那么针对社会力量和群众自身遵循的则是自上而下与自下而上相结合的动员逻辑。组织动员社会力量参与脱贫攻坚是我国贫困治理体系的重要组成部分。社会力量参与扶贫主要是通过培育产业、链接发展资源等市场手段来带动贫困地区的自我发展，而不是通过分配制度直接“输血”。政府通过行为引导、撬动社会资源，为中西部地区加速实现脱贫攻坚目标奠定了良好基础。社会力量的帮扶不仅可以深度挖掘贫困地区的资源优势、发展本地经济，而且可以通过吸纳贫困户参与生产，更好地促进其经济社会融入。扶贫协作、对口帮扶在很大程度上解决的是贫困地区发展的外部因素，真正实现贫困人口自主脱贫、稳固脱贫则需要动员他们自身参与治理，扭转其被动发展的局面，避免该群体单纯享受国家政策的现象。诸多“智志双扶”“扶贫扶志”策略，动员贫困人口参与到对自身的治理过程，为贫困治理创造了良好的社会基础。

（二）协作动员机制：整体动员与内部分包的双管齐下

在脱贫攻坚实践中，贫困县成立的脱贫攻坚指挥部、工作组或其他组织形式的最高指挥机构，通常都是由县委书记、县长担任双组长，协调县域各方力量、整合县域资源开展脱贫工作。县级层面这一协作动员方式可称之为“整体动员”。以整体动员为基础的多层级脱贫攻坚作战体系再造了横向到边的工作体系和纵向到底的责任体系，构成了中国贫困治理的重要组织形式。整体动员策略汲取了常规型治理和运动式治理的有益成分——而不是以一种治理形式暂时替代或纠偏另一种，形成了两种治理机制互嵌共生的体制，从而为贫困治理创建出一种上下贯通、高效联动、运转灵活的治理环境。同时，整体动员通过集中县域资源，组织动员各部门、各乡镇分工协作，化解了基层行政末梢在治理中能力不足与资源有限的困境，县域组织力量也得以像“毛细血管”一样渗透到整个脱贫攻坚体系并持续发挥作用。

在精准帮扶方面，贫困县都制定了“不漏一村、不漏一户、不漏一人”的举措，组织动员体制内力量对所有建档立卡户实行挂钩帮扶成为通行做法。与之类似，县级层面对脱贫中存在的共性问题、特殊问题形成了内部包干承担责任和解决问题的制度性策略。诸如此类的包干策略可统称为“内部分包”。内部分包的深远意义在一定程度上重构了基层政权与乡村社会的关系。脱贫攻坚促使基层政权自农村税费改革以来的“悬浮型政权”不断向“融合型政权”转变。一方面，农村基础设施建设和产业发展项目明显增加，其背后是政府与乡村社会的互动增多，而村容村貌的改善则提升了村民的获得感和认同感；另一方面，基层干部扎根农村从事扶贫尤其是“结对子”“结亲戚”之类的帮扶行为，增进了干群之间的相互信任，改善了干群关系，从而增强了政权的社会基础。

（三）组织动员的稳固机制：过程督查制和退出考核制

中央对地方督查巡查的主要目的是压实各级各部门的主体责任，同时也在于发现问题和解决问题，以纠偏地方政府行为、确保各地扶贫行为不偏离中央精神。由于脱贫攻坚的政策落实由基层政府具体负责，因此政策执行和落实过程中也存在“最后一公里”的治理困境。常态化地对脱贫攻坚的政策执行和落实等问题进行督查巡查在一定程度上消解了这一困境。县级督查巡查机制作为责任落实的重要手段具有张弛有度的特征。比如，对核查不实的问题一律不追责、对非主观原因导致的问题不从严追责，在一定程度上保证了基层干部担当、干事的积极性。督查巡查的主要目的并非惩处和整治，而是试图通过组织内部的作风治理强化贫困治理的责任落实。这一机制既保障了组织目标和组织责任的落实，也巩固了早期参与动员和协作动员的成果。

贫困县退出是贫困治理成效的直接体现。贫困县退出的评估工作通常由省级扶贫部门通过招投标方式遴选第三方机构承担。第三方评估将社会力量、专业组织引入治理过程，改变了政府“自我裁决”“自我监督”的困境，成为反推地方更深入、更细致开展脱贫攻坚的重要手段，属贫困治理的创新之举。内外督查和考核评估兼具绩效评价和激励导向的作用，通过“锁定”贫困治理目标保证了脱贫质量。

