新形势下我国农业发展战略思考

文/万宝瑞

新形势下我国农业发展战略思考

文/万宝瑞

农业发展新特点

（一）农业产业结构呈现出“二八现象”

2014 年农业总产值为10.2万亿元，其中，粮棉油糖四类农产品的总产值约为2万亿，近年来首次下滑至仅占农业总产值的20%。由于这四类农产品生产成本高、比较效益低，若按产业增加值计算则不足两成。而这四类农产品的播种面积却占农业总播种面积的80%以上，意味着八成的耕地贡献了两成农业产值，农业产业结构呈现出巴莱特定律，也即“二八现象”。其原因有三个方面：一是大宗农产品价格下跌，生产效益显著下滑，2015年大宗农产品平均价格同比下跌了15%，粮棉油糖四类农产品的总产值占农业总产值的比率下滑至17%；二是出现高效益的农业产业新业态，如荒漠化草原种植苜蓿、盐碱地的集装箱养鱼、海洋蓝色农业、无土水培果蔬等，这些产业占用耕地少、亩均产值高，与粮棉油糖产值相比效益更高；三是特色农业发展迅速，如长江上中游、赣湘桂等柑橘主产区，渤海湾和晋陕甘等苹果生产优势区，东南沿海水产优势养殖带，以及花生、茶叶、红枣等，效益都比大田作物高。

（二）产业融合发展成为农村经济新增长点

我们常说农业比较效益低，但在这10万亿农业总产值基础上，2014年农产品加工业主营业务达23万亿元，是国民经济的支柱产业。农产品加工业总产值与农业总产值之比达到2.3∶1，与发达国家3.7∶1相比，还有很大发展空间。2012 年以来，尽管全社会固定资产投资增速明显放缓，但农产品加工业固定资产投资却保持了两位数的增长，其中，2012～2015年，农产品加工业固定资产投资比同期工业固定资产投资高1.8、5.4、3.5 和2.1个百分点，其产值较快增长。如果算上与农业相关的第三产业，一二三产业融合后，农业的比较效益并不低。以河北金沙河面业集团为例，小麦亩均产值1200元，通过加工成面条和面片可分别增值170%和234.5%；金沙河面业直接带动当地3000多名农民就业，产品经销商体系带动近10000人就业。

此外，“互联网+”现代农业的兴起，也成为促进产业融合的有力手段。2014年农产品网络销售总额突破1000亿元，2015年同比增长30%以上。除了农产品电子商务平台，还出现了农资电商、农机具电商、农业社会化服务平台、“互联网+”乡村旅游等新业态。

（三）依靠非农收入难以保持农民持续增收

2015年，农村居民人均可支配收入11422元。其中，农村居民的人均工资性收入达4600元，同比增长了10.8%，经营净收入4504元，同比增长6.3%，工资性收入超过经营净收入，成为农民收入的第一大来源。但是，在经济结构转型升级和GDP增速下滑的背景下，农民工就业机会越来越少，统计数据显示，2015年外出农民工仅增长0.4%，返乡农民工数量不断增加，按过去思路靠非农收入难以保持农民收入持续增长。同时，粮食等主要农产品价格下降，依靠粮食增产和提价保障农民持续增收难度越来越大。

（四）农产品生产由生产导向向消费导向转变

近两年，社会上对农产品和食品的需求不再停留在传统的初级产品，多元、优质、安全的农产品和食品备受青睐。在市场机制作用下，农产品生产已由传统的生产导向逐步向消费导向转变。例如，受消费者需求结构带动，绿色、有机等农产品和优质、安全食品的市场份额稳步提高; 受烘焙业需求带动，小麦在种植、加工和销售时被分为强筋、中筋、弱筋三个类型；受饲料行业和淀粉加工业需求影响，玉米的种植和加工形成了角质型、粉质型和复合型三类； 受马铃薯主食产业化发展影响，不同区域种植不同用途的品种。

（五）消费者对安全农产品需求更加旺盛

消费者对食品安全问题十分关注。由于有少数农产品在生产过程中化肥、农业、饲料添加剂等不合理使用，以及水土气污染等问题，使我国农产品、畜产品及其加工品存在残留，又加上有关部门跟踪检查监管不严，农产品和食品质量安全事件常有发生。特别是有些新闻媒体报道不够全面，使消费者对国内农产品形成了品质低、不安全的思维定式，而国外农产品和食品倍受欢迎，占据中国市场份额越来越高，需引起高度关注。

农业发展面临严峻挑战

当前，我国农业发展面临着内忧外患的严峻挑战，具体表现在以下方面：

（一）部分地区粮食生产由微利转为亏损，粮食安全受到严重威胁

由于高库存与全球性供给过剩，粮食等主要农产品价格持续低位徘徊。与此同时，我国粮食生产成本呈现出价格刚性。统计数据显示，2015年全国稻谷亩均收益947元，玉米681元，小麦587元，大豆仅为406元。若算上土地费用、人工费和折旧等，粮食生产几乎没有利润。年轻农民认为“种粮无前途”、外出打工是首选，中老年种地只为口粮，在家务农的主要目的是赡养父辈、照顾孙辈。即使是种粮大户和家庭农场，由于种粮效益过低，也不得不调减粮食面积，增加经济作物面积。另外，由于土地流转合同不规范、土地流转价格机制尚未建立，导致粮食经营规模难以大幅度提高，依靠提规模来降成本难度较大，粮食安全问题依然严峻。

