脱贫攻坚战略中低保兜底保障问题研究

文/左停 贺莉 赵梦媛

脱贫攻坚战略中低保兜底保障问题研究

文/左停 贺莉 赵梦媛

农村最低生活保障制度（简称“低保”）在我国扶贫攻坚战略中发挥重要的作用。***总书记把“通过社会保障兜底一批”作为精准扶贫方略中措施到户精准的“五个一批”的重要内容之一，社保兜底特别是低保兜底成为新阶段精准扶贫和精准脱贫的重要路径之一。

现有的研究中，充分肯定了反贫困中低保所发挥的兜底作用，但低保兜底存在的一些问题也不容忽视。文章着眼于低保兜底保障的制度全面建设，对低保救助制度涉及到的几个维度进行了研究，具体包括不同主体对“兜底”作用的理解认识问题、贫困和低保标准制定、贫困和低保对象及其识别、政策实施主体和低保资金充分性等问题。研究低保直接兜底保障功能之外，还详细分析了与低保挂钩的其他救助政策的间接保障作用。最后，针对脱贫攻坚中低保兜底保障过程中出现的一些问题展开了进一步的讨论，提出了几点建议。

低保直接“兜底保障”功能的实现与影响因素

扶贫脱贫过程中，不管是讲社会政策“兜底”，还是社会保障“兜底”，抑或是社会救助“兜底”，归根结底都是在强调低保救助在脱贫攻坚中发挥“兜底”作用。笔者从“兜底”认知、“兜底”标准、“兜底”对象、识别技术、“兜底”主体、“兜体”资金六个层面对脱贫攻坚中低保兜底保障问题进行了分析。

（一）关于“低保兜底保障”的认知

笔者发现各地对“兜底”一词的理解也不尽相同，归纳起来包括三个方面的认知，即发展干预顺序上的底、贫困群体分类中的底和“家庭—集体—国家”主体顺序上的底等内容。理解不同会影响政策的设计与执行。

1. 发展干预顺序上的底。《关于打赢扶贫攻坚战的决定》提出了一批扶贫政策措施，即产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育发展脱贫以及低保兜底脱贫。如果前几个这些措施还不能帮助贫困人口脱贫的话，就要通过低保兜底的办法来解决。“十三五”规划中指出，“根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类精准扶持。通过特色产业脱贫3000多万人，转移就业脱贫1000多万人，易地搬迁脱贫1000多万人，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口通过实行社保政策兜底脱贫”。

2. 贫困群体分类中的底。全国相当多的地方把兜底的“底”主要理解为没有劳动能力的群体，认为“扶贫管有发展能力的群体，低保管没有能力的群体”。这样的“二分法”的理解从微观细节上看，可能过于简单化。分类做得比较仔细的地区把农村地区的扶贫建档立卡对象分为一般贫困户、低保贫困户、低保户以及五保户四类，农村低保对象分为长期保障户、重点保障户和一般保障户。两者对应的关系：建档立卡中的五保户对应农村低保中的长期保障户，建档立卡中的低保户对应于农村低保中的重点保障户，建档立卡中的低保贫困户对应于农村低保中的一般保障户，建档立卡中的一般贫困户主要是具有一定的劳动力、土地，但缺乏资金、脱贫思路等农村贫困家庭。

3. “家庭—集体—国家”帮扶主体顺序上的底。从对困难群体的帮助主体来讲，我们国家的基本制度设计应是“家庭—集体—国家”，即在家庭、集体经济等都无力帮助时，由国家的低保政策予以救助，这也体现在低保救助的家庭收入测算过程中。实际操作中，一些地方基层出现一些问题，即认为“反正国家要兜底”，忽略家庭责任。在低保识别中把老人通过分户的办法推给国家，这样做把低保制度从社会救助变为一项社会福利。

（二）关于“低保兜底保障”的标准

低保兜底是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困家庭给予差额现金救助，使其收入能高于贫困线，从而实现低保“兜底”脱贫的目标。低保兜底通常要参考一个贫困标准（贫困线），国家统计局发布的扶贫标准是根据每年3月份公布上一年农民人均收入之后测算的，低保标准是由省市级政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。2015年全国31个省（区、市）中有16个省份的农村低保平均标准是低于国家贫困线2855元，且主要分布在中西部地区。592个国家级贫困县的农村低保标准高于国家贫困线之上有93个，其占到总数的15.71%。

（三）关于“低保兜底保障”的对象

对于一些受先天条件所限，完全或部分丧失劳动能力的扶贫对象，依靠自身努力很难如期脱贫，只有通过农村低保实现兜底保障，帮助他们脱贫，才能实现2020年全面脱贫的战略目标。按照相关政策精神，我国8000多万建档立卡贫困人口中，到2020年有2000万贫困人口需要通过低保兜底来实现脱贫。但目前建档立卡的贫困人口与农村低保人口的吻合程度不高，原因很多。截至2015年底，中西部22个国家重点扶贫省份农村低保人口、户数占到全国低保总人口、户数的85.1%、84.4%，农村低保老人、未成年人和残疾人分别占到其低保总人数的40.2%、10.8%和8.3%。

