智库治理能力的内涵与机理研究

文/刘海峰 刘畅 曹如中

（刘海峰系东华大学人文学院副教授，刘畅系上海外国语大学国际工商管理学院讲师，曹如中系上海工程技术大学管理学院副教授；摘自《情报杂志》2018年第3期；原题为《智库治理能力的内涵与机理研究：基于智库服务政府决策视角》）

全球化时代的到来使国际政治经济格局变得复杂动态多变，智库面临新的机遇与挑战，智库治理能力成为一个全新的课题。作为为政府决策提供智力支持服务的智库，必须努力提升自身服务政府公共决策的能力，不仅要承担历史赋予的使命，配合好执政党完成公共决策领域内重大问题的研究，而且要肩负起相应的社会责任，发挥智库成果服务国家和社会改革发展的智慧决策支持作用。

智库治理能力的理论内涵：基于治理理论视角的分析

治理一词有着丰富的政治学内涵，其本意是指在特定范围内通过行使指引、领导和控制等权威，使众多不同的社会力量在共同的利益面前建立认同或取得一致，以便成功达成某项计划。根据联合国开发计划署的观点，治理是指特定范围内政府机构、公共部门以及社会组织等各类公私主体，平等参与和共同协商国家和社会公共事务的多向度相互影响和相互作用的过程。因此，治理的建立不以支配为基础，而是以调和为基础，且同时涉及公、私等多个部门，是一个持续且相互作用过程。

治理理论的兴起主要是各国政府对全球经济一体化带来的政治、经济以及意识形态领域内的全新变化所做出的理论和实践回应，是市场化发展和民主化进程的必然产物。20世纪80年代以来，传统政府管理中公共权力的局限性逐渐暴露出，追求公共治理成为行政改革的总体趋势，世界各国政府管理开始从一元走向多元，从单向走向互动和多向。与传统的单中心主义认为政府是社会公共事务管理的唯一主体不同，治理理论倡导多中心体制，认为社会公共事务管理过程中存在着多个决策中心，包括中央、地方、经济组织、非政府组织、私人机构以及公民个人等，不同决策主体结成合作、协商和伙伴关系，在遵循既定的规章制度和游戏规则的约束下，以协作互动的双向或多向度形式，共同行使社会公共事务管理权力。治理理论尝试从一种全新的角度来思考社会公共事务管理方式，倡导借助于多方力量来共同承担社会公共事务和责任，企图构建多元主体共同参与平台，完善多元主体平等协商机制，其特别之处在于突出国家和社会事务的共治，最终实现公共利益的最大化。与管理理论所倡导的那种“居高临下”和“单打独斗”的意蕴相比，治理理论在理念上有了巨大进步，有利于调动参与者积极性、激发各方主体热情、释放全社会活力，更好维护公共利益。

智库治理能力概念的提出主要源于“智库是国家治理体系的重要组成部分”这一说法，作为具有咨政参谋功能的智库，主要以智力成果的形式服务政府决策为导向，在政策研究、决策咨询、政策评估等方面能够为政府决策提供智力支持服务，其治理能力可以自然延伸至智库参与政府公共决策领域。智库治理能力主要是指智库通过独立自主地开展调查研究，并提出具有建设性的对策建议，由此形成战略谋划和综合分析能力，为政府公共决策的民主化和科学化提供智力支持。因此，智库治理能力既是智库服务政府决策的需要，也是民间和社会力量实现“知识为民、智力报国”的重要体现，更是智库生命力的重要体现。从实践来看，尽管世界各国智库形形色色，各国对智库的组织形式、管理体制各不相同，智库治理方式也没有具体的规定，但在服务政府决策这一点上是相同的。成功的智库必须站在实践前沿、政策前沿和理论前沿，通过独立调查与技术分析，提出高质量和有影响力的对策建议，不断产出能够影响政府决策的智力成果，增强服务政府决策咨询的能力。然而，由于智库不是治理主体，也不承担具体的治理职责，更不具备治理对象，最多只是参与政府治理，因此，智库治理能力主要源自智库服务政府决策的内在动力，体现为智库对公共决策的智力支持能力。其中，独立自主地开展调查研究是智库治理能力的内在要求和基本前提，没有独立性，智库不可能分析得出客观公正的调查结果。而高质量的智库研究成果是智库治理能力的外在表现和现实载体，没有高质量的智库研究成果，智库不可能赢得舆论的支持与大众的认可，服务政府决策的能力也不强。而影响力是治理能力的价值体现，智库成果必须具有影响公共决策的权威性，其政策建议才能够为决策层采用。正是由于有些研究机构只开展纯粹的学术研究，其研究成果主要局限于基础领域而非应用研究领域。因此，并不是所有的研究机构都可以称之为智库，只有那些对政府公共决策和社会生活产生影响的专业研究机构才能称得上智库。