（二）农业生产要素比较优势下滑，使优势农产品出口受到严重威胁

首先，我国传统的劳动力低成本优势正逐渐失去。近年来，我国劳动力成本每年上涨10%左右，而劳动生产率并未同步提升，劳动密集型农产品出口竞争力趋弱。其次，随着城镇化的推进，耕地面积不断减少，农业投入品价格不断攀升，农业生产成本居高不下，加上用水短缺、土壤污染和生态等因素制约了农业可持续发展。再次，由于涉农信贷成本高，抵押担保制度不健全，产业资本支农力度不强，使资本密集型农产品竞争优势下滑，加上农业科技对农业产业发展驱动力不足，农业保险制度很不健全等，共同导致我国农业整体竞争力趋于下降。

（三）多数农产品国内外价格倒挂，使产业安全受到严重威胁

近年来，由于农产品内外价差不断扩大，农产品进口快速增长。从2013～2015年，谷物进口量从1458万吨增长到3271万吨，增长了124.3%。一些粮食替代品因没有关税配额限制而进口量剧增，如2015年大麦进口1073.2万吨，增98.3%；高粱进口1070.0万吨，增85.3%；玉米酒糟( DDGs) 进口682.1万吨，增26.0%。这些进口代替了饲料玉米，使玉米成了结构性过剩品种，造成国家储备膨胀。另外，国内过高的粮食价格使粮食加工业和畜牧业的生产成本上升，挤压了利润空间。

棉、油、糖等农产品由于国内外价格倒挂，以及进口替代效应，导致了国内库存攀升。例如，中—澳、中—新等自贸区虽然维持了棉花进口关税，但由于大幅削减了棉球、棉线、棉布、棉纱等关税，企业可直接进口更为廉价的棉制品，使国内棉纺企业受到严重冲击。食糖和植物油的国内生产成本均高于澳大利亚和加拿大等国，严重影响了国内加工企业的发展和农民的利益。

由于饲料成本、劳动力工资上升和劳动生产率偏低等，畜产品生产成本国内外差距不断扩大。国内猪肉生产成本比美国高出约50%，原料奶价格比国际价格高出近一倍。仅2015年，猪肉进口77.8万吨，同比增37.8%；牛肉进口47.4万吨，同比增59.0%。近年来，由于国内外价差扩大，造成了“洋货入市、国货入库”，农业产业安全受到严重威胁。

（四）WTO 低关税配额制向自由贸易区零关税转化，农业竞争力受到严重威胁

根据自贸区协议约定，除了粮棉油糖等产品外，绝大部分进口农产品在减税过渡期后将实现零关税。目前我国已签署12个自贸区，其中，开放程度最高的是中国—东盟自贸区，到2018年粮棉油糖等大宗农产品的关税也将大幅度削减。东盟的热带水果、大米、橡胶、肉鸡等农产品对广东、海南和广西等省份农业生产造成了严重挤压。2016年世界自贸区范围将进一步扩大，贸易标准将不断提高，比如TPP将农产品零关税、SPS（动植物卫生检疫措施）规范统一、环境保护、劳工标准等内容均列为自贸区条款。由于我国加入WTO农产品平均关税不到世界平均水平的1/4，在农业竞争力先天不足的情况下，再加上我国农业缺乏必要保护措施，价低质优的国外农产品将会大量涌入国内市场。

（五）由部分投入品残留转为农业立体式污染，使农产品质量安全受到严重威胁

农业自身造成的污染日趋严重，化肥、农药、饲料添加剂等不合理使用，农、兽药残留和超标事件常有发生，地膜残留、畜禽粪便污染制约了农业可持续发展。此外，受工业化和城镇化发展影响，农业污染问题已由投入品过量使用造成的污染残留，转变为多方面、立体式污染。对于农产品而言，产地生态环境是决定其质量安全的根本因素，农业环境污染不仅影响了农产品质量安全，而且已成为制约我国农产品出口的重要因素，我国出口农产品常遭遇绿色贸易壁垒。由于生态环境污染导致的农产品和食品安全问题已引起社会高度关注。

农业发展的战略选择

在面临严峻挑战的形势下，农业发展必须树立新理念，站在国际高度，结合我国实际，按照党中央的决策部署，做好战略选择。

（一）推进农业供给侧结构性改革，处理好“稳粮”与“增收”的关系

工业品价格看需求，农产品价格看供给。基于农业“二八现象”的出现，目前粮棉油糖等农产品依靠增产和提价的方式促进农民增收很有难度，尤其是促进粮农收入增长更加困难。对此，应遵循“谷物基本自给，口粮绝对安全”的原则，走“高产、优质、高效、生态、安全”的道路。大力培育粮食生产经营主体，向规模要效益，以农业科技为支撑，向科技要效益。充分利用国内外两个市场、两种资源，调整粮食品种余缺。加强大型粮商之间沟通，以远期合约形式稳定国内粮食供给和市场价格。

