被征地农民安置制度的困境与优化

文/徐济益 马晨

引言

新中国成立以来，我国一直采取“以乡养城”的方式推进工业化、城镇化发展，至今已经取得显著成就。改革开放初期，1982年我国的城镇化率为21%，而2016年末我国的城镇化率增长到57%，城镇化率持续提高，仅2016年城镇人口增加2182万人，农村人口减少1373万人。将农村的土地资源低偿地转移到城市，“土地收入剪刀差”为地方政府提供了源源不断的城市发展基金供给，但是“重城轻乡”“重征收轻安置”的景象并不少见，被征地农民的土地财产价值被低估以及安置制度单一均约束了农民和农村的后续现实发展。2017年党的十九大报告再次定位“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，保障农民财产权益”。可以言之，被征地农民安置制度的完善与否关乎新时代党和政府在解决“三农”问题上的“制度自信”程度。

近年来，国内学界已经开始密切关注城镇化进程中被征地农民安置问题，研究重心基本限于以下三个方面：一是被征地农民安置的总括描述；二是被征地农民安置的困厄致因；三是被征地农民安置制度的完善。综观已有研究成果发现，国内学者缺乏对当代被征地农民安置制度进行结构性分析。制度的结构性分析是将制度主体进一步分解，从结构内部与结构之间的关系找出问题的分析范式。本文把这种存在于不同安置模式间的互动性称为“安置的结构性特征”，而农村集体经济组织内部的村干部、精英及普通农民又通过不同方式与市场中的经济主体发生互动，考虑这两方面的互动表现便成为本文结构性视角的立足点。那么，安置制度是否存在结构失衡、差异化供给不足等境况？怎样确定安置制度的利益主体性？如何检讨和审视被征地农民安置制度均有待进一步阐释。因此，本文基于课题组2016—2017年的调研数据，透视安置制度内部以及不同安置制度之间的问题，系统剖析当代被征地农民安置制度存在与面临的困境，进而探寻被征地农民安置制度的矫正与补位方向，以期为制定和完善新时代被征地农民安置政策提供参考。

被征地农民安置制度的演进轨迹

建国以来，我国对被征地农民安置制度持续探索，力求实现规范化、透明化，归纳起来我国被征地农民安置制度的演进经历了四个阶段，主要为：（1）1950年至1981年，农业安置与就业安置阶段；（2）1982年至1998年，货币化安置阶段；（3）1999年至2003年，过度货币化安置阶段；（4）2004年至今，试图考虑保障被征地农民长远生计的阶段。

当代被征地农民安置制度的困境

（一）不同的被征地农民安置制度存在不同的利益分配差序格局

安置制度的利益分配差序格局包涵两层内容：一是指位列单个安置制度结构中的组织或个体因所处的位置距离制度中心远近不同导致自身利益或者收益形成差异；二是在安置制度体系框架内，不同的安置制度背后隐含安置成本的差别诱使制度的制定者作出利己选择，因而对安置对象的利益或收益产生直接影响。每一种安置制度向外辐射出不同区间的征地利益，作为征地安置涉及的利益主体即政府、被征地农民及其村集体应该平等地分列于安置制度辐射的利益分配点上，且各点到达利益中心点的距离相等，在安置制度的实施过程中各方利益主体公平受益。

现实中，不同的征地安置制度具有不同的价值取向，不同的利益群体在安置制度的利益辐射圈中居于不同位置，不同身份的农民也居于不同位置。在货币化安置的利益辐射圈中，政府一般处于内环上，距离利益中心点较近，获得的收益较多，征地安置补偿费支付完成后，将不再承担被征地农民后期生活、就业、养老等任何责任；而村集体和农民则处于利益辐射圈的边缘，距离利益中心点较远，虽获得了短期的货币收益，但长远来看，其整体收益较少。货币化安置、住房安置给地方政府一次性解决被征地农民安置问题提供了机会，可是农民在其中获得的收益较少。土地换社保安置、土地入股型安置等模式需要地方政府长期投入物力或分割利益，农民获得的收益也就相对较多。在征地安置制度的利益分配差序格局中，被征地农民是博弈中的弱势方，多数情况下只能被动接受由差序格局引致的收益不公平。

（二）“原子化”特征使安置制度陷入运行失衡导致被征地农民无从选择

我国各地域之间存在争夺经济利益与发展空间的竞争，在制定征地安置制度时，地方政府从辖区财政实力与需求出发各自为阵，“原子化”特征嵌入其中并凸显。而制度运行均衡是一种行为均衡，意味着对于利益相关人群而言，既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态。安置制度运行失衡则意味着安置制度结构与安置环境中的利益主体相关诉求产生互斥关系，或是制度之间处于不相适应、不相协调的状态。从上级政府的政策指导到基层政府的制度执行，由于不同利益群体的价值取向不尽相同，政策导向可能会产生弯曲变形，不同区片间的安置制度整体差异较大，协调管理较为困难等，致使安置制度陷入运行失衡。