智库治理能力的技术解构：基于独立性、高质量和影响力的关系分析

研究表明，智库至少包含三个方面的内涵：一是独立自主地开展研究，研究过程中不受其他社会力量的影响；二是得出高质量的研究成果，研究成果的结论与观点保持客观公正；三是研究成果富含丰富的智慧，能够为政府决策提供支持并对社会产生重大影响。因此，相对独立的学术品质、研究领域相对稳定、提供的研究成果能够被决策者采用并对公共决策产生影响，既是智库矢志追求的价值品性和立足之本，也是构成智库治理能力的重要内容，可以用来作为智库治理能力的表征维度。其中，独立性是智库治理能力的内在表现，关系到政府或相关组织以及社会民众对智库的信任与否。高质量是智库治理能力的外在表现，不能产出高质量研究成果的智库无法立足于世。影响力是智库服务政府决策的结果，是智库治理能力的价值体现。特别是在资讯发达、公民意识觉醒和法制建设健全的今天，民众对智库的治理能力提出了更多的期待，对智库的独立性、高质量与影响力也提出了更高的要求。

智库研究的独立性是智库治理能力的内在要求，对智库的权威性和影响力有着直接的影响，要保证智库研究的权威性和影响力，首先要求智库必须独立自主地开展调查研究。因为智库研究的独立性是赢得公众认可和尊重的前提，也是高质量智库研究成果的重要保障，可以在无形中增加智库的权威性和影响力。如果智库研究过程受到外界干扰，智库研究成果的客观性就很难得到保障，智库服务公共决策的作用与意义就不大。正是由于有的智库有着明显的政治倾向，并不是每一个智库都能保持客观公正的立场。所以，并非所有的智库研究成果都值得依赖，智库保持独立而非中立，可以通过良好的制度设计和运作机制来做到。只有让智库保持独立，才能确保智库的权威性和影响力，智库研究的价值也就越大。智库的独立性要求决定了政府公共决策咨询首先要从事实出发，坚持实事求是和客观公正的立场，采用各种科学方法把握问题的实质，夯实公共决策的科学基础。因为公共决策必须在事实的基础上进行，绝不能在事先预设立场或带有任何价值取向。智库要根据自己的定位，在弄清事实的基础上，得出客观公正的基础结论并提出相应的对策建议，供政府决策者选用。而那些能够被政府决策所采纳的智库研究成果，往往需要智库人员长期深入的洞察与专项研究的积累，只有这样，智库提出来的对策建议才会更加厚重，这也是做好政府决策咨询工作的重要前提。因此，独立性要求智库研究“可以亲近政府，但必须远离政治”。

高质量的研究成果是智库治理能力的外在体现和现实载体，直接影响政府公共决策效果。高质量的研究成果既是智库存在与发展的基础，也是国际顶级智库塑造影响力和树立行业和领域权威的根本。从发达国家的情况来看，国际一流智库的治理能力主要体现为通过对高质量研究成果的孜孜追求，来获得有重大影响力的决策咨询效果。高质量研究成果源于智库开展独立的调查研究，其研究过程和研究立场不受任何政党或政治派别的影响或左右。正是源于智库这样的第三方研究机构的独立调查和自主研究后形成的高质量、有影响力的战略分析与研究报告，成为智库治理能力的重要载体，其产出的各种高品质的研究和智慧成果能为政府政策制订和公共决策提供智力支持，成为智库服务国家治理的根基。