组织动员、治理机制与压力型体制

组织动员本质上是中国共产党和政府围绕脱贫攻坚目标对权力和资源进行再组织的一种协同体系，党和政府在此打造多元治理主体参与的治理模式来促进减贫目标的实现。脱贫攻坚实践中既有来自中央自上而下的策划与推动，又有来自地方自下而上地优化治理路径和治理机制的创新与促进。一方面，自上而下的权力运作创设的责任制为有效贯彻扶贫政策和提升贫困治理效能创造了政治条件，也为多元主体合作完成目标任务提供了制度保障；另一方面，广泛动员体制内外的力量参与扶贫，发挥了“上下机制”衔接的枢纽作用，突出了互补性的横向合作行动的作用。脱贫攻坚的贫困治理实践蕴含着一套精巧设计的专项组织治理结构和治理机制，有机融合了科层制组织和合作制组织的优势，前者保障了治理过程中组织执行权力的合法性和组织动员的有效性，后者为更广泛的治理资源动员和效能提升提供了基础。

从纵向的央地关系来看，脱贫攻坚建构的从中央到地方的纵向分级治理机制体现出中央权威动员与地方有效执行的良性互动关系。从横向的治理主体间关系来看，脱贫攻坚反映了政府与市场、社会关系的重塑对国家治理的重要性。在组织动员过程中，一系列相互嵌套的具体的制度性策略撬动了各种力量和资源，一方面再造了贫困治理的中央与地方关系、基层政权内部关系、基层政权与乡村社会关系，另一方面也构建了党和政府主导、市场和社会协同参与的关系秩序，从而为提升我国的贫困治理能力和贫困治理效能奠定了坚实基础。

国家的制度结构和治理体系构成了特定领域里具体治理模式的产生环境。中国政府层级间自上而下的行政管理体制实行的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的目标责任制，形成的是一种“压力型体制”。从国家科层内部的运作角度来看，脱贫攻坚通过各级党政部门签署军令状和压力的层层传导，实现了最大程度的组织动员并保障了各项扶贫目标和措施的落实，避免了组织目标替代、注意力转移等现象。由于治理目标和任务的多元性和复杂性，我国的压力型体制实际上是一种“弹性的压力型体制”。“弹性”既意味着上级政府的注意力可相对自如地在不同时段专注于不同治理目标，也意味着上下分权中的基层政府具有一定程度的自由裁量权和执行能动性。在脱贫攻坚实施以前，贫困治理的目标并非基层政府优先的组织目标，很容易受经济发展目标的冲击而发生“目标替代”。随着脱贫攻坚的持续推进，其重要性不断提高。在党的十九大上，脱贫攻坚的国家战略地位得以确立，贫困治理任务面临的压力型体制的弹性空间越来越小。中央不断释放出来的强烈信号促使贫困县意识到脱贫攻坚已成为最重要的硬性政治任务，彻底放弃侥幸心理和原来的扶贫模式，压力型体制的压力面向开始显现。

事实上，基层政权对于压力型体制的“弹性”是有意会的。如果上级任务不能得到持续稳定强化，组织动员则可能遭遇失败，因为他们认为高层的注意力随时可能会发生转移，进而采取常规治理方式甚至选择形式性应付策略。但在较长一段时间内，脱贫攻坚的重要性非但未削弱，反而不断被高层所强化。基层对脱贫攻坚目标任务的认识也变得清晰明朗，于是产生了前文分析中涉及的诸多动员机制及策略。一种自上而下的“稳定强化机制”自此得以形成，使得脱贫攻坚的持续动员成为可能。

结语

脱贫攻坚中的多重组织动员机制是我国的制度优势转化为高质量减贫效能的重要充分条件。基于政治动员和社会动员双重路径的参与动员机制，整体动员和内部分包相结合的协作动员机制以及相互嵌套的动员成效稳固机制，构成了系统性的脱贫攻坚组织动员体系。作为国家治理体系的一个面向，组织动员机制既彰显出我国国家制度和治理体系的优势，也体现了国家贫困治理体系的不断完善和治理能力的显著提升。组织动员作为国家创造和整合制度、权力与资源以及凝聚多元行动者的过程，其多重动员策略与技术缔造了党和政府主导、多元治理主体协同参与的治理模式。这构成了脱贫攻坚实现贫困治理目标的重要条件。

组织动员虽然能对提升贫困治理效能起到极大促进作用，但过度的组织动员也会带来诸多非预期后果。组织动员的目的是充分调动体制内外力量参与贫困治理，但在一些地方不同程度地演变成了上级给下级层层加码、政府给社会不断施压的合法手段，社会主体被自愿参与扶贫的现象也时有发生。压力迫使基层有时为完成任务而不择手段，“碎片化”“短期化”“政绩化”的扶贫项目产生益贫效应差、政策偏离和资源浪费等后果。在对特殊地区的贫困治理对象进行动员的过程中，存在以“现代性”“文明”之名对“封建”和“落后”进行强行改造的行为倾向，缺失了对社会文化主体性之多样性特征的重视与多元价值诉求的关怀，从而导致贫困治理中形式理性和工具理性有余，而实质理性和价值理性不足。