（四）关于“低保兜底保障”对象的识别技术

从贫困程度来看，低保对象应该全部涵盖在扶贫标准之内，但微观的结果却不是这样。低保救助侧重“输血”，民政部门作用于对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口；扶贫强调“造血”，主要对那些具有劳动能力和脱贫愿望的贫困户进行帮扶，其中既包括符合这个条件的低保对象，也包括低保标准之上扶贫标准之下的其他贫困家庭。

从扶贫对象和低保对象的吻合度来看，建档立卡中低保兜底对象是两部门共同作用的群体，至于非建档立卡贫困人口和低保人口并不在其考虑的核心范畴内。究其缘由，低保对象和建档立卡户在家庭经济状况核查中，两个系统在“收入口径”上是不一致的。在低保部门认定的转移性收入中，抚恤金、低保金、计划生育奖励扶持金、临时救助金、教育和见义勇为奖励金等转移性收入不纳入家庭收入核查范围，而扶贫部门认定的是转移后收入，贫困对象所获取的转移性收入一般都要纳入家计调查范畴。

实践中，坚持测算农村居民家庭收入的地方较少，其对应的策略是使用实物性（如房、车等财产）的和生理性（如健康状况）的指标评估和社区民主评议。山西省某国家级贫困县2014年底在农民人均纯收入2800元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准之外，又制定了“八不进”的贫困识别排除条件。此外，影响识别结果的另外一个重要因素是“盘子”，盘子可能是人数、比例或资金量。

（五）关于低保政策执行主体的兜底能力

低保制度作为农村贫困家庭的最后一道安全网，其目标是减少贫困和促进社会公平。毫无疑问，低保制度能为贫困家庭发挥最低保障的作用，但这种作用的发挥要依靠基层和社区的机构，需要靠他们去“兜”底。低保的实施，从面上讲涉及千家万户，涉及社会每一个角落，涉及每个季度、每个月的动态调整，此外，还提出了临时救助对象要采取“主动发现受理”的方式，这些都对社会救助的工作人员数量和质量提出了更高的要求。

目前，农村扶贫主要以项目为导向，而负责执行的乡镇基层扶贫、民政、人社等部门的工作人员基本上都是兼任的，在脱贫攻坚这个大格局下，不同部门之间人员的调动频繁。基层民政部门硬件设施不足，工作经费有限，乡镇一级没有编制，致使民政专职工作人员少，低保家庭经济状况核查开展工作难。除了人员之外，基层运作经费和设备距离“兜底”也还存在差距。因此，必须加强基层机构的能力建设，以提高低保“兜底”的可靠性。

（六）关于低保“兜底”的资金保障

从制度设计上看，低保是一种补差型现金救助制度，是政府为无法通过自身努力维持基本生活的困难群众提供物质帮助。因此，“兜底”对象的数量、标准的制定与财政资金供给是息息相关的。截至2015年底，全国城市低保人数不到农村低保人数的一半，但其低保月平均补助水平是农村地区的2倍，城市低保资金支出已占到全国低保资金总和的43.6%。中西部22个省份农村低保资金总支出为723.9亿元，农村低保对象4171.4万人，低保人均补助标准1735元/年；592个国家扶贫重点县低保资金总支出为332.8亿元，农村低保人口2016.4万人，其低保人均标准1650元/年。

粗略预测，按照“低保总资金=低保人数*(低保标准－家庭人均收入)”这一计算公式，假若以2010年国家贫困线2300元作为2020年低收入人群的家庭人均收入，就可以测算出2020年2000万低保兜底对象所需的资金量。但如果考虑到城乡一体化等因素，低保资金的需求会有更大增加。

与低保挂钩的其他救助政策的兜底保障作用

在相当程度上，低保兜底保障作用也是由与低保挂钩的其他社会救助政策实现的。由于采用了现金支付和家庭经济状况核查、社区评议等手段，低保具有社会救助的基本制度的特征。《社会救助暂行办法（国务院令第649号）》中明确规定：医疗、教育、住房和就业4项救助制度，其救助对象包括低保对象和特困供养人员。换句话说，低保救助制度和特困供养制度包含的救助对象确定了这4项制度救助对象的“起始线”，低保制度对该4项制度起到基础支撑作用。

从需求保障来看，低保制度为受保对象提供的仅为满足基本生存需求的帮助和保障，而不能满足诸如教育和健康等发展需求。因为它旨在帮助解决“两不愁”问题，“三保障”问题则需要通过其他救助制度来实现。从社会环境的支持度来看，如果保障水平过高，则可能会出现制度的逆向激励，使得那些通过低保制度获得脱贫能力的群体，以及靠近但位于最低保障线以上的边缘群体，因希望得到低保的补贴而放弃通过自身努力增加收入，反而停留或“跌落”至“最低收入人口”的群体中，从而违背了制度设计的初衷。事实上，由于现实中各地政府为降低政策实施成本、提高便利性，“低保户”这一身份正越来越作为一种获得大量社会福利的“准入证”而存在，也产生了一些负面的效果，偏离低保制度的预期目标。

