脱贫攻坚与政府角色的转型

文/莫光辉 陈正文

脱贫攻坚与政府角色的转型

文/莫光辉 陈正文

理论阐释：扶贫开发进程中的政府角色定位

(一)政府扶贫开发的理论解读

关于我国政府角色定位的思考则始于20世纪80年代，当时中国处于“总体性社会”，“大政府、小社会”的特质表现在社会管理的各个方面。改革开放30多年来，“大政府、小社会”的模式积习难改，带来了许多社会弊端。

为应对这些管理的弊端，我国政府自改革开放以来就从理论与实践等多方探索政府角色转型出路，力图摆脱全能型政府的局限，使政府职能朝有效的管理和有限的管理过渡的政府角色转型定位。扶贫开发属于一种特殊的经济活动，也属于一种特殊的公共物品及准公共物品供给，扶贫开发的性质决定了政府在扶贫中所承担的角色不能简单地等同于政府在其他领域中所承担的角色，以往政府在扶贫开发过程中的大包大揽，几乎承担了扶贫开发资源计划、分配、供给等全能角色是不合理的，会影响参与扶贫开发的多元主体功能，从而影响政府扶贫绩效和整体扶贫效率。

（二）我国扶贫开发过程中的政府角色及特征

扶贫开发作为国家解决民生问题的重要战略，政府毫无疑问地承担着主导的帮扶义务和社会责任。从政府角色转型的进程来看，我国政府早从20世纪80年代开始就从理论与实践层面探索政府转型的有效路径。但从扶贫开发领域具体操作化来看，我国政府在以往的扶贫工作中所承担着绝对主导者、资源提供者、权利掌握者、具体执行者与实施监督者的多重角色身份，这些角色之间存在着一定的角色冲突，并由此呈现出一定的特征。

一是政府在扶贫中是绝对主导地位。我国政府在以往的扶贫实践当中，从扶贫开发的规划制定、资源分配、政策执行等，政府是强势的领导者和主导者。

二是扶贫开发资金来源单一。政府承担着向全国各个贫困地区分配输送扶贫开发资源的角色，以往的扶贫开发资金基本上来源于中央财政的专项拨款资金和地方政府的配套资金，而社会资源在扶贫开发中的投入和参与较少。另外，农村扶贫资金几乎都来源于中央专项财政扶贫资金和地方财政扶贫资金，还有部分来源于国家金融部门的小额贷款。从整体上看，国家扶贫开发资源的总量很大，但是当扶贫资源具体分配到贫困人口时，则表现为扶贫资源的人均占有量严重不足。

三是扶贫开发社会力量参与不足。以往的扶贫开发主体就是由中央、省、市、县、乡层层构筑链接起来的政府扶贫职能部门，政府在扶贫中扮演着全能的角色，政府、市场、社会三方协作互动不足。从每阶段扶贫规划的制定，到层层落实分配任务，再到具体的项目执行、监督，都是政府全程承担。如以往的贫困户评定，所有的环节都是基层政府来完成，群众和社会、第三方没有参与的机会。

实践问题：政府在扶贫开发向脱贫攻坚过渡中的角色困境

（一）政府贫困治理有限能力的角色困境及表征

一是政府扶贫资源渠道单一。在以往的扶贫当中，政府承担的重要角色是单一的资源供给者，资金的整体规模比较大，在短时间的资源调动能力尚可，但是囿于我国基数庞大和分散的贫困人口，看似庞大的资金面对如此庞大的贫困人口相较下也只能显得明显不足，因此，政府单边扶贫提供资源的能力是有限的。且同时没有能够整合社会各界的多种资金进入到扶贫领域，因此，政府作为单一资金供给者角色时就力不从心。

二是政府扶贫的专业性能力欠缺。从扶贫工作的性质来看，扶贫是一项较为系统、精细的工程。而政府的本职是对社会进行全方位的综合治理，并不是专门化地为了扶贫工作而存在、设定的。政府扶贫部门的成员学科背景差异大，而且所学专业与农村社会发展、扶贫工作不对口。因此，政府在扶贫的过程中难以避免表现出专业水准的不足和理论的缺乏。

（二）政府贫困治理体系的多元角色困境及表征

一是基层政府对待扶贫工作的形式化问题。以往的扶贫工作没有得到应有的强调和重视，因为缺少有效的监督机制，部分基层政府为了更好的政绩，把精力集中在更容易做出GDP成绩的其他领域，而对于扶贫工作开发采取应付式的态度，是为完成任务而扶贫，而不是为群众发展扶贫。地方政府在执行中存在形式化的问题，没能严格有效贯彻执行政策。扶贫工作变成了形式主义，政府角色没有发挥应有的功能，成为了摆设。

二是政府在扶贫资源管理上滋生权力腐败问题。政府自身既是扶贫的具体执行者，又是监督者，容易造成政府双重角色冲突困境下的权力腐败。而上级政府的监管难以落实到位，出现监督管控上的盲区，为腐败滋生了温床。当政府自身既是执行者又是监管者时，监管往往处于失效的状态，导致以权谋利的现象频发，而这个问题的根源则在于政府的两个角色内涵之间相互冲突。

