基层治理碎片化与整体性治理共同体

文/曾凡军 潘懿

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点，基层有效治理的实现有赖于基层治理共同体的整体性建构。近年来，基层治理在理论探究和实践探索上取得了较大成就，但在部分领域存在基层治理怪象——碎片化现象，并滋生一系列问题，影响基层社会应急治理效果和整体性智治的实现。如何真切描述基层治理碎片化现象，如何深究其根源，通过何种策略破解碎片化，实现逆部门化、逆碎片化治理，是基层治理中急需解决的问题。本研究以整体性治理理论为分析框架，从理念、主体、制度、机制、责任和技术等六个层面，对科层模式下的基层碎片化治理予以揭示和反思，提出逆碎片化治理的策略，建构基层整体性治理共同体，实现基层整体性应急治理和基层整体性智治。

诟病揭示：基层治理碎片化

整体性治理理论以满足公民需求为主导治理理念，以多元主体共治为治理结构，以协调、整合和信任为治理机制，以整体性制度和责任为治理保障，以信息技术为治理手段，是充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作模式，其敌人是“碎片化”。近年来，基层治理成就有目共睹，但在部分领域存在碎片化现象。

（一）基层治理理念碎片化

基层治理理念由基层治理主体得以呈现，不同基层治理主体所表现出的治理理念迥异。作为基层治理核心主体的基层政府受制于“政治晋升锦标赛体制”和“目标责任制”，基层执政者竭尽全力在尽可能短的期限内完成锦标赛“竞赛项目”和目标责任制中的各项指标，践行着“GDP增长—政绩凸显—官员凭功升迁”的逻辑。民众则更多谋求个体和家族在基层组织结构中的地位提升和利益实现，在“事不关己”的问题上成为“沉默的大多数”。作为体制外精英的乡贤凭借长期累积的家族势力成为体制内精英实现基层有效治理的重要力量，家族利益最大化现象严重影响基层民主选举和基层自治。作为体制外精英的企业主，与体制内精英保持着较强的“共谋”关系，依托其体制内资源“吸附力”和体制外资源“整合力”实现个体效益最大化。社会组织因发育不良和常态化的“断粮危机”，只求自保的思维较为突出。可见，基层治理主体共同体精神缺失，致使基层治理价值冲突和理念碎片化。

（二）基层治理主体结构碎片化

基层治理主体包括基层政府、基层组织、基层民众、体制外精英、社会组织、企业等。基层治理纷繁复杂，治理场域涉及面甚广，需要多主体通力协作。目前，基层政府是最活跃的主体，基层民众则处于相对被动的状态。农村税费改革后基层出现“悬浮化”，基层政府体制外资源输入不足和财力补给机制缺失，基层激励杠杆丧失，基层民众和体制外精英纷纷外出谋生，基层治理缺位和不在场等现象较为普遍。社会组织大多先天不足，缺精英、缺资金、缺技术，社会影响力不足，参与度较低。具有天然逐利性的企业和企业主因成本效益分析惯性左右其治理参与频率，即使参与也较为形式化。由上，基层治理未能构建多主体的结构化聚合网络，导致治理主体间聚合关系弱化和治理主体结构碎片化。

（三）基层治理制度碎片化

作为高度组织化的基层政府，其基层治理方略的实施需要高度组织化的制度予以保障。受制于“政治晋升锦标赛体制”和“目标责任制”压力，基层部门制度颁布随意化、政策打架等现象较为严重，部门间政策冲突、条块间价值冲突时常出现。部门碎片化容易导致制度碎片化、标准碎片化和政策冲突，产生较高的制度间转换成本，产生新旧政策打架和“钱穆制度陷阱”等现象。在此陷阱模式下，“政府组织间的距离和隔阂将更可能导致碎片化结果”，促使基层治理“制度资源耗散”，破坏基层整体性治理制度的“结构场”，进一步强化基层治理制度碎片化。

（四）基层治理机制碎片化

基层治理的有效程度，取决于如协调、整合和信任等治理机制的完善程度。从体制上看，压力型体制下可能出现“功能分化造成专业化与本位主义、政府组织间难于协调与整合及政策无法连贯等困境”，形成“以隔离为主要特质的高度分散化的组织”，由此形成的部门林立和机构离散现象导致协调机制缺失和整合机制无法建构。上级部门的科层权威、部分领域的双重领导和纵横交错的部际关系也使得协调和整合机制碎片化。从治理模式上看，以运动型治理为常态的基层治理模式具有很强的任务性、阶段性和时效性，部门间、机构间很难在短时间就相关任务达成有效沟通和协同，强化部际理性算计致使治理机制碎片化。从治理层级上看，“层级差序”使未进入科层制序列的基层组织难以施展才华，上下级政府组织间协同不足。在多科层委托代理中，治理链条越长，信息不对称可能性越大，多重任务间信任链条越不稳固，部门隔离、服务断裂和目标冲突越严重，基层民众越感觉到获得感不足和剥离感有余，则越容易激发基层政府与民众矛盾，出现信任机制碎片化和基层治理信任危机。