纵向观之，从省、市、县（区）到乡（镇），上级主管部门一般会针对征地安置工作印发指导意见，下级部门会出台对应的实施细则。但对国家政策、规定或法令所作的习惯性理解就是基于“我向原则”，即朝有利于自己利益的方向来理解。在安置制度执行中，直接执行主体拥有“初始解释权”，理论上讲，执行主体应对安置制度的内容、精神、目的等有充分的理解、认识和评价，但在具体执行中，可能由于自身综合素质限制或利益驱动，对安置制度进行“误读”或篡改。一旦地方政府的解读存在偏差，政策的下行传递就会出现失真、断章取义的现象，与安置政策初衷相背离，必然导致国家意志在农村的践履大打折扣。

横向观之，各省际、市际、县际间的安置制度运行环境也存在较大差异。安置制度的福利向好输出是新型城镇化的助推力，能够保障农民的生存权和发展权，让农民共享发展福利，推进社会公平公正，统筹城乡协调发展。虽然各地区都在尽力完善被征地农民安置模式，但囿于地方政府之间存在宏观上的利益取向差异，当前不同区片政府因财力不均引起的财政制度安排差异是影响区域内安置制度均衡运行的重要因素。随着被征地农民多元化需求的建构，而安置制度未从一种变为多种，安置制度多元化供给机制不健全也导致制度均衡运行难以实现。

（三）差异化供给不足导致被征地农民无法选择

在被征地农民安置中，地方政府作为安置制度的供给方，如果提供差异化的安置模式，那么能够有效满足被征地农民的多元化诉求，顺利推进安置制度的实施，保障被征地农民自由选择权利，提高征地工作的公众认可度。虽然现存的安置模式多种多样，有住房安置、就业安置、社会保障安置、土地入股型安置等，但是在同一地区内部采用的安置模式基本趋同，其工作程序一般是当地乡镇政府与村委会商定安置模式的种类，对外发布的安置模式仅代表了部分被征地农民利益，大多数被征地农民因无处表达自身意愿，只能默默接受政府指定的单一安置模式。

（四）个体素质和经济条件约束导致被征地农民无力选择

被征地农民个人禀赋会影响其决策选择，有限理性决策指出人们会由于自身知识的局限性在决策过程中只考虑部分选择，并且遵循“满意”决策原则，而非“最大化”决策原则。西蒙认为人的理性是有限的，所以当面临所有选择时，会进行循序选择以节约成本。被征地农民的个体素质条件是影响其选择安置模式的一个重要因素，大多数被征地农民因家庭经济制约，受教育程度普遍偏低，受教育程度高的农民更善于思量政府提供的安置获益与土地的潜在收益之间的交换是否均衡，因而更倾向于选择保障期长、总体获益大的安置模式；而受教育程度低的农民去伪存真的能力较差，缺乏对安置模式进行风险分析比较的能力，易于被短期利益一叶障目，更青睐那些看起来于自身有益的安置模式。被征地农民的经济条件是影响其选择安置模式的另一重要因素。在选择安置模式时，因不能支付足额的抉择成本以增加决策优势，被征地农民就会降低自身要求寻求“满意”决策，换言之，即默默接受政府提供的安置制度。

（五）信息不对称背景下制度安排与被征地农民意愿相背离导致逆选择

在农地征收的交易中，地方政府是安置制度的供给方，掌握土地的市场收益、开发商诉求以及农民个体条件约束等信息，被征地农民仅了解有限的土地交易信息和相关政策。在这样信息不对称的情境下，就容易出现安置制度安排与被征地农民意愿相背离导致逆选择，具体可做如下分析。

首先，现实中的征地安置信息传导及其表现。地方政府之间因部分利益趋同，可能出现串谋现象，使上级政府被蒙蔽。各级政府之间的信息不对称加深了农民与地方政府之间的鸿沟，这是制约安置制度贴近农民意愿的重要因素，被征地农民希冀的安置制度被带有政府意志的制度所替代而伤及农民利益。因个体条件约束，部分农民即使获得有效信息，由于缺乏一种组织将“原子化”的个人组织起来将信息转化成一种反制度风险的有效行为，不得不被风险所奴役，没有任何反抗的能力。

其次，不同年龄分层的被征地农民呈现的逆选择。依据我国农民从事的主要生产经营活动，农民群体可分为三类：全职农民、“两栖式”农民（外出务工或从事个体经营兼种地）、全职外出务工农民。其中，“两栖式”农民与全职外出务工农民以年轻的农民居多，全职农民主要为中年及以上年龄段的农民。在实践中，多数“两栖式”农民或全职外出务工农民认为地方政府存在失信的风险，与其在信息不对称条件下，没法或花费时间也没法弄清楚安置的实质，则不如选择当前收益“比较可观”的安置模式。“80”“90”后的被征地农民认为社会保障兑付的周期长，担心存在变数，更倾向于接受住房安置，这与当今中国房地产市场价格居高不下也有一定的关联；中年以及尤其是60岁以上的被征地农民由于忧虑自身享受社会保障的年限短，获得的相对收益较少，于是更多选择货币化安置模式。

