大数据驱动下的反贫困治理模式创新研究

文/季飞 杨康

大数据驱动下的反贫困治理模式创新研究

文/季飞 杨康

大数据技术是提升政府治理能力的新途径，大数据技术的运用将推动政府管理理念和社会治理模式不断变革。大数据通过对数据的挖掘展现社会公共事务全貌，对信息处理揭示公共事务的本质，进而推动政府决策科学化。抓住大数据，创新反贫困治理模式，不仅是加快我国全面进入小康社会的步伐的重要措施，也是解决大数据时代社会治理困境的良方。

我国反贫困治理模式的演变及存在的问题

不同时期我国的反贫困治理模式有所不同，但贫困治理一直都是“政府主导”的自上而下的社会参与的反贫困治理模式。政府主导下的反贫困治理模式在实践的运行存在数据失真等问题。

贫困数据失真不仅造成扶贫资源浪费而且还导致政策结果与目标偏离。传统的贫困人口测定方法是按照国家2736元的收入标准，以统计部门抽样调查的贫困数据为基础，确定各省贫困规模，再综合农村贫困监测数据，结合各省财政状况，各省自定贫困标准以确定贫困规模。省级贫困人口规模确定之后，各省结合自身的情况，将名额分配到县和村。实践中主要以“民主评议”取代收入或消费标准进行贫困认定，结果是贫困数据失真。

信息“黑箱”影响内生动力积聚，并降低外部输出效率与质量。政府扶贫办名义上负责扶贫资源的配置与管理，实际上扶贫办对不同部门扶贫资金的协调力度有限，其底线是不违反该部门的标准和业绩，扶贫办在工作中演化为与职能部门平行的弱势的资源分配者。信息黑箱直接影响扶贫内生动力的聚集和资源要素的整合，我国政府与社会组织之间存在一定的控制与依赖关系，一方面社会组织依赖于政府赋予的合法性及其制度内的社会资本参与扶贫活动，另一方面政府控制下的合作关系使社会组织行政化，“政府任务”影响社会组织的管理与运行，社会组织参与扶贫变相成为政府博弈工具，致使其不能真正参与扶贫活动，获得真实的贫困信息，影响互动成效。社会无法真正进入受助区域获得真实的扶贫信息，影响受助者与社会的良性互动，进而影响扶贫效率与质量。

信息不对称造成政策“失灵”。首先，贫困政策以贫困者的公共利益为导向，旨在帮扶贫困者实现可持续的脱贫，防止贫困者返贫。实际上，由于中央政府与地方政府之间处于一种政治博弈关系状态，地方政府利用中央政府对地方扶贫信息、项目等信息的不了解，地方政府根据地方需要使用或挪用扶贫资源，造成扶贫政策的碎片化，影响政策效果。其次，依托于行政体系产生的扶贫项目从内容到形式都与消费者（贫困农民群体）的实际需求存在一定的偏差。另外，某些项目扶贫政策的硬性要求将某些贫困者排除在外，如一些地方危房改造补贴仅有几千元到万元不等，实际成本与补贴的差额较大使得贫困者放弃，出现了所谓的“扶贫致贫”现象。其原因是政策价值目标设计与贫困者需求相背离，根本原因是政策制定者与贫困者之间出现了信息鸿沟——信息不对称，执行信息不对称的政策其结果必然是政策失灵。

“被动救助”加重贫困信息“黑箱”。信息不对称和“被动救助”使贫困者与救助者出现断层——供需不匹配，进而影响政策成效和扶贫质量。打破传统反贫困治理模式困境的关键是提升供需契合度，供需对应的实现不仅要积极调动贫困者的主观能动性，实现主动型贫困数据挖掘，进而转变反贫困关系网络；同时需要增强贫困者对扶贫资源的选择性和社会对扶贫政策的参与性，并及时跟踪贫困进程，实现资源与政策的“智慧型”双向输出。

大数据带来反贫困治理模式改革的新契机

运用大数据技术搜集贫困者和贫困区域的全部信息，并以信息技术处理分析贫困数据，可以给我国的反贫困治理模式创新带来新的机遇。

大数据改变贫困治理环境。大数据时代，每个人都是信息的制造者与传播者，“数字鸿沟”不复存在。信息的高度发达转变了政府管理模式，政府从“信息政府”开始向“数据政府”转变。首先，政府不断对数据进行收集、挖掘和整理，并将数据内化为公民需求的反馈，社会治理机制的创新。政府从扶贫活动的主导者向引导者转变，引导社会广泛参与扶贫活动，并且开始对贫困区域实施多元的扶贫制度和资源供给。其次，由于大数据逐步渗透到社会，国家开始加大基础设施投入，同时加强人力培养和信息服务以营造良好的环境支持。最后，社会开始基于大数据进行社会变革。