（五）基层治理责任碎片化

以“锦标赛体制”和一票否决制为标签的压力型治理强化了各基层治理单元责任履行敏感度的同时，也唤醒其风险规避意识，出现相互推诿、责任规避和责任转嫁现象。纵向上，各治理单元遵循唯上不唯下的理性责任履行路径，根据上级部门喜好和重视程度进行政策选择性执行，导致纵向责任碎片化。横向上，治理功能碎片化、部门权力分散和治理职能非理性设置致使横向治理责任重叠交叉与碎片化。对于既非纵向又非横向的“公共池塘”而言,各治理单元尽量占用和尽情消费，责任旁落而无人顾及。分级管理和属地负责又给部门责任分治打了强心剂，致使避责型机会主义盛行。在作为基层政府派出机构的街道办下设居委会和社区工作站等，导致基层治理层级增多；同时，基层政府片面强调属地责任，自身主管责任幻化，从而，“层级差序”导致“责任差序”和责任碎片化凸显。

（六）基层治理技术碎片化

近年来，各级政府在基层技术治理上大胆探索，提出了如“一网办”“最多跑一次”“一事联办”“跨省通办”等诸多概念，不用到现场办理成为改革主旋律。但各相关部门根据部门需求开发不同的APP用以办理不同事项，基层治理技术碎片化从一种形态转向另一种形态。从纵向上看，技术治理层级不仅包括政府层级，也包括未进入科层序列的社区和居委会等非政府层级，纵向信息传递层级多，治理信息碎片化、信息壁垒硬化、信息不对称常态化等现象更易出现。从横向上看，部门分治和分利驱动给基层治理信息共享和技术共享带来严重影响，部门间信息与技术共享度和协同性偏低，以信息孤岛、平台孤岛和技术孤岛为特征的电子政务碎片化凸显。

深层机理：科层权威、分利秩序与相机避责

（一）科层权威

科层权威下的政治晋升锦标赛体制塑造了基层政府的政绩至上思维和对上负责行动逻辑。基层政府基于强激励和高压鞭策，运用趋利避害式策略主义，优选出与政绩导向、目标责任制和晋升激励相一致的治理选项进行选择性政策执行。为此，基层执政者动用“个人魅力”进行高度组织化动员，利用自身优势动员体制内资源，动用科层权威吸纳体制外资源，并将各种制度安排从制度文本嵌入基层治理全过程，实行基层嵌入式治理。各部门在政策执行过程中出工不出力和象征性合作，照本宣科式传达文件，导致政策执行出现目标替代和价值冲突，行动逻辑背离公共性和公共精神。从治理结果上看，以上基层治理行为逻辑缺少共建共享共治理念，公共精神弱化，治理权力悬浮，出现“碎片化的组织偏好和资源配置”，对资源进行强动员的同时无法对资源进行强吸纳和深嵌入，出现“强动员、低成效”的治理失灵现象。

（二）分利秩序

分利秩序、科层权力结构和税费改革强化了中央政府资源动员能力和科层权威，弱化了基层政府资源动员能力和财政支配力，基层治理能力持续下降。从定位上看，基层治理是上级政权在基层场域得以实现的有效手段，是解决基层政权悬浮化的有力途径。从过程上看，为了缓解财政压力，基层政府以利益俘获为目的的自利性动机和牟利性行为开始盛行，选择性执行易成新常态。各行为主体因其自利性动机和功利性偏好而被动嫁接体制内、外资源，扮演基层治理“不在场”或“选择性在场”角色。具有自利性特质的基层组织，基于利益考量而在对上负责和对下负责间不断摇摆。基层组织人员通过政治权力或社会权力进行寻租，成为追求利益最大化的干部经营者，基层组织的公共职责发生位移和选择性目标替代，正所谓杜赞奇描述的经纪模式。

（三）相机避责——有组织地不负责任

随着中央“国八条”等反腐政策施行，高压反腐和审计加码持续推进，部分领导干部的行为取向发生较大转变，由邀功转向了避责。如“国八条”前，争相“跑步钱进”；“国八条”后，中央重拳反腐，个别领导干部主动申请到“清水衙门”任职，认为“干多错多”，践行“合理履责”与“相机避责”逻辑。随之而来的是相机避责的策略主义，有的部门不再主动申请项目经费，由政绩最大化逐渐转向风险最小化。譬如，责任上移式的事无巨细向上请示，责任平移式的部门间相互推诿，责任下移式的以会议、文件落实精神等。由上，“有组织地不负责任”——相机避责为基层治理碎片化奠定了组织行为学基础。

破解理路：基层整体性治理共同体建构

（一）培育基层整体性治理理念共同体

治理理念决定着基层治理的定位和走向，整体性治理理论强调公民身份和公民需求最大化实现。基层政府应将民众生活事项的解决作为首选项，在制度设计上将民众生活事项的解决列为“目标责任状”中的重要考核指标，并据此通过“远程遥控”督促其落实到位和有效回应。基层组织应坚持民众导向，树立基层整体性治理理念。基层民众应扭转传统的“低度回应”，主动对接国家治理的资源输入，不做“沉默的大多数”。体制外精英应通过树立整体性治理共同体理念，破解“资源下乡”过程中的资源流变困境，实现资源最大化利用。基层治理主体需保持对公共性和公共精神的信仰与坚守，培育具有广泛认同感的整体性治理共同体理念。