权威性和影响力是智库治理能力的价值体现，也是智库研究成果得以应用的直接结果。智库的权威性和影响力源自高质量的智库研究成果，高质量智库研究成果的基本价值取向引领着智库朝国际一流和世界顶级发展，是奠定智库影响力和权威性的根本所在。正是因为能够产出高质量的研究成果，顶级智库特别是附属性的官方半官方智库，在政策内容设计、公共政策制订、政策实施营销、政策效果评估、社会公众引领和社会舆论主导等方面，扮演着极其重要的角色，在国家治理体系中发挥着越来越重要的作用。许多国际知名智库提供的关于全球性竞争、区域性挑战、世界发展趋势、各国经济社会发展比较的研究报告，成为影响政策走向、引领社会舆论、倡导社会价值追求最为重要的思想利器和精神灯塔。

智库治理能力的形成机理：基于智库在国家治理体系的地位与作用分析

智库治理能力的形成与当前日益增长的公共决策需求、智库对宏观世界发展局势的影响与担当、现实政治经济发展格局对智库的需求等有着深刻的渊源。

从智库产生与发展的渊源来分析，当前日益增长的公共决策咨询需要智库形成自身独特的治理能力。研究表明，专家学者、媒体记者和关注政策的社会民众对政府决策都有着不同程度的影响，但智库仍然是丰富政策思想的重要机构，内含影响政府决策的功能诉求，承担完善政府治理体系的作用。从某种意义而言，智库身处政府与外围政策团体、个体之间，其所提供的信息、分析结果有别于其他方式。虽然没有智库的支持，政府决策仍可继续，但智库基于不同主体利益诉求的充分表达与满足，运用调查研究和统计分析的工具与方法，结合智库专家的理论背景、学科知识、个人洞见等，实现了理论与实践相结合，增强了政府决策的科学性与民主性，推进了公共政策制订的深度和广度，增强了社会民众对公共决策的理解程度，使公共决策获得了广泛的社会基础和逻辑支持。时至今日，作为国际合作交流重要平台和服务政府决策的智库和其他行业一样，迎来了良好的发展契机，并且逐步形成一个很大的产业，这种现象既取决于智库自身为政府决策提供智力支持的价值追求，也与当前日益增长的公共决策咨询需求有着很大的关联。

从智库对宏观世界发展局势的影响与担当来分析，全球治理体系的现代化需要智库形成自身独特的治理能力。全球经济一体化时代，自由贸易的快速发展、资本的全球流动、交通运输网络的飞速发展、信息技术的普及，为世界各国合作交流提供了绝佳的平台，国家之间的相互依存达到了新的高度，整个人类社会前所未有地需要超越国家界限，协同一致地共谋发展，也需要面对来自经济、贸易、环境、能源、气候等方面的挑战。在全球化时代，国家或地区在国际上的影响力，一定程度上取决于其所传递的思想和价值观及其所采取的传播策略，而智库就是这样一种将专家知识和舆论力量充分结合后，在国际话语空间提供新思想、把专家知识转化为舆论影响力的理想传播工具。智库治理能力决定其在国际合作交流、人员互访、信息传播等方面拥有较大的影响力，特别是在全面战略协作伙伴关系的构建中，智库通过民间交流沟通方式，对于解决信息不对称、消除国家之间的疑虑与误会、增加战略协商与相互理解、促进国际事务间的相互倚靠与多元合作起到了独特的纽带作用。