对于粮食生产，应按其公共品的特点，给予相应足额补贴，使种粮收益接近种植经济作物平均收益水平。在“稳粮”的基础上，将农业产业结构调优、调好，提高农业经营效益，增加农民收入。农产品加工业能够吸纳足够多劳动力，应以培优和做强农产品加工业为抓手，鼓励一二三产业融合发展，增加农民工资性收入，使农民收入不仅来自一产，还可以从二三产增加收入。制定优惠政策，建立粮棉油糖等农产品特殊保护机制。

（二）把握契机，促进“互联网+”现代农业

“互联网+ ”能有效提高农村组织化程度，将农民分散的个性化供给和需求积聚起来，通过各种网络平台集聚形成规模效应，促进农业领域分工分业，实现为农服务的便利化，并促进农业产业结构调整和产业融合发展。可重点从以下五个方面促进“互联网+ ”现代农业发展： 一是通过互联网构建社会化服务体系，提高农村组织化程度，着力解决农村家庭联产承包责任制长期存在的“分有余、统不足”的问题；二是通过互联网发展农资电商、农业信息服务、农产品电商、农产品质量安全溯源等新型服务业态，将农业产前、产中和产后联系起来，实现一二三产业融合；三是通过互联网构建新型农村金融体系，为解决农村市场主体贷款难问题提供多元化、多样性的融资方案；四是通过互联网盘活农村各类生产要素，促进农村产权交易流转；五是借助互联网，充分发挥农业科技推广服务平台作用，将农业科研人才、技术推广人员和新型农业经营主体等有机结合起来，为农村提供先进生产技术和农业科技人才。

（三）发展集体经济，应对区域经济一体化带来的挑战

区域经济一体化将使我国农户与农业强国的产业集团处于同一竞争地位，对我国农民而言是极大的不公。必须防止农民利益被多、双边自贸协定侵害。由于互联网、物联网、云计算等技术的发展，合作与分享的边际成本趋于零，发展合作型集体经济大有可为。应发挥社会主义市场经济优势，组织农户开展合作经营，应对区域经济一体化的挑战。但是，调查表明，相当地方农村集体经济组织严重缺位，集体资产权能缺失，只有“分”、没有“统”，集体经济“空壳化”现象较为普遍。从日韩发展经验来看，建议以“一村一品、一乡一业”为抓手，填补集体经济组织主体缺位，发展农村合作经济。

（四）培养农村经济发展带头人

总的来看，我国农村发展缺资金、缺技术也缺劳动力，更为关键的是缺乏在经济、文化、伦理上的带头人。实践证明，凡是发展好的乡村大多离不开“能人”的带动。各级政府应当出台鼓励和优惠政策，培养农村经济发展带头人，吸引来自不同阶层的精英、能人带动农村发展。除了培育新型农业经营主体外，要鼓励农民工和大学生、转业军人返乡创业，使大众创业、万众创新成为推动农村经济发展的强劲动力，同时也是解决农村“三留守”和“空心化”问题的有效手段。

（五）坚持绿色发展理念，推进农业生态文明建设

随着收入不断增长，我国农产品生产已逐渐转为消费导向型，居民对优质安全的农产品需求将更加旺盛，而生态环境的污染破坏影响了农产品质量安全，导致农产品出口和内销均受到了严重影响。

针对农业资源环境约束和面源污染加剧现状，必须坚持绿色发展理念，推进农业转型发展和农业生态文明建设。从政策、金融、宣传、技术等多方面支持，加强资源保护和生态修复，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。

（六）抓住重点，推进城乡一体化发展

城乡一体化是经济社会发展的一个长远目标，也是农村和农业发展的基础。发展城乡一体化应把握五个方面。一是以规划为基础，以中小城镇为纽带，实现城乡互动发展。推进城乡一体化，应按照规划先行原则，以规划为基础，协调城乡空间布局。使小城镇与“三农”服务相结合。将一些具有特色资源、区位优势的小城镇，培育成专业特色镇，以镇为纽带，将村与县市结合起来。二是结合地方实际，选好发展模式。推进城乡一体化的模式，不能一刀切，要结合地方特色资源和区位优势，依托优势资源发展特色产业，因地制宜选择适合本地发展的路径。三是以农村发展为主，政府支持为辅。在推进城乡一体化过程中，政府和企业支持是必要的，但是我国农村面大、人多，基础设施和公共服务供给严重不足，全部由政府和企业支持难以做到，应以激发农村内生动力、促进农村自身发展为重点。四是引导工商资本进入农业与农业产业融合发展。吸引工商企业投资农业，发挥工商企业资金、技术、信息和管理优势带动农村产业发展是一条成功经验，但应以严守土地红线、防止土地非农化、增加农民就业为原则。五是培养农村经济发展带头人。鼓励城市精英，特别是返乡创业的农民工，回村发展，通过乡村投资创业和享受田园生活，激活农村巨大消费市场，催生农村经济发展带头人。

（作者单位：国家农业部；摘自《农业经济问题》2017年第1期）