（二）打造基层整体性治理主体共同体

治理主体参与度与治理绩效之间有较强的关联度。整体性治理倡导多个独立行为主体通力合作，实现合作互惠的治理策略。基层政府等治理主体需主动扮演基层治理场域的倡导者和执行者，从科层治理中的单向度治理迈向整体性治理模式中的双向度互动式治理，动员基层治理单元积极扮演相互“补位”和共同“在场”角色。基层政府应吸纳体制外精英、基层组织、基层民众等参与基层治理，建构基层整体性治理主体共同体，夯实“悬浮”的基层政权，防止基层治理“内卷化”，提升基层整体性治理能力。

（三）建立基层整体性治理制度共同体

新制度经济学认为，决定经济增长的不是专业化和分工等，而是制度。整体性治理也强调对碎片化的制度进行有效整合。当前的基层治理需理性剖析导致制度碎片化的科层式制度设计、功能碎片化和部门主义等因素，增强正式制度的刚性力量，发挥非正式制度效应，追求制度的整体性和统一性；运用诱致型制度变迁和强制型制度变迁模式推动传统的“嵌入性”制度实现“脱嵌”，将相关制度进行整合和迭代，从整体主义视域进行基层治理的制度创新，强化新旧制度间的有效衔接，破除“钱穆制度陷阱”；运用整体性制度塑造治理场域中行动者的认知和行为，建立基层“整体性预算、人事、采购和法律制度”，建构整体性治理制度共同体。

（四）建构基层整体性治理机制共同体

基层整体性治理共同体高度依赖资源的整体性分配及其协调和整合机制。各治理单元需弥合横向部门间部门争利、利益封锁和责任规避的筹码和借口——“结构缝隙”，建构整体性协调机制，实现组织间、治理主体间关系重构；通过治理功能、层级和公私合作伙伴关系的整合，构建基层治理整体性整合机制，破除部门政治、政出多门和权责壁垒等现象；通过跨部门、跨区域和跨层级的整合与协调，实现横向跨部门联动和纵向跨层级协同，提高各治理单元间交互与共享的数据密度和质量；将常态化的部门分治式碎片化治理向部门合治的整体性治理转变，有效抑制片面追求效率和效益最大化的投机行为；解决动态化的机制顽疾、静态化的结构弊病，破解横向部门间的组织性分歧，理顺纵向层级间的政治性分歧，建立以功能整合、组织重塑和耦合协同为特质的基层整体性治理机制共同体。

基层治理机制共同体的构建离不开整体性信任机制的建构。有必要将培育高信任度和构建整体性信任机制作为基层整体性治理和构建基层治理共同体的良好基石，从“失范结构”的碎片化信任机制迈向“规范结构”的整体性信任机制，规避执政合法性资源流失风险，避免“塔西佗陷阱”，建构互信、互赖和互助的基层治理信任机制共同体。

（五）型构基层整体性治理责任共同体

责任碎片化是整体性治理要解决的关键性问题。整体性治理从责任产生的管理、法律和政治等层次上寻求责任感。要实现基层有效治理，就应强调党组织的领导责任，厘清各治理主体的责任边界，实行“责任下沉”，将责任嵌入基层治理场域中，建立合理的责任追究机制。按照行政包干制原则施行“定人、定位、定岗、定责、定时”的整体性责任包干制，确保“向下负责、对公众负责，而非向上负责、对政府负责”，避免人为划定利己性责任边界以推诿责任和构筑责任“掩体”以相机避责等现象，扭转运用变通方式转嫁责任的态势，规避“有组织的无序”，凸显整体性责任担当。

（六）打造基层整体性治理技术共同体

整体性治理强调以现代化技术为支撑，建构基层整体性治理技术共同体，打造整体性智治政府，实现整体性智治。首先，需在战略上进行顶层设计，制定中长期规划和行动实施计划，明确基层整体性治理技术共同体的基本架构、实施方案和绩效考核体系，通过程序简化、内容集成、“刀刃向内”的改革方式革除政府治理历史顽疾和组织的“构造性无知”，实现技术与服务质量的精准迭代和螺旋式上升，实行高度整合化的无缝隙服务和在线治理。其次，在数据共享上突破“部门主义”惯性，加强科层体制中的“技术嵌入”，妥善处理科层权力规制与整体性智治间的组织性分歧，革除信息和数据交互中部门权力最大化驱使的“主观不情愿”和科层权力规制的“客观不允许”。最后，加快业务协同和数据整体性共享，实现流程高质量再造和线上线下融合，使基层治理主体“对公民需求和偏好采取更为整体性的看法”，提升用户体验和用户黏性。通过“技术赋能”完善基层公共数据治理体系，将“智慧共享”的创新性行为作为解决公共池塘中集体行动低效率、智治政府建设中的结构性弊病、基层整体性治理过程中的技术性难题的有效手段，将基层治理技术共同体打造成基层整体性治理共同体构建的技术驱动力和技术后盾，实现基层整体性智治。