从现实的政治经济发展格局来分析，世界和平与发展的时代主题要求智库形成自身独特的治理能力。自20世纪末以来，世界政治经济发展格局发生重大变革，持续逾半个世纪之久的冷战随着苏联的解体而结束，美国成为独霸世界的头号强国，但世界并没有因此而变得更加和平。自“9.11”事件以后，因为美国进攻阿富汗、入侵伊拉克、攻击利比亚等国家而变得更加乱象丛生，恐怖主义袭击频繁不断，数以百万计的难民涌入欧洲，世界格局因此变得越来越复杂。继2008年美国金融危机、欧洲债务危机后，发达国家国内贫富差距拉大、社会福利难以为继等深层次矛盾不断显现，大国之间的争斗与博弈不断加剧，全球许多不确定性因素不断增加。此外，伴随着美国国力的逐步衰退和发展中国家的进一步兴起，特别是中国的崛起，东西方力量对比渐趋平衡。尽管受世界经济发展放缓的影响，一些发展中国家出现过政治动荡和经济困难的短暂时期，但和以往相比，政治相对稳定，经济发展反而略为好过工业发达国家。时至今日，英国脱欧、特朗普的当选、欧洲民粹主义的兴起导致部分国家政权更迭频繁，经济发展陷入困境，整个工业发达国家反而掀起一股反体制、反精英、反全球化的趋势。然而，尽管全球局部冲突不断，各种矛盾频发，但整个世界依然朝着和平与发展的时代主题和大方向演进，智库在参与全球治理和促进国际合作交流中的作用与地位显得越来越重要，全球经济一体化的发展也需要智库这样的民间力量来参与其中。也正是因为世界局势动荡不安，全球竞争充斥着各个领域，甚至有可能发生局部的战争冲突，这就为智库治理能力的产生与形成提供了契机。在全球治理体系中，智库发挥着双轨外交的作用，在缓和国际矛盾和摩擦中有着政府组织做不到的润滑作用，一直在促进国际合作交流中发挥着民间力量的巨大作用，为世界和平与发展做出默默无闻的巨大贡献。

从发达国家智库治理能力的实践情况来看，智库是政治、经济、外交、科技、文化、社会等众多领域的重要参谋，不仅在政策制订、公民教育和舆论引导方向等促进国内改革发展方面有着不可替代的智力支持作用，而且在许多公共领域内做成许多政府想做却无法做到的事情。国际经验表明，智库已经成为国家治理体系的重要组成部分，智库的建设和发展水平也是国家治理水平的重要体现，并且逐渐发展成为影响世界政治格局和经济程序的重要“软实力”。研究表明，世界上重大事件的发生总是能够看到智库的身影。时至今日，世界知名智库对全球政治格局和经济程序有着重大的影响。据统计，智库在中东危机、朝核危机、乌克兰危机、东北亚局势、中东和平进程等问题的解决上，都发挥了不同程度的作用。

从我国经济社会改革发展的实际需要来分析，加强智库治理能力建设与发展是国家治理现代化的必然要求。国家治理现代化是中国共产党实现“治国理政”制度化的重要标志，国家治理现代化要求治国理政过程中必须对国家基本制度和规制，包括权力配置、职能划分、机构设置、制约监督以及利益保护等方面做出合理安排，使国家政治生活有序运行。国家治理现代化是我国全面深化改革总目标的有机组成部分，内在地要求我国治国理政过程中吸收更多的民间智慧和社会力量参与到其中来。随着全球经济一体化进程的加速，我国融入世界的步伐越来越快，所要承担的责任与义务也越来越多，国家治理能力与治理机制也必须实现与时俱进，只有不断吸收和容纳新的建设主体与新生力量，才能强化国家治理现代化。而中国特色社会主义制度是建立在人民民主专政的基础上的，要求人民参政议政和当家作主一直是中国共产党的基本方略，实事求是和群众路线一直是中国共产党的基本原则，也是国家治理现代化的制度基础。国家治理现代化过程必须紧密结合中国的国情有序进行。智库的存在与发展，可以夯实国家现代化的理论建构，完善国家治理的政策基础，提高政府决策效率。智库基于独立自主开展调查研究，最终揭示事物发展规律，并为政府决策提供智力支持与服务，与中国共产党的基本原则是一致的。智库治理能力的形成与发展完全符合社会主义制度的设计要求，也是实现国家治理现代化的必备内容。只有不断发展与完善中国特色社会主义新型智库，联合各种社会力量，调动更多的人参政议政的热情，才能最终达成国家治理现代化，巩固国家治理现代化最本质的社会主义特征。