三是政府在扶贫资源管理上的扶贫行为异化问题。扶贫行为的异化与缺少完善的监管体系、行为约束机制存在很大的关联。同时，政策和行动的主导权过于集中在少数基层政府领导的手中，容易出现目标替代的困境。如近年来不少报道和研究都发现了一些地区“扶富不扶贫”的现象。

（三）政府贫困治理的职责定位困境及表征

一是政府的协调扶贫开发资源的角色缺位。扶贫开发作为国家发展战略，政府一直都作为扶贫的绝对主体，承担了绝大部分的策划和实施工作。但是，政府却疏于在相关政策和规划与资金拨付使用之间做好相应的衔接，造成了协调角色的缺位，导致资源利用率的低下和浪费。扶贫制度与某些相近政策之间的协调整合不足，如农村低保制度与扶贫开发政策的衔接，按照哪些标准条件，将困难户与低保户进行精准识别和有效融合，至今尚未有明确的政策来规定和执行。

二是政府整合扶贫开发资源力度不足。扶贫作为一项国家发展的事业，政府一直都作为扶贫的策划者、实施者。只将扶贫的重担承担在政府的身上，很少提供机会让其他社会主体如企业、高校、社会组织在扶贫中承担一定的角色。因而造成了政府作为社会力量整合角色的缺位，表征为社会力量在扶贫中参与度的不足，以及协同联动的不足。在社会力量参与度不足的情况下，各类社会力量之间还缺乏政府进行有效的统合和整合。

目标定位：政府在脱贫攻坚进程中的角色转型方向

（一）政府在脱贫攻坚进程中应向引导者角色转型

一是政府应当做好引导者角色。即政府应当变革政府单一支出资源的扶贫方式，将“政府扶贫”转变为“社会性扶贫”，由政府主导向政府引导，由政府带领将社会中的多种资源与扶贫领域进行有机的衔接，解决政府有限能力角色的困境。一是政府应积极从多方动员社会参与。政府用各类政策、优惠条件和补贴吸引各类企业、市场组织等参与贫困地区扶贫；并鼓励有能力的企业带动升级落后地区的传统产业，向其提供一定的平台、技术、运营、存储物流等多方面的支持与合作。二是同时动员组织好各类本土社会组织、国际NGO、高校科研机构的技术性及理论性资源，提升扶贫的专业性和精准性，促使社会多元主体更积极有效地参与到扶贫攻坚中来，解脱政府全能但却“无能”的角色困境，提升扶贫的效率。三是尽量把一些能够放给社会、市场来完成的事务交由他们来完成，而不是政府承担了所有的事务。

二是政府应当做好社会资源的筹集者。即政府应当有效、高水平地筹集更多的社会资源，完善政府的公信度，提升自身的筹资能力，成为社会资源筹集的有效引导者。从西方发达国家的经验来看，社会赠款是社会公共事业发展的重要资金来源。我国的社会赠款除了一般的企业，事业单位之外，更重要的主体是社会公众，但社会公众目前的赠款率低。因此，如何动员社会公众进行一般性的社会赠款和捐款成为了一个难题。

（二）政府在脱贫攻坚进程中应向协调者角色转型

一是政府应该注重各类规划之间的协调对接。各级政府在逐级拨付使用资金和进行项目规划的时候，要将规划与资金安排有效的衔接好，落实到位，实现项目和资金使用的精准衔接，而不是将大量资金搁置在政府账户中，却因为没有详细有效的规划而遭到搁置。同时，各级政府需要协调好中央、地方扶贫规划与区域性发展战略规划以及经济社会总体规划。

二是政府要协调好扶贫开发中各类资金的使用。一些地区的扶贫资金从整体上看比较充裕，但是当划分到具体的领域如产业，教育，设施时，就可能出现结构性的短缺和剩余，这都是没有严谨协调规划和设计的后果。对于同一个地区来说，扶贫资金的来源路径可能包括中央财政扶贫资金、专项扶贫资金、国家金融机构的小额贷款、企业市场的小额贷款、社会赠款以及其他专项的扶贫资金。必然会有一些地区或领域得到多重资金的覆盖，所以，建设进展较快，而一些地区或领域只有少数几种资金进行支撑，就会造成不平衡发展。项目与项目之间应当也进行适当的协调，使项目与项目间有效连接，减少同质性较强项目的重复建设，节约宝贵的发展资源。

三是政府要协调好扶贫开发中的多类别扶贫模式。在脱贫攻坚中存在多种类型的扶贫模式，其着重点与实践路径、覆盖的对象各有侧重与不同，因此，需要进行协调。如思考在一个区域内如何实现产业扶贫、生态扶贫、旅游扶贫、创业就业扶贫等多种扶贫路径的有效结合。充分发挥不同类别扶贫模式的优势，通过产业拉动创业、生态拉动旅游、教育拉动科技创新与人才建设，增强不同类别扶贫模式的减贫脱贫功能。