信息技术和数据挖掘改变反贫困关系网络。大数据破除了公民参与公共事物治理薄弱的壁垒，互联网使普通人可以平等表达自身的偏好，并且可能通过“网民聚合”效应影响政府治理。大数据使得公民、贫困者、家庭、社区、企业、社会组织能够平等参与反贫困治理过程，合法地表达自身的偏好，信息的有效传递提高了组织的管理幅度，促使传统的“高耸型”的关系网络进化为扁平化的关系网络。政府职能也发生转变，由直接提供扶贫服务为主，转为向社会参与贫困事物治理服务营造良好的社会环境为主，将权责下放到社会，由社会共担贫困治理责任。公民、社会组织、贫困者、家庭、社区参与贫困治理。

为数据参与促成“政府主导、多元主体、公众参与、以贫困为中心”贫困治理新格局。数据时代拓宽市场、社会、公民参与公共事物治理的途径，多方的广泛参与及其在公共事物治理上独特的作用，弥补了政府的短板。数据参与为贫困者积极参与反贫困治理提供了技术工具，贫困者也会积极反馈贫困信息，政府等治理主体则依据获取的贫困对象信息有针对性的不断调整治理手段，从而实现良治。这意味着大数据有助于政府积极创造滋生多方参与的土壤和文化、积极的培育市场、组织和公民参与，进而达到减少交易成本目的，最终形成外部输入和内源发展的新格局。

数据应用激发智慧贫困治理政策产生。以往的反贫困治理政策，其决策模式是以政府决策机构和人员的经验为依据的程序模式，呈现的是无规则、非规则和潜规则的议事状态，往往导致决策是情绪发作而非思想研究的结果。容易造成府际之间的政策相互抵触、政府与公众之间政策与诉求相分离，产生决策失灵。政府行为也因此缺少相应的约束，极易引发寻租等权力腐败行为，背离民主政治的核心价值。大数据的产生和开发运用改变了传统的决策生态。由于大数据与贫困治理政策存在内在的契合性，因而能激发智慧贫困治理政策的产生。从决策主体来看，大数据的个体身份塑造使决策演变成集体智慧，是不同的个体参与和互动所衍生出的结果；其强调差异性的统一和整合，实现了多元共治的民主决策。从决策方法来看，用一系列的技术和处理流程将数据内化为事实系统，寻找数据所折射出的问题，并利用数据寻求解决措施，并进行实时监测，不断调整行动计划。从决策目标来看，智慧贫困治理政策以贫困需求为价值导向，政策可借助互联网、以往贫困数据及贫困数据平台等感知贫困需求，并利用可视化技术把握贫困需求的来龙去脉，展示决策全过程。

大数据时代反贫困治理模式的重新构建

大数据技术改变反贫困治理环境，社会形成了良好数据环境，环境变迁倒逼政府改革扶贫治理模式。

构建以贫困者需求为核心的扶贫治理新模式。新模式以贫困者的主体地位为核心，通过真实信息的有效传递，借助组织分化、资源整合及贫困者的心理调适构建一种适应新的反贫困治理要求的，旨在破除信息传递失真的扶贫开发模式。行政调配系统以数据云为载体与贫困者进行互动，贫困者根据自身的贫困情况与地域来表达自身的贫困诉求。行政调配系统对贫困者的诉求基于数据进行精确分类，形成数据云系统，并通过数据云将信息反馈给贫困者，提升供需契合度。其次，行政调配系统共享贫困者需求信息以整合内源性资源和引导外源性资源介入扶贫活动，同时培育社会组织和引导市场实现“组织裂变”满足贫困者需求。最后，在资源和组织介入贫困者活动领域后，不同的资源主体、组织不仅与贫困者、贫困地域进行沟通、互动、合作；同时，还不断更新贫困需求信息并反馈给行政调配系统。行政调配系统再将信息传导到数据云系统，数据云系统随后将信息反馈给贫困者，贫困者核对信息后，系统再扩充新的组织和资源介入贫困过程，如此循环往复不断提升贫困治理的供需契合度。另外，系统通过心理调适规避不同贫困参与主体间的矛盾，促进资源整合和组织分化不断优化。心理调适可以约束资源，化解组织介入贫困过程后不同主体间与贫困者间的冲突，进而起到稳定关系网络的作用。

贫困者通过数据网络表达自身的贫困需求和帮扶偏好，政府与社会围绕贫困者需求构建和谐三角模型并对贫困者的需求进行精确分类，能由社会提供的交给社会处理，不能由社会提供的则交给政府。政府可以直接提供公共服务满足贫困者需求，也可以积极培育社会组织进行专业的贫困供给，同时积极调动公民与基层自治单位和社区参与，提升需求供给契合度。

明确行政调配系统职能，实现系统功能。行政调配系统必须发挥以下功能：一是行政调配系统必须为贫困者表达自身诉求提供渠道，并将贫困者的诉求进行整理和数据挖掘，二是行政调配系统为贫困数据建立数据云系统，并负责数据云系统的维护和管理；三是行政调配系统为社会参与扶贫活动提供贫困数据支撑，并以此来引导资源整合和组织分化满足贫困者需求；四是行政调配系统通过制定规则来规范反贫困治理过程，实现权责分配和文化引导进而加强社会参与扶贫，并对扶贫活动中的各种冲突进行协调控制。