在对低保人口的医疗救助方面，各地方政府实施医疗救助的主要表现形式包括按比例报销住院费用，代缴参合（新农合）、参保（居民基本医疗保险）费用，以及对个人缴费部分的二次医疗救助补贴等。在对建档立卡的贫困人口的救助方面，民政部要求对建档立卡贫困人口参加基本医疗保险的个人缴费部分由财政给予补贴；将符合条件的建档立卡贫困人口纳入重特大疾病医疗救助范围，对其经基本医疗保险、城乡居民大病保险等报销后个人负担的合规医疗费用予以救助，以避免低保对象和低保临界对象因病致贫、因病返贫。

社会救助体系中的“教育救助”与精准扶贫中的“教育扶贫”，在帮助贫困家庭中的适学人口通过接受教育摆脱贫困问题上有着异曲同工的作用。但相比于教育扶贫措施，教育救助对于低保人群及低保边缘人群的救助更为专注。为了满足农村贫困人口的就业需求，解决就业救助正激励效果不显著的问题，2016年人社部提出要求实施多项脱贫措施，包括“使每个有参加职业培训意愿的贫困劳动力每年都能接受至少1次免费就业培训”“建立和完善输出地与输入地劳务对接机制”“对跨省务工的贫困劳动力给予交通补贴”等。

除医疗、养老、住房与教育遵循低保的基本参照作用之外，各地还实施了一些以低保对象为主，兼顾低保边缘群体的其他方面的专项救助，具体形式主要为费用补贴和实物发放等。在费用补贴方面，低保户通常能够享受水费、电费、燃气费或采暖费等费用的减免。在实物发放方面，地方政府会根据本地区低保群众的实际情况来发放有针对性的实物。在无集中供暖的地区，当地政府会在冬天为低保家庭发放棉衣棉被等；另一些地区在粮食短缺高发的季节，为低保户发放粮食等。

通过以上对低保制度和其他救助制度之间关系的分析，我们可以看到在理想状态下，社会救助体系各项目之间应该充分衔接互嵌，以低保为托底，发挥反贫困的协同作用。但在实际操作中，理性的制度设计也可能受到“人”的因素的扭曲，从而发生目标与效果的偏离。这种偏离反映在最低生活保障制度之中，就表现为低保的“身份化”、福利依赖以及社会救助中的“悬崖效应”等。

小结与讨论

（一）引导社会和贫困人口正确理解“兜底”的含义

“兜底”理解包括发展干预顺序上的兜底，贫困群体分类意义上的兜底，还包括保障主体的兜底。“兜底”既要解决低保线过低的问题，使得建档立卡中的低保人口补差后的收入达到贫困线，同时也要把未纳入建档立卡的长期低保户纳入扶贫开发范畴，使其逐步具备自我发展能力。

（二）调整农村低保标准和国家扶贫线的关系

为确保贫困地区低保标准能够在2020年达到贫困线的水平，各省根据自己的财力制定不低于上述底线之上的帮扶标准和低保标准，但应维持低保的最低需求保障性质，至多不能高于基本需求保障。所谓最低需求，是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”。

（三）改进当前的人口识别方法，提升两类人群的吻合度

坚持贫困地区扶贫线与低保线“两线合一”或“两库合一”，贫困人口的识别要以收入为基础，综合考虑财产核查、民主评议等因素。以家庭贫穷作为基本特征来识别贫困对象，不简单地按“人”或“户”划分，要么是“扶贫户”，要么是“低保户”。应该把长期低保户和重点低保户纳入建档贫困户范围，而部分低保户可以纳入临时救助机制的范围。

（四）重构作为基础身份制度的低保制度与其他救助制度之间的关联挂钩关系

低保政策通过自身的转移支付来支持外，它还为其他社会救助和保障提供了参考名单。针对建档立卡的贫困户（大多数情况下包括低保户），现在也有住房、就业方面、养老的救助政策支持。这种挂钩有聚焦贫困人口的一面，但也产生“悬崖效应”的问题。

为避免低保制度所产生的“悬崖效应”，根据致贫原因，将教育、就业和医疗救助等专项救助措施作用的对象与低保兜底对象区分开来，实现低保兜底与其他救助政策的“脱钩”与“协作”，真正做到按需施救。通过降低“低保”身份的“含金量”，还原低保作为“保最低需求”的制度设计的本来面貌，如此可以有效鼓励有劳动能力的救助对象积极就业。

（五）做好扶贫开发与低保两项政策的制度衔接，为全面实施精准补差施救奠定基础

目前的脱贫被称为“攻坚战”，即使在脱贫攻坚战完成时，我们应该认识到“脱贫人口”中的相当部分（1200万人左右）只是靠低保使得这部分人口的收入达到贫困线的水平，他们本身仍然是社会经济状况相对贫困的群体。从这个角度来说，帮助穷人的低保工作会是一场“持久战”，应该在标准制定、人群识别、家庭经济核对和精准施保等方面进行长期的制度建设，以提高精准扶贫和施救的绩效。

【作者单位：中国农业大学人文与发展学院；摘自《南京农业大学学报》（社会科学版）2017年第4期】