被征地农民安置制度的矫正与补位

（一）立足国家治理体系和治理能力现代化的战略架构考量新时代安置制度

当前，我国绝大多数被征地农民在被征地之前能够从耕作的土地上汲取生活资料，而被征地以后则失去原有的供给优势，加上社会保障制度缺乏和通货膨胀等因素已令许多被征地农民忧心忡忡。所以，地方政府需要做好国家治理体系和治理能力现代化政策顶层设计下的政策分层对接工作，应该将被征地农民安置问题纳入到新时代国家治理体系核心内容的农村制度建设版块中，从制度的根本性、全局性、长远性来思考被征地农民安置的进路，才是真正提高农村社会治理能力的关键维度与重要体现，更是有利于推进“三农”问题解决的旨归。

（二）满足被征地农民多元化诉求，构建“套餐式”安置模式

相对于单一的安置模式，“套餐式”安置模式是多元化安置模式的具体表现与现实内核，指政府提供不只一种安置模式供农民选择，结合地方经济发展和当地其他具体情况，制定可供选择的安置菜单，供农民选择其中一种或者“1+X”的模式，被征地农民及其村集体在选择的过程中可以与地方政府协商选择、讨价还价。“套餐式”安置模式应该遵循因地制宜、因人制宜的原则。在因地制宜方面，针对经济发达地区，可以提供土地入股型安置、就业安置等模式供被征地农民选择，让他们能够共享发展红利；对于经济欠发达地区，可以提供货币安置、社会保障、就业安置等模式让被征地农民选择，尽力解决其就业与生活问题，同时确保其老年生活无后顾之忧。在因人制宜方面，针对身体健壮的青年劳动力，为其提供就业培训、就业安置；针对年龄较大的被征地农民，为其提供多样化的社会保障，健全商业养老保险制度；并开办老年活动中心、组织社区集体文化活动等，以提高其生活质量等。

（三）提高被征地农民安置谈判话语权，健全公众参与和政府回应机制

地方政府应当建立多渠道的公众参与机制，接受公众媒体、非政府组织等监督，吸纳专家学者、律师等提供的建议，为被征地农民提供便捷的民意反映渠道，快速高效的传达信息，在制度成形后要举行数次听证会，由地方政府组织、被征地农民、学者、新闻媒体等相关主体参与论证，取得社会认可方可实施。对于频发的信访、上访事件，政府应当予以高度重视，提高政府回应效率，健全政府回应机制。首先，政府需要对被征地农民的需求与意愿表达要具有敏感度，及时发现，及时反思，政府工作人员应当深入基层了解被征地农民安置意愿。其次，对被征地农民的需求与意愿表达作出及时且有效地回应，入户详细准确地了解被征地农民的现实状况之后，以进一步优化安置制度设计。

（四）建立被征地农民安置后期评估，设置追踪回访监测系统

针对一些被征地农民的生活现状与制度预期出现较大差距，科学及时地追踪回访、开展后期评估至关重要。借助第三方评估机构的力量对安置制度进行后期评估与实施效果监测，需要注意的是，为了保证回访监测工作的独立性与公正性，可采取数家第三方评估机构同期参与、比较评估结果的举措。同时，政府应该高效发挥智库的价值和作用，对制度反馈结果进行深入研究，结合当下政策背景做好制度调整与修正。构建被征地农民安置后生活适应情况的长效监测机制，真正把维护和发展被征地农民的可持续生计纳入到地方政府的民生工程考核体系，才能使安置制度更为科学合理，才有望较全面地弥补土地财产权人的经济损失。

（五）丰富安置帮扶内容与形式，拓宽立体式服务咨询平台

在征地前，要在征地区片设立服务咨询点，针对各种征地安置模式的利弊进行全面深入地解读，让制度接地气，让被征地农民能够根据自身实际需求选择利于自己及家庭的最优安置模式。在安置中，提供法律咨询服务，可借助“互联网+”向被征地农民普及土地征收补偿安置等相关的法律法规，对农民涉及产权纠纷等其他合法权益受损的提供法律援助。在安置后，地方政府应成立专门工作组搜集汇总与被征地农民匹配的就业创业信息并建立数据库，可在区片的被征地农民群体中开展APP试点应用，智能化克服传统传导方式受限于地点及时效性差的缺点；帮助有需要的农民制定发展规划，颁布扶持政策支持有意向自主创业的被征地农民，联系对接技术专家予以指导，提供必要的投资理财咨询与服务等。