智库治理能力的功能诉求：基于智库服务政府决策的视角分析

首先，为政府决策提供咨询服务和智力支持。从智库治理自身的性质来分析，智库内在地含有服务政府决策的功能诉求。智库集中了一大批在特定领域内长期从事专业研究的高素质和高水平学者，这些智库研究者大都具有丰富的社会实践经验，对现实的洞见十分深刻，对社会层面的情况相当了解。此外，智库研究的问题相对超前，提出的观点也十分新颖，既有理论支撑，又针对客观实际，因此，加强智库研究不仅可以完善政府决策中的不足，还可以为未来发展把脉。正是由于智库能够站在公平公正的学术前沿，承担起相应的社会责任，引领时代发展，在为执政者提供政策咨询意见时能够摒弃个人的私利，通过开展独立的调查研究发表独到的思想观点，把专业视野与集体智慧高度融合起来，为政府决策提供更多的解决思路和应用对策，因而受到国内外广泛的欢迎和一致好评。

其次，完善国家治理体系和促进国家治理现代化。从经济社会改革发展对民间智慧的需求角度来分析，智库治理能力的形成并非偶然，而是新时期经济社会发展催生出来的产物。以我国为例，随着全面深化改革的推进，经济社会处于结构调整与利益重组的关键时期，各种文化思潮和思想观念的交汇融合，使国民价值观念发生急剧变化，科技创新理论研究与实践探索等问题交织重叠，再加上政府职能清理、产业转型升级、反腐持续推进等面临的现实问题，使我国政府决策智慧捉襟见肘，急于需要运用社会和民间力量来推进政府决策的民主化与科学化。而智库通过自身专业的调查研究，从专业视角为现实问题提供解决思路与方案，从而为政府决策提供智力支持，增强政府决策的科学性。正是基于经济社会的发展需求和政府决策需要更多社会智慧的宏观背景，国家做出智库参与政府决策的制度安排，也为新型智库建设与发展提供了契机。

再次，搭建政府与民间的沟通桥梁促进知行合一。从智库服务政府决策的价值追求来分析，政府决策的过程中信息不对称往往容易使决策者难以做出正确的选择，或在决策过程很难兼顾各方利益诉求。智库是一种吸收社会智慧和知识资本参与决策的机构，不仅有利于聚集社会问题、搭建公众意见平台，确保不同决策主体公平分享社会资源，而且可以传播政策内容，监测政策运行，确保程序公正和决策效益。智库凭借其组织、技术和专业优势，承担纽带传输角色，发挥告知、启迪和监督三大社会功能，及时把社会各界诉求传递给决策层，同时通过直接或间接参与服务的形式，帮助政府形成合乎民意的政策制度，也通过合理方式把政府决策意图和政府政策执行情况传达给社会主体，由此形成政策决策与政策执行的良性循环。因此，提升智库治理能力有利于强化政府决策过程中的市场监督和公共媒体曝光机制，便于发挥智库对政府政策执行及结果进行纠错和纠偏的作用。

最后，优化政府决策层次与制度结构。根据美国智库研究专家詹姆斯·麦肯的观点，智库可以构筑知识与行动之间的桥梁，为政府决策者提供独立分析，帮助其确定政策议程。智库凭借自身专业优势与服务政府政策的职责与功能，积极参与到政治协商中来，成为服务经济社会改革发展的一支重要力量，也完善了政府决策结构与决策制度。以我国为例，当前我国重大决策实行民主协商制，但介于政府的强势作用，这种体制在实践中为官方性质的政策研究室提供了合法性和优越感，但无形中容易排除民间对政府政策制订过程的质疑和基于政治伦理的监督与制约。而现行的官媒关系也受制于官方的信息控制，无法直接监督政府政策制订过程的客观公正，也很难质疑政府主导的政策制订内容的正确性与科学性。官方性质的政策研究室虽然可以提供政策设计思路，但基本上无法履行监督批评的功能，最后导致智库丧失了甄别事实真相与服务政府决策的天职，政府失去了监督的诤友和纠错的机会。

研究的结论

在全球经济一体化的今天，世界政治经济格局处于重新调整与优化过程中，任何国家都面临着许多发展机遇与严峻挑战，这些问题的解决既需要依赖于决策层的集体智慧，也需要民间智慧和社会力量提供更多的思路与方案。我国属于发展中国家，随着全面深化体制改革和融入世界步伐的加快，我国面临的国际形势更复杂，国内矛盾更深层次，智库面临的挑战更为严峻，经济社会发展对智库治理能力提出了更高的要求。智库治理能力应成为我国新型智库建设中的应有之义，提升智库治理能力成为我国新型智库建设的必然之举。