强化资源整合，改变资源分配方式。大数据时代，数据云系统的搭建为资源分配方式调整提供了契机。借助大数据将资源整合与分类，根据贫困者、贫困家庭、贫困地区的需求，进行“套餐式”资源供给，从而发挥资源的乘数效应。具体而言，内部性政府资源包括物质资本的供给、人力资本的提升、社会资本的培育，这些资源的分配应围绕“农民和贫困人口”、依据贫困数据建立项目协调机制，以项目为载体，并创新项目申报机制。实施以村为单位进行项目申报，逐级上报至省级备案，并由市级政府进行项目审批。同时，将项目申报各个环节嵌入网络，及时的追踪救助者、公众的反馈数据，及时调整公共决策。

外源性资源介入扶贫活动的关键是加强资源与目标对象的互动。具体做法是立足贫困数据，将贫困数据和外源性资源进行匹配，外源性资源介入后，尊重贫困地域的客观情况，再进行专业帮扶。政府可以通过三种方式引导外源性资源介入扶贫：第一，政府可以通过文化引导和奖励机制的设计整合社会资源，通过政策宣传宣扬社会正能量，通过社会文化塑造提升公民人格，公民人格的提升不仅可以扩充个体的关系网络还能笼络社会闲散资源。第二，政府可以通过设计奖励机制鼓励企业和个体参与贫困治理和扶贫开发。一是设置优惠措施和奖励机制鼓励企业捐赠资源，二是加强政府服务购买，引导企业参与贫困治理，发挥企业主体作用，进而集聚企业资源。第三，政府可以为社会组织发展创造环境和条件，扩充社会组织发展空间。

通过组织分化满足贫困者需求。面对贫困者、贫困家庭甚至是贫困地区的多样化需求，政府可以通过组织分化做好“配菜”服务，满足贫困者的“点菜”需求。首先，政府通过委托——代理、权责界定、资源分配、协调合作实现组织分化。不同的服务还可以复合组合成不同的服务供给模式。根据项目性质、贫困数据和贫困需求的划分进行服务模式的选择，如雨露计划项目可以通过服务外包给职业院校，也可以通过政府出售的方式交给当地相关教育培训机构。资源与组织参与贫困者的扶贫活动后，双方以自我为前提进行积极互动，贫困者的需求不断在积极自救和他救后发生变化，资源与组织效力不断减弱，原有的组织、资源、贫困者之间的均衡状态被打破。接着，贫困者通过数据云系统不断的反馈自身需求，进而传导给行政调配系统，激发新的资源整合与组织分化实现新的扶贫互动。不连续断的资源整合和组织分化不断适应新的贫困者需求，这种互动经数据云系统和行政系统引导在反贫困治理中形成“扶贫回路”，进而形成智慧型的反贫困治理。

实施心理调适，稳定社会网络关系。大数据赋予每一个公民平等表达自身价值偏好的权利，网络加深不同个体间交集，个体间的交集的在虚拟空间内使价值偏好冲突变得更加直接，并且可能通过网络发酵变成不同群体间的冲突。同样，扶贫活动中的不同主体因自身利益或价值偏好的不同可能会引发激烈的争论，并通过网络聚合成为社会矛盾，进而影响反贫困治理关系网络，从而掣肘反贫困治理进程。因此，需要借助心理调适系统引导主体积极互动，缓解不同主体间的直接碰撞，维持反贫困治理关系网络稳定。

在心理调适中，不仅需要政府制定不同的硬性规则，同时也需要积极引导软规则约束，软性的规则约束依赖于社会共有的道德认知和关系网络中不同个体的积极碰撞所；另一方面还需要提升公民人格，通过公民人格的塑造产生“蝴蝶效应”，进而影响组织，从而引发“爆炸式”的社会道德增长，最终形成影响社会进步的文化。当然，不同主体在参与扶贫活动中，围绕贫困者需求进行积极互动可能会激发一些共识，在不同的主体间形成一定的心理约束，心里约束反过来触发心理调适系统产生新的质变，并作用于反贫困治理进程。

结语

传统的反贫困治理模式在实际运行中出现贫困人口数据失真、扶贫活动信息不对称、扶贫信息黑箱、贫困者被动救助等问题，致使贫困救助手段和资源配给契合度低，造成资源浪费，引发扶贫政策失灵，扶贫效果不好。加强资源整合，增加贫困者的自主选择性和参与性，实现供需对接是破除当前反贫困治理困境的关键。

大数据技术的产生与应用使贫困者能够平等参与反贫困治理进程，贫困者能够借助大数据表达自身的贫困诉求，促使政府更新反贫困治理理念，引导多元主体参与扶贫活动进而改变反贫困关系网络，形成多元共治格局。反贫困治理新模式由贫困者需求、资源调配、组织分化、心理调适、数据云五部分构成，分成两个层面发挥作用。第一个层面主要是以数据云作为中介交换反馈需求者和供给者之间的信息，使资源合理调配实现供需充分契合；第二个层面主要是通过心理调适化解供给者之间、需求者之间以及供给者和需求者之间的矛盾，通过彼此间的磨合形成确保系统良性运转的协调机制。

（作者单位：贵州大学公共管理学院；摘自《中国行政管理》2017年第5期）