（三）政府在脱贫攻坚进程中应向多元扶贫主体转型

一是政府应引进第三方社会力量广泛参与扶贫开发。引进社会力量、第三方的监督。为了解决政府自身多元角色冲突困境，政府在当下的发展中，应当引进社会力量及第三方的参与匿名评估。同时，政府还应该将扶贫项目执行贯彻的资金使用，项目规划，操作守则等信息，适当地向社会公众开放，给予社会公众一定的知情权和监督权，特别是处于贫困地区受到扶贫覆盖的群众，让他们了解到有关他们自身利益的具体信息，规避以往政府单一主体评估验收的主观性和不规范性。

二是政府应当激发贫困人口积极参与扶贫开发。鼓励贫困群众参与，采取措施将贫困地区的群众切实融入到扶贫中来。以往政府在扶贫中占据绝对主导的地位，没有很好的动员贫困地区群众参与，没有很好地将群众的意愿与行动融入到政策设计与执行中来。作为扶贫对象的贫困人口主体作用被忽视，监督权力被剥夺，缺少了扶贫受益主体的参与监督，必然导致许多政府行为的异化问题。

脱贫绩效：脱贫攻坚进程中的政府角色转型实践路径

（一）更新干部队伍的扶贫观，带动贫困人口主动脱贫

地方政府与干部官员是扶贫政策的落实者、执行者以及带头人。政府官员对扶贫的认识、观念、态度直接影响脱贫的成效。所以，应该从政策、制度、宣传教育为手段革新一些政府官员落后、畸形的扶贫观念。破处以往政府“争相竞穷”，不敢脱贫，不想脱贫的怪象。让政府官员首先树立积极主动的脱贫意识，从而带动、提升贫困地区群众主动脱贫致富的意愿，破除“等靠要”等落后畸形的观念。

（二）鼓励多元主体参与，扩展脱贫攻坚的社会力量

为应对政府主导扶贫下的专业性不足、能力有限、资金来源单一、资金紧缺的困境，今后政府应当逐渐弱化在扶贫中绝对主导的角色地位，积极运用宏观、中观、微观的手段，加强社会参与，鼓励社会力量在扶贫领域的介入。即引导基层群众、社会、市场、高校科研机构，从多个方面直接或间接地参与到社会扶贫中。用政策优惠吸引或是政府购买合作的方式吸引第三部门参与到扶贫中来，为政府承担相应的一部分职能。从而实现政府单边扶贫到社会多边扶贫的转变，从主导者到引导者的角色转变。

（三）强化政府脱贫绩效考核，实行脱贫攻坚进程动态管理

为应对政府在扶贫中的形式化、行为异化，以及各种形式的腐败问题，笔者认为，从中央政府到地方政府应当调整政府绩效考核的方向，在贫困问题比较严重的地区，应从注重GDP考核向注重脱贫绩效考核转变。通过针对各级政府及领导建立起来的脱贫绩效考评体系，监督政府有效落实扶贫政策，督促各类扶贫项目有质量地完成，严格把握扶贫资金的流向和使用情况，要求各级政府按时完成任务，保证一定数量贫困人口有质量的全面脱贫。避免以往只管扶贫的投入而忽视效果和效益的随意性脱贫。

（四）积极培育第三方评估力量，改革脱贫攻坚监督管理体系

政府为了有效解决扶贫开发过程中滋生行为异化和腐败等问题发生，应该针对监督体系进行改革，改变以往政府在扶贫开发过程中既执行又监督的“教练员”和“裁判员”共兼的双重角色。解决这一问题的有效路径之一就是将扶贫开发绩效考核监督的权利下放，引入独立于政府机构的第三方专业力量进行评估。具体来说，需要完善的考核方向和考核体系为铺垫，以岗位、个人责任清单为基础，坚持短时考核与长时考核相结合，坚持以第三方评估为主，注重群众的意见和反馈，综合运用查阅资料、个别访谈、实地核查、专家评审、部门评价、领导评价等多元评估方法，以确保政府扶贫绩效评估的客观公正，促进政府扶贫绩效成果的有效应用，推进政府职能转变。

（五）注重脱贫绩效的可持续性，增强贫困人口的内生脱贫能力

政府以往的扶贫方向更注重从收入、基础设施、农产业发展等外在物的改善来界定脱贫过程，忽略了可持续性，忽略了人的发展，忽略了贫困地区群众内生能力的发展。因此，政府为应对这一问题，应该转变扶贫方向，注重提升贫困人口的内生能力，注重农民素质、能力、知识水平的提升。提升内生力主要通过教育来实现，即从社会、市场、科研机构获取一定的资源，为群众提供生活、科学技术方面的专业培训和指导，提升群众的能力，从“输血”到“造血”。而且，还应注重贫困地区儿童青少年的教育成长，应该因地制宜，提升他们的文化素质，不让他们重复上一辈贫穷的路。最后，政府要改变主导性过强的状况，注重引导，提供机会让群众相对参与到扶贫制定执行中去。

（莫光辉系广西大学广西创新发展研究院副研究员、广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任，陈正文单位系上海大学社会学院；摘自《浙江学刊》2017年第1期；原题为《脱贫攻坚进程中的政府角色定位及转型路径》）